Мудрый Юрист

Вопросы сближения законодательства России и европейского союза в сфере туризма (тезисы выступления на международной юридической конференции "международный форум юристов, специализирующихся в области правового обеспечения туризма и путешествий" (Iftta), Москва 15 - 17 апреля 2010 г.)

Писаревский Е.Л., зам. Руководителя Ростуризма, кандидат юридических наук.

  1. Цель международного сотрудничества России и ЕС в сфере туризма: строительство новой Европы без разделительных линий, создание условий для комфортных и безопасных путешествий граждан России и ЕС, а также для свободного перемещения услуг, информации и финансовых средств в сфере туризма на пространстве от Лиссабона до Владивостока. Для этого необходимо адекватное правовое обеспечение.
  2. Российская Федерация в 2005 - 2009 годах уже предприняла ряд мер по совершенствованию и развитию правового обеспечения в сфере туризма:

принята Стратегия развития туризма в Российской Федерации до 2015 года, разрабатывается Федеральная целевая программ развития внутреннего и въездного туризма до 2020 года с общим объемом инвестиционных вложений около 200 млрд. рублей;

приняты федеральные законы, создающие условия для развития туризма на муниципальном уровне;

активно развивается правотворчество в сфере туризма в субъектах Российской Федерации (региональные законы, целевые программы, стратегии развития туризма и др.);

введена система финансового обеспечения ответственности туроператоров, основанная на прозрачной финансовой отчетности туристских организаций и дифференцированном подходе к размеру их финансового обеспечения в зависимости от финансовых показателей туроператоров;

эффективно функционирует единый федеральный реестр туроператоров;

приняты новые правила перевозки пассажиров и багажа на воздушном транспорте;

готовятся новые нормативные правовые акты в области классификации объектов туристской индустрии (гостиницы, горнолыжные трассы, пляжи);

созданы правовые основы функционирования саморегулируемых организаций в сфере туризма;

осуществляется поддержка малых и средних предприятий в сфере туризма (пониженный размер финансового обеспечения туроператоров, специальный режим налогообложения и др.);

функционирует система информирования туристов об угрозе безопасности в России и за рубежом (Travel advice);

упрощены визовые формальности для иностранных туристов, приезжающих в Россию на круизных судах и паромах (безвизовый въезд на 72 часа);

введен безвизовый режим въезда в Россию иностранных граждан из ряда государств (Израиль, Бразилия и др.).

Что еще предстоит сделать:

формирование правовых основ страхования в сфере туризма во внутреннем и выездном туризме, подготовка стандартов оказания квалифицированной медицинской помощи иностранным туристам на территории Российской Федерации;

разработка единых правил и стандартов деятельности турагентов (продавцов), экскурсоводов, гидов, гидов-переводчиков, инструкторов-проводников, оказывающих услуги на маршрутах повышенной опасности;

разработка новых квалификационных требований к должностям работников туристской индустрии, а также нормативных документов, регулирующих вопросы организации и проведения профессиональной сертификации в сфере туристской индустрии;

создание механизма государственной поддержки социального туризма (налоговые и иные инструменты);

совершенствование правил и стандартов оказания услуг по реализации туристского продукта, мер юридической ответственности туроператоров, турагентов, перевозчиков и иных субъектов туристской деятельности за качество и безопасность оказываемых услуг, за нарушение сроков их оказания;

создание правовых основ системы информационного обеспечения туризма, в том числе подготовка правовых актов, регламентирующих правила осуществления электронной торговли в сфере туризма;

упрощение формальностей в сфере туризма и либерализация предпринимательской деятельности.

  1. Правовые основы правового сотрудничества России и ЕС в сфере туризма:

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966) и другие документы ООН.

Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (заключительный акт) (Хельсинки, 1 августа 1975 года).

Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе. Парижская хартия для новой Европы (итоговый документ Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшегося в Париже) (Париж, 21 ноября 1990 года).

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны (Корфу, 24 июня 1994 года).

Коллективная стратегия ЕС в отношении России (1999).

Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза (Сочи, 25 мая 2006 года).

"Дорожные карты" четырех общих пространств, утвержденные на саммите Россия - ЕС, Москва, 10 мая 2005 года.

Документы Всемирной туристской организации ООН (ЮНВТО).

  1. Для Российской Федерации уникален опыт ЕС в сфере защиты прав потребителей, оказания услуг на внутреннем рынке, регламенты по визовым вопросам: Римский договор; Директива Совета 90/314/EEC от 13 июня 1990 года "О комплексных турах, комплексных путешествиях и комплексном отдыхе" (OJ 1990 L 158/59); Директива 85/577/EEC от 20 декабря 1985 года о защите потребителя в отношении контрактов, заключаемых вне деловых помещений предприятий; Директива 93/13/EEC от 5 апреля 1993 года о несправедливых условиях в потребительских договорах; Директива 97/7/EG Европейского парламента и Совета от 20 мая 1997 года "О защите потребителя при заключении договоров в сбыте (товаров) на расстоянии"; Директива 86/653/EEC Совета Европейских сообществ "О сближении законодательств государств - членов ЕС в отношении независимых коммерческих агентов" (18.12.1986);, Директива 2006/123/EC Европейского Парламента и Совета об услугах на внутреннем рынке (Страсбург, 12 декабря 2006 года); Регламент (ЕС) N 810/2009 Европейского Парламента и Совета от 13 июля 2009 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс), и др.
  2. В качестве инструментов в международном праве применяются такие правовые способы и средства, как:

юридическая инвентаризация - учет и обзор действующих правовых актов;

сближение законодательств различных стран - курс государств на согласование принципов правового регулирования на основе норм международного права, определение этапов и совместных мер по развитию национальных законодательств;

синхронизация - сближение национальных правовых систем, формирование правовой системы международного союза, координация деятельности по созданию аналогичных или сходных правовых норм;

гармонизация законодательств - способ обеспечения единства в многообразии. Формирование общих основ правовой политики, согласование концепций и программ правового развития сотрудничающих государств в отдельных областях общественной жизни. Это процесс, направленный на сближение права разных государств, на устранение или уменьшение различий в нем, выработка общих нормативных понятий и оценок. Упорядоченность правовых действий;

унификация законодательств - метод, с помощью которого государства осуществляют единообразное регулирование правовых отношений. Выражается в создании единообразных актов и норм, заменяющих или действующих субсидиарно с национальными нормами;

адаптация - процесс приведения национальных актов к общим принципам и стандартам. Стандарт - технико-юридическая норма, обязательная для применения при совершении действий технико-экономического и иного характера <1>.

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Сравнительное правоведение: развитие концепций и общественной практики // Журнал российского права. 2006. N 6.
  1. Направления сближения и гармонизации законодательств России и ЕС.

Изучение возможности разработки соглашения Россия - ЕС по вопросам, относящимся к сфере туризма:

либо в рамках подготавливаемого общего договора о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС, либо в рамках отдельного договора по вопросам развития сотрудничества в сфере туризма.

Сотрудничество может осуществляться по следующим направлениям:

  1. Правовая сфера:

юридическая инвентаризация, сближение и гармонизация законодательства, формирование единообразной правоприменительной практики туристской деятельности на центральном (федеральном), региональном и местном уровнях, в том числе согласование принципов правового регулирования, определение этапов и совместных мер по развитию законодательств;

содействие формированию лучшей практики предпринимательской деятельности, обычаев делового оборота и деловых обыкновений в сфере туризма;

содействие региональным и муниципальным властям в развитии туризма на территориях (подготовка модельных нормативных правовых актов и иных правовых документов, необходимых для развития туризма);

оптимизация судебного рассмотрения экономических и потребительских споров в сфере туризма, содействие созданию и функционированию совместных третейских судов, развитию института посредничества (медиации) для урегулирования экономических и потребительских споров и разногласий;

консолидация юридического сообщества в сфере туризма для активного его участия в правовом обеспечении туризма (формирование объединений юристов в сфере туризма, участие в международных объединениях (IFTTA) и др.).

  1. Государственное управление и регулирование туристской деятельности:

координация правотворческой, правоприменительной и правозащитной деятельности в сфере туризма, в том числе с участием ЮНВТО и других международных правительственных и неправительственных организаций;

создание механизма консультаций и ведения диалога, обеспечение транспарентности, предсказуемости и пропорциональности систем регулирования туристского рынка;

информационное обеспечение туризма, обмен статистической и иной актуальной туристской информацией;

развитие деловых контактов между национальными предпринимательскими объединениями в сфере туризма, поощрение высокого уровня этических норм предпринимательского поведения, взаимодействие в борьбе с недобросовестной деловой практикой;

проведение рабочих и иных официальных заседаний государственных органов по туризму, организация конференций, совещаний по актуальным вопросам развития туризма.

  1. Государственно-частное партнерство и особое экономическое регулирование (туристско-рекреационные зоны, концессионные соглашения и др.), содействие инвестиционной деятельности в сфере туризма.
  2. Разработка и внедрение общих принципов классификации и стандартизация объектов туристской индустрии, классификаций туристских ресурсов.
  3. Упрощение формальностей в сфере туризма и либерализация предпринимательской деятельности.
  4. Содействие сотрудничеству между предпринимательскими объединениями.
  5. Кадровое обеспечение туристской индустрии: подготовка и переподготовка кадров для туристской индустрии, установление и развитие контактов между учебными и научными заведениями;

определение общих принципов регулирования труда в туристской индустрии, гармонизация квалификационных требований к должностям профессий туристской индустрии, а также организация и проведение профессиональной сертификации персонала в соответствии с международными стандартами.

  1. Продвижение туристских дестинаций и совместного туристского продукта российских и европейских предпринимателей (http://www.visiteurope.com/home.aspx).