Мудрый Юрист

Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа

Комиссаренко В.С., консалтинговая группа "Корпус Юрис".

Экологические проблемы являются одними из наиболее актуальных в топливно-энергетическом комплексе. Нефтедобывающая, нефтеперерабатывающая и газовая промышленность выступают крупными загрязнителями окружающей среды и оказывают негативное химическое и физическое воздействие на все природные компоненты: земли, недра, леса, атмосферный воздух, водные объекты, животный мир, ландшафты и экологические системы в целом. В тех субъектах Российской Федерации, где сосредоточены предприятия отрасли, экологическая обстановка характеризуется как неблагополучная, а уровень загрязнения окружающей среды оценивается как высокий.

В настоящее время проводится реформирование природно-ресурсного и природоохранного законодательства. Сравнительно недавно вступили в силу новые Земельный кодекс и Федеральный закон "Об охране окружающей природной среды". Подготовлены проекты новых редакций Водного и Лесного кодексов, Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Остро ставится вопрос о пересмотре законодательства о недрах. В этих условиях появляется возможность совершенствования правовых институтов охраны окружающей среды в ТЭК.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее Закон "Об охране окружающей среды") в ст. 46 впервые на федеральном уровне ввел специальные экологические требования при создании и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств: предписывается разрабатывать и осуществлять эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов, сбору нефтяного попутного газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных земель, снижению негативного воздействия, возмещению экологического вреда. Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств допускаются только при наличии проектов восстановления загрязненных земель, положительных заключений государственной экологической экспертизы, финансовых гарантий реализации таких проектов.

Представляется, однако, что данная статья сама по себе не может иметь большого значения в решении проблем экологии нефтегазовой промышленности. Предусмотренные ею "специальные" требования фактически остаются теми же декларациями, что и общие требования природоохранного законодательства: обезвреживать отходы, возмещать экологический вред, снижать негативное воздействие, получать положительное заключение экологической экспертизы должны все природопользователи, а обязанности собирать нефтяной газ и минерализованные воды, иметь финансовые гарантии остались без конкретизации. Очевидно, что в рамках головного экологического закона детально урегулировать эти отношения невозможно. Очевидно также и то, что положения ст. 46 требуют своего развития и дополнения как по вертикали (путем издания подзаконных нормативных правовых актов), так и в горизонтальной плоскости (включение соответствующих норм в акты природно-ресурсного законодательства).

Наиболее оптимальным подходом было бы принятие Федерального закона "О нефти и газе". Однако российское законодательство не достигло такой глубины в регулировании природно-ресурсных отношений. Поскольку отношения по изучению недр и извлечению полезных ископаемых, составляющие существо нефтегазодобывающей деятельности, регулируются в рамках горного права, то и нормы, направленные на обеспечение экологической безопасности при эксплуатации месторождений, должны входить в состав законодательства о недрах. В связи с этим выявляется потребность в экологизации горного законодательства. Закон "О недрах" должен отразить роль и место общих правовых механизмов охраны окружающей среды применительно к предоставлению и использованию месторождений нефти и газа, установить в самостоятельном разделе специальные экологические требования к данной деятельности, обеспечить охрану основного эксплуатируемого ресурса недр.

Действующий Закон "О недрах" лишь называет экологические требования в самом общем виде (ст. 22, 26), что не отвечает потребностям. Новый Федеральный закон "О недрах" необходимо направить на то, чтобы, с одной стороны, установить специальные экологические требования и, с другой, отразить роль и место общих правовых механизмов охраны окружающей среды применительно к вопросам предоставления и использования природных ресурсов недр, в частности нефти и газа. Соответственно следует, во-первых, ввести конкретные положения об охране окружающей среды в разделы о предоставлении недр в пользование, проектировании горных работ, ликвидации месторождений и, во-вторых, сконцентрировать экологические требования к ведению поисковых, разведочных и добычных работ в одном специальном разделе. Тогда можно будет говорить об образовании определенной системы природоохранных норм для нефтегазодобывающей отрасли, включающей общие требования Закона "Об охране окружающей среды", специальные требования Закона "О недрах", отдельные нормы других природно-ресурсных законов, принятые в соответствии с ними подзаконные акты.

Возможность осуществить консервативную охрану окружающей среды появляется уже на стадии выбора участков недр, предполагаемых для предоставления в пользование. В соответствии со ст. 2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами (Постановление Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1) предложения о порядке и условиях вовлечения объектов лицензирования в освоение согласовываются с федеральными органами исполнительной власти. На данном этапе следует предотвращать использование недр тогда, когда интересы сохранения отдельных экосистем в естественном состоянии превышают экономическую пользу от извлечения полезных ископаемых.

Иными словами, уполномоченные государственные органы должны не допускать предоставления в пользование тех участков, недра которых находятся на территории особо охраняемых природных объектов (государственные природные заповедники, национальные парки, государственные заказники федерального значения, иные особо охраняемые территории в соответствии с режимом) или объектов, названных в отраслевых природно-ресурсных законах (водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы, леса первой группы, защитные участки для осуществления жизненных циклов редких, находящихся под угрозой уничтожения и ценных животных). Поэтому представляется необходимым закрепить в Законе "О недрах" участие федерального природоохранного органа в согласовании перечней участков недр объектов лицензирования. Далее следует установить обязанность природоохранного органа исключать из данных перечней участки недр, находящиеся под особо охраняемыми природными территориями, правовой режим которых не допускает разведку и добычу полезных ископаемых.

Большое значение в охране окружающей среды при предоставлении недр в пользование способен сыграть лицензионный договор (соглашение). Он является основным документом, определяющим обязанности недропользователя по отношению к конкретному месторождению и экосистеме, а также закрепляет предложенные государством условия недропользования как императив будущей деятельности. Поэтому краткое обозначение условий лицензионного соглашения в ст. 11 Закона "О недрах" нельзя признать удовлетворительным.

Такие условия, как общий коэффициент извлечения полезного ископаемого, рассчитанный на его основе объем добываемого углеводородного сырья по годам, объемы геологоразведочных работ, стадии работ по разработке месторождения, порядок использования рабочих агентов для повышения отдачи пласта, порядок подготовки и изменения проектной документации, доля извлекаемых совместно залегающих полезных ископаемых и сопутствующих компонентов должны являться обязательными условиями лицензионного договора.

В силу прямого указания в ст. 46 Закона "Об охране окружающей среды" на отношения по созданию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающего производства распространяются специальные механизмы санкционирования экологически опасной деятельности оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза. Однако анализ Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" показывает, что горное право абсолютно не увязано с данным требованием. Насчитывается до восьми случаев, когда данный Закон предусматривает обязательную государственную экологическую экспертизу для объектов нефтегазового производства. Но во многих случаях такая экспертиза не имеет механизмов практической реализации и, более того, представляется нецелесообразной. Полагаем, возможно отказаться от экологической экспертизы материалов по созданию горнодобывающих организаций, обоснований лицензий на право пользования недрами, выдаваемых по результатам конкурса (аукциона), документации, обосновывающей соглашения о разделе продукции.

Экологическая экспертиза должна осуществляться, во-первых, в самом начале процедуры предоставления недр в пользование для проектов программ лицензирования пользования недрами, затем этой процедуре следует подвергать материалы обоснования лицензий на пользование недрами, предоставляемых в бесконкурсном порядке. Наконец, важнейшее место экологическая экспертиза занимает на этапе составления проектной документации на строительство объектов добывающего производства.

К числу специальных экологических требований к эксплуатации нефтегазодобывающих промыслов можно отнести предотвращение физического нарушения почвенного покрова, необходимость восстановления загрязненных земель, ликвидацию аварийных разливов нефти, предотвращение залповых выбросов в атмосферный воздух сероводорода и иных опасных веществ, утилизацию попутного нефтяного газа, безопасное размещение отходов бурения и добычи, герметизацию устья скважины, предотвращение межпластовых перетоков, минимизацию воздействия работ на животный мир.

Некоторые из перечисленных требований нашли достаточно правильное отражение в законодательстве. В частности, Земельный кодекс РФ оговаривает, что для целей строительства объектов промышленности размеры предоставляемых земельных участков устанавливаются в соответствии с нормами отвода земель для конкретных видов деятельности (ст. 33), предусматривает обязанность при проведении работ по добыче полезных ископаемых снимать плодородный слой почв (ст. 13). Положения Лесного кодекса РФ дают возможность органам охраны лесного фонда бороться с нарушениями правового режима лесов со стороны нефтегазодобывающих организаций: в арбитражной практике распространены иски о возмещении вреда лесному фонду, причиненного разливами нефти и незаконной вырубкой деревьев при обустройстве месторождений.

На борьбу с наиболее опасным видом воздействия отрасли на окружающую среду направлены Принятые Правительством РФ Правила организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории РФ (Постановление от 15 апреля 2002 г. N 240) и Основные требования к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (Постановление от 21 августа 2000 г. N 613).

Водный кодекс РФ (далее ВК РФ, ст. 106, 107, 114) устанавливает особенности охраны подземных водных объектов в связи с той опасностью, которую представляет для них ведение буровых работ, запрещают использовать объекты добычи, транспортирования и хранения нефтепродуктов без оборудования их средствами для предотвращения загрязнения водных объектов. На деятельность по освоению месторождений углеводородов распространимы общие требования Федерального закона от 2 апреля 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха": проведение мероприятий по уменьшению и обезвреживанию выбросов загрязняющих веществ, нормирование и разрешительный порядок осуществления выбросов, установление санитарно-защитных зон. Эти нормы позволяют установить необходимые связи с подзаконными нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами.

Вместе с тем целый блок специфических проблем экологии нефтегазового производства не получил надлежащего решения в действующем законодательстве.

Нефтегазодобывающее производство связано с образованием большого количества отходов, в отрасли применяются три основных способа размещения отходов: хранение в специальных земляных сооружениях шламовых амбарах, захоронение путем закачки в подземные горизонты, вывоз на специальные полигоны за пределы отведенных участков. Однако п. 2 ст. 51 Закона "Об охране окружающей среды" и п. 5 ст. 12 Закона "Об отходах" устанавливают существенные ограничения на создание мест размещения отходов. Запрещается сброс отходов в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву, захоронение опасных отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ. Таким образом, общая норма головного экологического закона не позволяет непосредственно закачивать отходы бурения (буровые сточные воды, отработанные тампонажные растворы) в подземные горизонты, а равно сбрасывать их в поверхностные водные объекты и на почву.

Представляется, что подобный подход излишне категоричен. Фактически он оставляет недропользователю лишь одну возможность: вывозить отходы на удаленные полигоны, что представляет не меньшую экологическую опасность из-за использования большого количества транспортных средств загрязнителей атмосферного воздуха, строительства трубопроводов и дорог. Противоречит он и водному законодательству (ч. 4 ст. 107 ВК РФ в совокупности со ст. 90 ВК РФ) и нормативно-техническим документам (Инструкция по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ на суше РД 3913394, Инструкция по охране окружающей среды при строительстве скважин на суше на месторождениях углеводородов поликомпонентного состава, в том числе сероводородсодержащих РД 51196, Правила охраны вод от загрязнения при бурении скважин на морских нефтегазовых месторождениях РД 1533903198), которые допускают использование недр для сброса сточных и дренажных вод с соблюдением природоохранных и санитарных требований.

Следовательно, Закон "О недрах" должен содержать специальную норму, позволяющую осуществлять закачку жидких отходов, образующихся при поиске, разведке и добыче нефти и газа (сточных вод), в поглощающие горизонты недр. Такие поглощающие горизонты должны обеспечивать полную изоляцию от подземных водных объектов, а закачиваемые отходы должны быть очищены до нормативов, установленных к сточным водам, сбрасываемым в поверхностные водные объекты.

В то же время правомерность использования размещения отходов в шламовых амбарах вызывает возражение. Пункт 5 ст. 12 Закона "Об отходах" запрещает захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ. Земляной амбар создает такую угрозу практически всегда вследствие опасности разрушения стен, подтопления, излива флюидов за стены амбара. Кроме того, ст. 18 Закона "Об охране атмосферного воздуха" не допускает хранение на территориях организаций загрязняющих атмосферный воздух отходов. Шламовые амбары являются открытыми хранилищами, и складируемые в них буровой шлам, химреагенты и нефтепродукты являются загрязнителями атмосферного воздуха.

Поэтому в Законе "О недрах" следует, исходя из принципа использования наилучших существующих технологий, прямо запретить создание мест размещения отходов нефтегазодобывающего производства на территории месторождения. Отходы горного производства, которые нельзя использовать в оборотной системе водоснабжения, захоронить в подземных горизонтах, иным образом утилизировать на месторождении, должны быть вывезены за пределы территории непосредственного залегания полезных ископаемых в места, отведенные природоохранным органом.

Не соответствует горному законодательству порядок установления нормативов образования и лимитов размещения отходов (Постановление Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461), согласно которому лимиты на размещение отходов горнодобывающих производств утверждаются при выдаче лицензии на пользование недрами. Однако на этом этапе имеются лишь предварительные расчеты; точные данные о количестве и составе образуемых отходов и вариантах их размещения появятся только после утверждения ТЭО (проекта) обустройства месторождения. Поэтому лимиты следует утверждать после утверждения технического проекта ведения работ, имеющего положительное заключение государственной экологической экспертизы.

В соответствии с ВК РФ вокруг водных объектов устанавливаются водоохранные зоны (ВОЗ) и прибрежные защитные полосы (ПЗП), для которых предусмотрен ограниченный режим хозяйственной деятельности. Согласно Постановлению Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 ВОЗ и ПЗП выделяются в зависимости от протяженности водотоков и площади водоемов, величины уклона берегов. Между тем в Западной Сибири одном из основных регионов отрасли болота и заболоченные леса занимают около половины территории нефтегазовых месторождений <*>. Болота отнесены к поверхностным водоемам (ст. 11 ВК РФ), однако распространение на окружающие болота земли строгих требований ВОЗ и ПЗП способно парализовать добычу нефти и газа.

<*> Андреева Н.Н., Даниленко Л.А. О необходимости фундаментальных исследований в целях рационального природопользования // Нефтяное хозяйство. 2000. N 12. С. 113.

В связи с этим необходимо ввести специальный правовой режим пользования болотами при освоении месторождений полезных ископаемых. Предлагается обязывать недропользователя при проведении оценки воздействия намечаемой деятельности анализировать гидрологический режим болот, выявлять систему стоков и протоков, составлять карту суходольных и сточных зон. По результатам ОВОС и на основании заключения экологической экспертизы можно выделить участки болот, на которых бурение скважин и строительство иных объектов обустройства месторождений углеводородов разрешается. При этом особые условия к деятельности на водном объекте и прилегающих территориях можно закрепить в договоре на водопользование (ст. 57 ВК РФ).

Нуждается в совершенствовании правовой механизм восстановления при пользовании недрами нарушенных территорий. Обращает на себя внимание п. 4 ст. 88 ЗК РФ, согласно которому организациям нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после восстановления ранее отработанных земель. Эта норма совершенно не увязана с горным законодательством, которое не выделяет специально этап разработки месторождения и предусматривает лицензирование одновременно разведки и разработки месторождения, соответственно одновременно для этих целей предоставляется земельный участок (ч. 6 ст. 11 Закона "О недрах"). Поэтому если законодатель желает обеспечить рекультивацию земель после проведения разведочных работ, то Закон "О недрах" должен устанавливать последовательное предоставление земель сначала на срок этапа разведки месторождения, а затем на срок этапа разработки.

Возможно также, что законодатель имел в виду соблюдение недропользователем требований по восстановлению вообще любых земель, ранее нарушенных данным недропользователем. Но и здесь очевиден пробел: Закон "О недрах" не предусматривает проверки соблюдения этого требования при проведении конкурса или аукциона.

Нельзя также признать, что Законом названы четкие сроки выполнения работ по восстановлению нарушенных земель по прекращении пользования участком недр. В соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона "О недрах" в содержание лицензии (лицензионного соглашения) входят порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Однако в данной норме отсутствует четкое требование определить сроки начала и окончания соответствующих работ. Вместе с тем однозначно определить в Федеральном законе такие сроки невозможно: виды пользования недрами, степень нарушения земель и ландшафтов, климатические условия могут быть совершенно различными.

В связи с этим закон должен устанавливать сроки подготовки недропользователем проекта ликвидации (консервации) горных выработок и представления проекта в уполномоченные государственные органы с тем, чтобы проект заблаговременно был рассмотрен, прошел экологическую экспертизу, дополнен, утвержден и мог быть реализован к моменту прекращения права пользования недрами. Сроки эти следует установить с привязкой к прогнозируемому на основании ТЭО сроку отработки месторождения либо к запланированному недропользователем сроку отказа от лицензии. Сроки же осуществления самих работ можно предусматривать в лицензионном соглашении в качестве одного из этапов пользования недрами.

Закон "Об охране окружающей среды" в ст. 46 особо подчеркивает необходимость финансового обеспечения природоохранных мероприятий в нефтегазовой промышленности. К отношениям по разведке и разработке углеводородов применимы общие экономические механизмы, названные в данном законе: запрет сокращать стоимость проектов за счет исключения природоохранных мероприятий (п. 2 ст. 36), недопущение финансирования проектов, по которым нет положительного заключения экологической экспертизы (п. 3 ст. 36), экологическое страхование (ст. 18). Однако они не носят специального по отношению к нефтегазодобывающей деятельности характера. Представляется, что требование ст. 46 должно быть связано со спецификой отрасли: с особой опасностью аварийных ситуаций и с временным характером деятельности, заканчивающейся с исчерпанием месторождения. Данные особенности обусловливают необходимость наличия в распоряжении государственных органов достаточных финансовых средств для компенсации затрат на ликвидацию аварийных ситуаций, а также ликвидацию (консервацию) скважин при отработке месторождения, если недропользователь окажется не в состоянии выполнять эти работы самостоятельно.

Обоснованными представляются предложения по закреплению обязанности недропользователя накапливать необходимые средства для проведения ликвидационных работ, создавать резервы, аналогичные амортизационным фондам <*>. По нашему мнению, преимуществами использования ликвидационных фондов являются возможность заблаговременно определить объем работ и необходимых затрат, увеличить отчисления, накапливая проценты на них, финансировать ликвидационные работы независимо от экономического положения недропользователя к моменту окончания пользования недрами. Поэтому требование создавать фонды для ликвидации чрезвычайных ситуаций и проведения работ по ликвидации (консервации) месторождений следует распространить на пользование недрами для целей разведки и добычи нефти и газа.

<*> Дудиков М.В. Прекращение права пользования недрами. Автореферат диссертации... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7; Перчик А.И. Горное право. М., 2002. С. 409.

Возможна также реализация таких форм финансового обеспечения, как предоставление недропользователем в пользу государства векселей, банковской гарантии, поручительства.

В заключение можно сделать следующий вывод. Отказывать российскому природно-ресурсному и природоохранному законодательству в регулировании отношений по охране окружающей среды при пользовании недрами нельзя. Однако имеющиеся положения разрозненны, неполны и зачастую неконкретны, они нуждаются в дополнении и систематизации. Наиболее целесообразным путем совершенствования правовой охраны окружающей среды в нефтегазодобывающей промышленности является включение соответствующих специальных экологических требований в новый Федеральный закон "О недрах", как основной законодательный акт для данной сферы хозяйственной деятельности.