Мудрый Юрист

Предмет преступного посягательства нецелевого расходования бюджетных средств

Расследование преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств, требует от следователя не только высокого профессионализма и юридической квалификации, но и знания экономических основ, понимания механизма функционирования различных отраслей экономики.

За последние 10 лет количество наиболее сложных для расследования экономических правонарушений увеличилось в финансово-кредитной системе на 39,2%, во внешнеэкономической деятельности - на 88,5% и в сфере приватизации - на 56,5% <*>. Причем анализ статистических данных, характеризующих работу органов предварительного следствия, позволяет сделать вывод о том, что качество расследования хищений в сфере экономики в целом находится на низком уровне.

<*> См.: Соловьев Н.Г. Реформа следственного аппарата: От перераспределения подследственности до модернизации УК // Российская юстиция. 2000. N 12. С. 2.

Решая вопрос о возбуждении уголовного дела или уже расследуя возбужденное уголовное дело, принятое к производству, следователь в первую очередь должен выявить, что является предметом посягательства в каждом конкретном случае. Правильное его установление поможет следователю правильно определить законодательную базу и соответственно найти необходимую норму в системе уголовного законодательства.

Предметом посягательства преступлений данного вида является бюджетная система государства. Это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех бюджетов, действующих на территории России <*>.

<*> См.: Финансы. Денежное обращение. Кредит... С. 459.

Особенность бюджета как предмета посягательства состоит в том, что он объединяет главные доходы и расходы государства, постоянно осуществляя мобилизацию ресурсов и их расходование. Бюджет представляет собой единство основных финансовых категорий (налогов, государственного кредита, государственных расходов) в их взаимодействии. Важной особенностью бюджетного финансирования является то, что оно, за исключением бюджетного кредита, не подразумевает возврат денежных средств.

Все доходы бюджета любого уровня и расходы бюджетных средств осуществляются в установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации формах. С уголовно-правовой точки зрения представляют, разумеется, виды и формы установленных законодательством расходов бюджетных средств.

Итак, Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) <*> установлено, что все расходы бюджета любого уровня состоят из текущих расходов и затрат капитального характера (ст. 66 БК РФ). Основная часть расходуемых бюджетных средств, как правило, приходится на текущие расходы, обеспечивающие функционирование органов власти и местного самоуправления, включающих закупки товаров и услуг, оплату труда государственных или муниципальных служащих, начисления на заработную плату, платежи по внутренним займам и государственному внешнему долгу (для федерального бюджета) и др. Капитальные расходы, соответственно, включают: капитальные вложения в основные фонды, капитальное строительство и капитальный ремонт и т.д. (ст. 67 БК РФ).

<*> Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 2004.

БК РФ содержит исключительный перечень форм расходов бюджета (ст. 69 БК РФ), а также цели, на которые могут расходоваться бюджетные средства (ст. 70 БК РФ).

Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ) <*> в настоящее время с учетом изменений, внесенных в него Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ, подразделяет уголовную ответственность за преступления, направленные на посягательства на бюджетные средства, уголовную ответственность за получение государственного целевого кредита (ч. 2 ст. 176 УК РФ) и уголовную ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ).

<*> Уголовный кодекс Российской Федерации. Общая и Особенная части. М., 2004.

Рассмотрим подробнее посягательства, отнесенные к первой группе (ч. 2 ст. 176 УК РФ). Под государственным целевым кредитом понимается выдаваемая от имени государства Центральным банком РФ для осуществления конкретных целевых программ и подлежащая возврату с процентами ссуда в виде денежных средств или вещей, определенная родовыми признаками, в частности с представлением различных льгот. Нормативными актами, регулирующими основания и порядок его представления, являются: закон о федеральном бюджете на каждый год, Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 714 "Об утверждении порядка контроля за целевым использованием средств краткосрочной финансовой поддержки", Приказ Центрального банка РФ от 18 августа 1992 г. N 44 "О порядке приема и рассмотрения заявок на выдачу кредитов юридическим лицам" <*>, указание Минфина России от 11 мая 1995 г. N 3-Е1-5 "О порядке исполнения Федерального бюджета по финансированию отдельных видов расходов и федеральных целевых программ, осуществляемых на территориях субъектов Российской Федерации органами Федерального казначейства" <**>, письмо Минфина России от 3 июля 1992 г. N 2-9 "О предоставлении кредитных ресурсов для нормализации платежей в народном хозяйстве".

<*> См.: Бизнес и банки. 1992. N 35.
<**> См.: Финансовая газета. 1995. N 43.

Понятие государственного целевого кредита, условия и порядок его получения подробно рассматриваются в работах В.Д. Ларичева <*>. С.И. Залиш относит также к данной группе государственных целевых кредитов: а)товарные кредиты, выделяемые из бюджета сельскохозяйственным производителям, предприятиям и организациям агропромышленного комплекса, б) инвестиционный налоговый кредит, представляемый в виде отсрочки налоговых платежей <**>.

<*> Ларичев В.Д. Незаконное получение кредита и его отграничение от других смежных составов преступлений // Законодательство и экономика. 1997. N 3 - 4. С. 18.
<**> Залиш С.И. Незаконное получение кредита и уголовно-правовая защита бюджетных средств // Вопросы квалификации и расследования преступлений в сфере экономики. Саратов, 1999. С. 41 - 42; см. также: Закон РСФСР от 20 декабря 1991 г. "Об инвестиционном налоговом кредите" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 12. Ст. 603.

Понятие и виды нецелевого использования государственного целевого кредита даны в письме Минфина России от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета". В пункте 4 данного документа называется использованием кредита не по целевому назначению такое использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправовыми действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых средств. В случае, когда при выделении средств формулируются две или несколько целей, недостижение одной означает в целом использование средств как нецелевое.

Процесс выделения, получения и расходования средств, полученных в качестве государственного целевого кредита, имеет много стадий. Зачастую при выделении данных средств формируются две цели: промежуточная и конечная. Причем промежуточных целей может быть несколько, однако они все должны быть направлены на достижение конечной. Рассмотрим это на следующем примере: кредитные средства выделены на приобретение оборудования для производства конкретных видов продукции в регионе. Конечной экономической целью является развитие экономики в определенной отрасли промышленности, промежуточной - удовлетворение потребностей определенного круга пользователей, нуждающихся в данной продукции. В том случае, если оборудование будет закуплено, но производиться будет на нем не та продукция или реализуемая иному кругу пользователей, можно считать, что промежуточная цель не достигнута. Поэтому использование указанных средств можно квалифицировать как нецелевое.

Тем не менее некоторыми авторами не относится к нецелевому использованию кредитных средств недостижение промежуточной или конечной цели, если получатель совершал надлежащие действия, распоряжаясь этими средствами <*>. С данной позицией можно согласиться, так как средства потрачены на оговоренные цели, а результат не был достигнут по каким-то другим основаниям, не зависящим от распорядителя кредита.

<*> Артюхин Р. Нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета // Финансовая газета. 1996. N 6.

Таким образом, под использованием государственного целевого кредита не по прямому назначению следует понимать его использование, в том числе и временное, в любых иных целях, чем в тех, для достижения которых он выдан. Единственным законным оправданием использования государственного целевого кредита не по прямому назначению является ситуация крайней необходимости, в которой оказался заемщик.

В связи с введением в УК РФ ст. 285.1 <*>, которая устанавливает уголовную ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств, появилась возможность привлечь виновных должностных лиц - получателей бюджетных средств к уголовной ответственности, до 8 декабря 2003 г. такой возможности у правоохранительных органов не было. Лиц, виновных в нецелевом расходовании бюджетных средств, возможно привлечь к уголовной ответственности по ст. ст. 285, 286 УК РФ. Однако при привлечении к ответственности по данной статье определенные сложности вызывают вопросы установления преступных последствий как "существенного нарушения прав и законных интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства", а также доказывание корыстной или иной личной заинтересованности. К тому же субъект привлечения к уголовной ответственности по данным статьям является специальным.

<*> См.: Соловьев Н.Г. Реформа следственного аппарата: От перераспределения подследственности до модернизации УК // Российская юстиция. 2000. N 12. С. 2.

Понятие нецелевого использования бюджетных средств, данное в диспозиции ст. 285.1 <*> УК РФ, почти полностью повторяет формулировку ст. 289 БК РФ "Нецелевое использование бюджетных средств".

<*> См.: Соловьев Н.Г. Реформа следственного аппарата: От перераспределения подследственности до модернизации УК // Российская юстиция. 2000. N 12. С. 2.

Итак, нецелевым использованием бюджетных средств является их расходование на цели, не соответствующие условиям их получения, определенные утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Более полная расшифровка нецелевого использования бюджетных средств дается в п. 2 Инструкции "О порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ", утвержденной Приказом Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. N 35н. Согласно данной Инструкции нецелевое использования средств бюджета выражается в виде:

а) использования средств бюджета не на цели, предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использования средств бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использования средств бюджета на цели, не соответствующие договору (соглашению) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использования средств бюджета, полученных в виде субсидий и субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их представления;

д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета.

Как правило, деятельность любого бюджетного учреждения связана с точным исполнением заданий собственника за счет средств соответствующего бюджета. Причем финансовую деятельность должны постоянно контролировать органы исполнительной власти, ведущие лицевые счета бюджетных учреждений. Таким образом, мы говорим о казначейской системе исполнения бюджетов всех уровней - от федерального до муниципального бюджета, которая призвана обеспечить строго целевое использование бюджетных ресурсов независимо от того, в какой форме они расходуются.

Как уже говорилось выше, ст. 69 Бюджетного кодекса устанавливает исчерпывающий перечень форм расходования бюджетных средств, причем оно должно осуществляться с учетом требований ст. ст. 38, 69, БК РФ, которые закрепляют принципы адресности и целевого характера расходования. Иными словами, нарушением бюджетного законодательства являются любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм (лимитов средств).

Лимиты выделяются на основании бюджетной росписи. Согласно ст. 6 БК РФ бюджетной росписью является документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями, составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Понятие бюджетной классификации раскрывается в главе 4 БК РФ. Данные о размере бюджетных ассигнований на соответствующий бюджетный период можно получить из сводной бюджетной росписи соответствующего бюджета, которая имеется в Федеральном казначействе. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств и представляется в орган исполнительной власти, отвечающий за составление бюджета соответствующего уровня, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета.

Сведения о целях и объемах расходования бюджетных ассигнований непосредственно каждым получателем содержатся в смете доходов и расходов, которая составляется получателем после получения уведомления о бюджетных ассигнованиях. Для бюджетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, государственных предприятий (казенных предприятий), полностью финансируемых из бюджета соответствующего уровня, смета доходов и расходов утверждается вышестоящим распорядителем бюджетных средств.

Направления расходования средств бюджета соответствующего уровня должны быть четко и подробно определены в принятом законодательном акте (федеральном, субъекта Федерации или постановления муниципального образования) на очередной год. Именно от этого будет зависеть квалификация действия того или иного лица по соблюдению целевого и рационального использования денежных средств <*>.

<*> Демидов Ю.Н. Уголовно-правовая охрана социально-бюджетной сферы (постановка проблемы) // Государство и право. 2001. N 4. С. 48; Ногина О.А. Проблемы правовой квалификации нарушений при формировании и использовании средств государственных внебюджетных социальных фондов (краткая характеристика) // Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб., 2002. С. 95.

Необходимо заметить, что при определении нецелевого использования средств на предприятиях (учреждениях, организациях), которые финансируются за счет средств федерального бюджета, органам, проводящим проверки, необходимо определить у нижестоящих распорядителей бюджетных ассигнований наличие правомочия по распределению средств по кодам бюджетной классификации или прав по самостоятельному выбору направлений расходования в пределах полученных из федерального бюджета сумм финансирования. Данные права должны быть установлены соответствующими нормативными актами.

Однако существует еще одна немаловажная деталь данной категории дел, связанная с особенностью гражданско-правового статуса государственных учреждений, которые, несмотря на жесткую финансовую подотчетность органам исполнительной власти, остаются самостоятельными участниками гражданского оборота, имеющими право от своего имени заключать гражданско-правовые сделки, в том числе и приобретать по ним имущество, заниматься предпринимательской деятельностью. В связи с этим следователю всегда необходимо выяснять правовой режим имущества, полученного учреждением, и источник финансовых средств. Ведь доходы, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ в самостоятельное распоряжение предприятия и учитываются на отдельном балансе, в отличие от имущества, переданного предприятию собственником (субъектом РФ, муниципальным образованием и т.д.), которое закрепляется за ним в силу п. 1 ст. 298 ГК РФ на праве оперативного управления.

Сложность в разграничении средств предприятия для отнесения их к конкретной группе заключается также в том, что их степень самостоятельности в распоряжении средствами о предпринимательской и иной приносящей доход деятельности остается не вполне определенной <*>. Дело в том, что п. 2 ст. 42 БК РФ содержит требование обязательного включения указанных средств в смету доходов и расходов бюджетного учреждения, утверждаемую в соответствии с п. 4 ст. 158 БК РФ и п. 5 ст. 159 соответственно главным распорядителем либо распорядителем бюджетных средств. Таким образом, налицо противоречия между требованиями Гражданского кодекса и Бюджетного кодекса, а именно ст. 42 БК РФ, устанавливающей, что смета доходов и расходов является единым документом, учитывающим как бюджетную, так и "внебюджетную" деятельность бюджетного учреждения, которая рассматривается Бюджетным кодексом в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования. Это противоречие усложняет работу следователя по данной категории дел, так как дает возможность применять требования того либо иного Кодекса.

<*> Кустова М.В. Правовой режим доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (бюджетно-правовой аспект) // Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб., 2002. С. 25.

Бюджетным кредитом признается форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной или возмездной основах <*>. Согласно ст. ст. 76, 77 БК бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, как являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, так и не являющемуся им. Юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, бюджетный кредит может быть предоставлен только на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ и с учетом положений бюджетного законодательства, и только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, причем способы исполнения обязательства исчерпывающе установлены законодательством.

<*> См.: ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (в редакции Федерального закона N 11 6-ФЗ от 5 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации") // Российская газета. 12 авг. 2000.

Статьей 6 БК РФ также четко установлены понятия субсидии, субвенции и дотации. Итак, субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной или возвратной основах для осуществления определенных целевых расходов. Субсидия - это бюджетные средства, предоставляемые другому уровню бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Дотация - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Особенностью субсидий и субвенций является то, что они могут выделяться не только государственным муниципальным или унитарным предприятиям, бюджетным учреждениям, а также юридическим лицам иной формы собственности и гражданам-предпринимателям.

Условия и порядок выделения субсидий и субвенций из федерального бюджета и бюджета субъектов РФ устанавливаются федеральными законами и федеральными целевыми программами, принятыми на основе федеральных законов и законов субъектов РФ о бюджетах на очередной финансовый год. Аналогичный порядок установлен и для предоставления бюджетных средств из местных бюджетов.

В соответствии с требованиями п. 2 ст. 78 БК РФ субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки.

Периодом нецелевого использования бюджетного кредита признается срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные по условиям предоставления бюджетного кредита, до даты их возврата в федеральный бюджет или направления использования по целевому назначению <*>.

<*> Приказ Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. N 35н "Об утверждении Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ".

Помимо возврата средств в результате их нецелевого использования бюджетным законодательством также установлен следующий вид ответственности за использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, - это наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования (учетной ставки) Центрального банка РФ, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению <*>. Возврат бюджетных кредитов, а также плата за пользованием ими приравниваются к обязательным платежам в бюджет.

<*> См.: ст. 60 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ (с изменениями на 24 декабря 2002 г.) "О федеральном бюджете на 2001 год" // Российская газета. 23 дек., 29 дек., 30 дек. 2000; 4 янв., 6 янв., 10 янв. 2001.

Разумеется, рассмотренная выше система санкций за нецелевое использование бюджетных средств малоэффективна. Зачастую в связи с отсутствием денежных средств на счету предприятия предписания органов Федерального казначейства остаются без исполнения. Также малоэффективны и меры гражданско-правовой ответственности, установленные ст. ст. 814, 821 Гражданского кодекса РФ.

В криминалистическом смысле предметом преступного посягательства, конечно, являются предметы, наделенные вещественными свойствами. Статья 128 ГК РФ наиболее полно раскрывает это понятие, включая в него вещи, деньги и ценные бумаги.

Проведенные исследования уголовных дел, по которым вынесены обвинительные приговоры, а также постановления о прекращении производства по делу свидетельствуют, что в большинстве случаев предметом посягательства в рассматриваемом нами виде преступлений являются деньги (как наличные, так и безналичные), а потом уже товарно-материальные ценности.

Итак, на наш взгляд, основной целью при совершении преступлений данной направленности является получение денег как в наличной, так и в безналичной форме.

Как следует из исследованных отдельными авторами дел, если деньги похищаются в наличной форме, то, как правило, преступления совершаются внутри организации (предприятия, учреждения) непосредственно сотрудниками, обслуживающими товарно-материальные ценности. Возможность хищения в данном случае связана с недостаточной организацией документооборота, отсутствием надлежащего контроля за работой материально ответственных лиц и работниками бухгалтерии <*>.

<*> См.: Сологуб Н.М., Евдокимов С.Г., Данилова Н.А. Хищения в сфере экономической деятельности. Механизм преступления и его выявление, организация расследования: Метод. пособие. М., 2002. С. 12.

При совершении большей части преступлений в сфере экономики, в том числе и посягательств, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, используются расчетные средства юридических лиц в банках, посредством которых безналичные деньги переводятся в наличные и наоборот.

Особенность денег как непосредственного объекта посягательства заключается в том, что они не лежат "мертвым грузом", а, являясь средством платежа, находятся в постоянном движении. Зачастую чтобы установить первоначальный источник денежных средств (в нашем случае - бюджет любого уровня), необходимо восстановить длительную цепочку связей-расчетов между различными организациями. Особенность денег (и особенность дел, с ними связанных) заключается также в том, что денежные средства на длительном пути своего следования от распорядителя кредита до получателя средств плавно перетекают из безналичной формы в наличную, постепенно исчезая. И получается, что деньги на зарплату учителям и врачам федеральным центром перечислены, а до конечного адресата не дошли.

Таким образом, по делам, связанным с нецелевым использованием бюджетных средств, подлежат установлению два важных блока обстоятельств: во-первых, как в соответствии с нормативными требованиями должно было осуществляться распределение и фактическое использование денежных средств и, во-вторых, как оно осуществлялось в действительности и какие при этом допускались отступления от требований закона.

Для этого следователю необходимо знать не только нормативные акты, на основе которых происходит распределение целевых средств <*>, но и законодательные акты, связанные с порядком циркулирования денежной массы, правилами осуществления кассовых операций <**>.

<*> Данные нормативные акты рассмотрены ранее, когда была дана характеристика каждого вида нецелевого использования бюджетных средств.
<**> См.: Закон РФ "О бухгалтерском учете в РФ"; Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в РФ, утв. Приказом Минфина РФ от 29 июля 1998 г. N 34н (в ред. от 24 марта 2000 г.); Порядок ведения кассовых операций в РФ; письмо ЦБ РФ от 22 сентября 1993 г. N 40; Положение ЦБ РФ от 5 января 1998 г. "О правилах организации наличного денежного обращения на территории РФ", с изм. и доп.