Мудрый Юрист

Принцип финансовой обеспеченности публичного планирования в Российской Федерации *

<*> Kudryashova E.V. Principle of financial provision of public planning in Russian Federation.

Кудряшова Е.В., доцент Финансовой академии при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается принцип финансовой обеспеченности публичного планирования в Российской Федерации. Автор показывает, как соотносятся финансовое и иные виды планирования. Финансово-плановые акты в настоящее время должны создавать финансовые условия для реализации планов, изложенных в законах. Действующее законодательство не требует изыскивать источники финансирования для планов, не являющихся законами. Без ресурсной, и в первую очередь финансовой, обеспеченности любое планирование не отвечает требованию действительности и противоречит конституционному принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

Ключевые слова: публичное планирование, бюджет, финансовая деятельность государства, конституционные принципы, доверие к закону.

The article focuses the principle of financial provision of public planning in Russian Federation. The author shows how the financial planning correlates with other types of planning. The finance-planning acts now should provide financial framework for realization of the plans, set in the laws. Current legislation does not require financial provision of the plans, which are not set in the laws. Without resource and especially financial provision any kind of planning does not meet requirement of reality and conflict with constitutional principle of maintenance of public reliance on laws and actions of government.

Key words: public planning, budget, state financial activity, constitutional principles, reliance on laws.

Проблематика государственного планирования напрямую связана с вопросом о возможности финансирования планов. В связи с этим обсуждение публичного (государственного) планирования, которое включает стратегическое планирование, территориальное планирование и другие виды планирования, не может обойтись без рассмотрения вопроса об их финансовой обоснованности.

Речь пойдет о соотношении финансового планирования с социально-экономическим планированием, стратегическим и территориальным планированием. Мы рассмотрим вопрос о том, какую роль финансовая составляющая играет для прочих видов планирования.

Представляется интересным, как определялось значение бюджета (основного финансового плана) для планирования экономического и социального развития в советский период: "Существование бюджета, т.е. финансового (денежного) плана наряду с планом экономического и социального развития, составляемым в основном в натуральных единицах, обусловлено наличием в социалистической экономике планомерного товарного производства, товарного обращения и действием закона стоимости. Однако и товарное производство с его "денежным" хозяйством, и закон стоимости - категории исторические. В условиях коммунистического общества, когда общенародная собственность станет единственной формой общественной собственности, а производство и распределение будут регулироваться только потребностями общества с таким расчетом, чтобы полностью удовлетворить эти потребности, и товарное производство с его "денежным хозяйством" и закон стоимости перестанут действовать, прекратит существование и бюджет" <1>.

<1> Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юрид. лит., 1982. С. 96.

Госплан СССР давал заключение Правительству СССР о соответствии проекта государственного бюджета СССР проекту социально-экономического развития на этот же год. Обсуждение и утверждение плана экономического и социального развития и бюджета страны происходило на сессиях Верховного Совета СССР одновременно <2>. Таким образом, денежные отношения рассматривались как временное явление, которое уйдет в прошлое, и потребность в финансировании планов отпадет сама собой, перераспределяться будут непосредственно материальные, трудовые и др. ресурсы. Государственный бюджет выполнял вспомогательную роль по отношению к плану социально-экономического развития и прочим планам народного хозяйства, при этом социальное планирование рассматривалось как основа общественного строя.

<2> Там же.

На сегодняшний день нет оснований ожидать исчезновения "денежного хозяйства", поэтому проблема финансовой обеспеченности планов имеет несколько иное содержание. С переходом к рыночным отношениям значение финансов в экономике серьезно повысилось. Можно назвать тому множество причин. Финансы, выполняя функцию обращения, становятся капиталом - самовозрастающей стоимостью <3>. Рыночная экономика ознаменовала возникновение новых субъектов, отношения с которыми уже не строятся на административно-командных основах. Изъятие доходов организаций и предприятий административными способами ушло в прошлое вместе с тотальной государственной собственностью на средства производства. Финансовая деятельность государства в демократическом государстве осуществляется на основе демократических принципов. Финансовые отношения теперь не играют только подчиненной роли и не рассматриваются как угасающие.

<3> Финансы: Учебное пособие / Под ред. проф. А.М. Ковалевой. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 1998. С. 13.

В условиях перехода на рыночную экономику была высказана и аргументирована мысль о том, что нет лучшего способа управлять государством с рыночной экономикой, чем управлять с помощью денег <4>. Однако, к сожалению, эта идея недостаточно полно реализована в современной действительности, в том числе из-за некоторой разобщенности финансовой и иных сфер экономики. На наш взгляд, весьма показательно отражает суть сегодняшнего положения вещей выдержка из обсуждения вопросов планирования в экономике: "В чем состоит взаимосвязь планирования и бюджетирования? Конечно, бюджетирование как технология охватывает не только финансы, но и вообще любой вид ресурсов. Можно ли вообще формулировать цели и задачи в отрыве от ресурсов и называть это планированием? Наверное, нет. Это даже на прогноз не будет похоже, это гадание на кофейной гуще. Планировать (в современном, широком толковании) без бюджетирования в принципе невозможно. Но реальность такова, что целеполагание и ресурсный контур в нашей стране разведены и живут самостоятельной жизнью. Это серьезный вопрос, как их сочетать, как их подружить; почему, в частности, когда большие руководители получают некоторое количество заявок на финансирование различных проектов и инициатив, то, кроме формулы "денег на все у нас все равно не хватит", ничего не предлагается. По факту на сегодня никакой другой формулы для того, чтобы попытаться сбалансировать цели и задачи по совокупности, разумеется, включая ресурсную и конкретно бюджетную составляющую, нет" <5>.

<4> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 12.
<5> См.: Круглый стол "Что и как следует планировать в рыночной экономике" // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. N 4. С. 46.

Помимо четкого отражения действительного положения дел, процитированная реплика наталкивает сразу на несколько выводов. Во-первых, правильнее говорить о ресурсной обеспеченности планирования, что включает в себя в качестве основной, но не единственной составляющей обеспечение финансовыми ресурсами. Основной, поскольку приобретение недостающих ресурсов за счет имеющихся финансовых средств соответствует рыночному подходу и демократическим началам общества. Государство более не имеет тех административно-командных возможностей для жесткого перераспределения материальных ресурсов внутри экономики, и реализовать свои планы на рыночных принципах можно только за счет финансовых ресурсов, осуществляя выкуп необходимых площадей, закупки необходимых трудовых, материальных и иных ресурсов.

Во-вторых, ресурсная обеспеченность может рассматриваться как один из принципов, вытекающих из требования действительности планов. Если социально-экономическое планирование не обеспечено материальными ресурсами, в частности финансовыми ресурсами, план невозможно реализовать на практике и обнародование такого плана подрывает доверие граждан к действиям государства, что в практике Конституционного Суда Российской Федерации было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации <6>.

<6> Российская газета. 04.02.2004. N 19.

Приведенные выше размышления подводят нас к более масштабному и принципиальному вопросу о соотношении финансовой деятельности государства и иной деятельности государства: какая из них первична. Разумеется, в рамках тематики настоящего исследования мы задаемся более конкретным вопросом: подчинено ли государственное социально-экономическое, стратегическое и т.д. планирование государственному финансовому планированию или же наоборот.

В Советском Союзе этот вопрос был решен однозначно - финансовое планирование занимало подчиненное положение по отношению к социально-экономическому планированию.

В настоящее время ответ на вопрос о том, что первично - финансовое планирование или социально-экономическое, стратегическое и иное планирование - решается не так однозначно.

В том случае, если план является законодательным актом и из него вытекают конкретные действия государства, мы можем обратиться к нормам бюджетного законодательства, где этот вопрос урегулирован.

Здесь нужно отметить, что законодатель испытывал некоторые колебания. В редакции Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ (п. 4 ст. 83 БК РФ) в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год (в виде приложения) указывается перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. В случае если расходы на реализацию законодательного или иного нормативного правового акта частично (не в полной мере) обеспечены источниками финансирования в соответствующем законе (решении) о бюджете, в законе (решении) о бюджете указывалось, в какой части не предусмотрено финансирование законодательного (нормативного) акта. При этом был установлен приоритет закона (решения) о бюджете: в случае если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете. Практика Конституционного Суда Российской Федерации внесла некоторые поправки в толкование этой нормы. Вопрос о конституционности приостановления действия положений федеральных законов нормами федеральных законов о федеральном бюджете был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним <7>, где Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию о том, что федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. При этом допускается, что положения федеральных законов, связанные с расходами Российской Федерации, могут в исключительных случаях, в частности при нехватке бюджетных средств, приостанавливаться федеральным законом о федеральном бюджете, что нашло свое отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. ст. 83 и 180). Однако в этом случае необходимо соблюдение конституционных критериев такого регулирования.

<7> Российская газета. 28.04.2004. N 89.

В редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ ст. 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации уже не предусматривала возможность приостанавливать действие норм иных законов. Напротив, нормы ст. 83 должны были истолковываться как обязывающие органы законодательной (представительной) власти учитывать соответствующие расходы при формировании и принятии федерального, региональных и местных бюджетов <8>.

<8> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 г. N 68-О // Российская газета. 24.07.2002. N 134.

Таким образом, законодатель в конечном итоге исключил возможность нормами финансово-правовых актов приостанавливать нормы других законов.

Во всех редакциях ст. 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации требовала, чтобы, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходов (расходных обязательств), указанный нормативный правовой акт содержал бы нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Соответственно, в том случае, если планы социально-экономического, стратегического развития, планы территориального и отраслевого планирования облечены в форму законов (нормативных актов муниципалитетов), Бюджетный кодекс, с одной стороны, требует, чтобы были указаны источники финансирования таких планов, с другой стороны, не допускает приостановления действия этих планов (законов или нормативных актов муниципалитета) нормами закона (решения) о бюджете.

Если же планы не облечены в форму закона, то ситуация выглядит несколько сложнее. Действующее законодательство не требует, чтобы в планах, не закрепленных в законодательстве или нормативных актах муниципалитетов, указывались источники их финансирования. С точки зрения права ничто не мешает приостановить реализацию соответствующих планов при отсутствии финансовых ресурсов.

Законопроект "О государственном стратегическом планировании" <9> вводит принцип финансовой обеспеченности планов. В законопроекте принцип финансовой обеспеченности планов означает, что при разработке и утверждении документов государственного стратегического планирования, предусматривающих осуществление расходов, должны быть определены источники их финансирования с учетом основных показателей бюджетной системы Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

<9> URL: http:// www.minregion.ru/ WorkItems/ NewsItem.aspx?NewsID= 1444.

Следует обратить внимание на то, что законопроект декларирует принцип финансовой обеспеченности, но не устанавливает конкретных последствий для тех планов, которые не соответствуют этому принципу.

Исходя из изложенного, мы можем прийти к заключению, что на современном этапе финансовое планирование не играет исключительно подчиненную роль, как в Советском Союзе. Законодательство требует, чтобы нормативные акты, увеличивающие государственные расходы, содержали указание на источники их финансирования. Финансовое планирование призвано создать надлежащие финансовые условия для реализации норм иных (нефинансовых) законов. В то же время недостаточность средств для реализации планов, которые изложены не в законах, фактически может служить основанием для отказа от их реализации или для их приостановления. Законодательство не требует изыскивать средства на реализацию планов, не являющихся законами (нормативными актами муниципалитетов).

Без ресурсной, и в первую очередь финансовой, обеспеченности любое планирование не отвечает требованию действительности. Имеет место нарушение конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, сформулированного в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2004 г. N 2-П <10>. Формулировка этого конституционного принципа охватывает планы, не облеченные в законы. Соответственно, закрепление принципа финансовой обеспеченности планирования обосновано с научной и практической точки зрения. Однако необходимо установить конкретные правовые последствия, например требовать заключения финансово-экономических органов о ресурсной обеспеченности плана, без которого план не может быть утвержден.

<10> Российская газета. 04.02.2004. N 19.

В заключение добавим, что зеркальным отражением принципа финансовой обеспеченности социально-экономического и иных видов планирования является принцип плановости финансовой деятельности государства. Принцип плановости финансовой деятельности государства заслуживает особого внимания, и ему будет посвящена другая публикация. Здесь лишь отметим, что принцип плановости финансовой деятельности государства фактически связывает воедино финансовое планирование с социально-экономическим и стратегическим планированием государства. Профессор О.Н. Горбунова писала о том, что финансовая деятельность - "инструмент, служащий формированию и функционированию системы прямых и обратных связей в обществе как основной источник информации обо всех без исключения процессах в жизнедеятельности общества и государства..." <11>. Идея прямых и обратных связей в сфере финансов и в экономике, высказанная когда-то О.Н. Горбуновой, весьма актуальна для решения вопроса о соотношении финансового планирования и социально-экономического, стратегического и иных видов планирования в современных условиях.

<11> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 13.