Мудрый Юрист

Проблемы планирования законодательной деятельности в Российской Федерации на современном этапе

Конкина И.И., аспирантка юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Принятие новой Конституции Российской Федерации послужило одной из причин бурного развития законодательства России в 90-е гг. прошлого столетия. По сравнению с законотворческой деятельностью времен существования Советского Союза количество принятых законов увеличилось очень сильно. Так, за 6 лет с 1 января 1994 г. по 31 декабря 1999 г. было принято более тысячи законов (т.е. в среднем ежегодно принималось более 180 законов), в советский период принималось не более 10 законов в год. Безусловно, прямое сопоставление цифр применительно к разным политическим и экономическим системам в разные исторические периоды в науке неприменимо, однако порядок этих цифр позволяет сделать некоторые выводы. В частности, представляется, что осуществить тщательную подготовительную работу по такому количеству законопроектов и внимательно просчитать все последствия их принятия невозможно.

В итоге анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о его спонтанности, бессистемности, избыточности несогласованности, недостатке полноты регулирования <1>. "На итоговый результат повлиял "фактор стихийности" - отсутствие последовательной правовой политики, недостаток концептуальности в развитии отраслей законодательства, слабое планирование законодательной деятельности" <2>. Во многом это обусловлено отсутствием единой концепции правовой реформы, которая предопределяла бы принятие соответствующих нормативных правовых актов. Несмотря на действующие в настоящее время Указ Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 г. "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" <3> и распоряжение Президента Российской Федерации от 22 августа 1995 г. "О комплексном плане мероприятий по реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 г. N 673 "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" <4>, реальных шагов, направленных на разработку текста концепции правовой реформы, принято не было. В результате практика принятия нормативных актов свидетельствует о неурегулированности, несогласованности деятельности органов государственной власти по созданию правового государства.

<1> См., например: Суханов Е. Те ли законы мы пишем? // Российская Федерация сегодня. 2000. N 16. С. 1; Пыхтин С. Сколько законов нужно России? // Там же. С. 12.
<2> Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. N 3. С. 27.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 28. Ст. 2642.
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3520.

В связи с отсутствием общей концепции реформирования законодательства усложняется и проблема планирования законодательной деятельности. Сложившаяся ситуация приводит к тому, что законы носят разрозненный, зачастую противоречивый характер, при отсутствии ключевых нормативных актов (в наличии которых ощущается острая необходимость) принимаются популистские и ненормативные законы или акты, предмет которых не является предметом регулирования закона вообще.

Своеобразным фильтром подобных инициатив может служить планирование законодательной деятельности. Оно должно являться неотъемлемым этапом законодательного процесса, так же как и планирование любой другой деятельности. Решению любой задачи должна предшествовать постановка этой задачи, составление алгоритма ее разрешения и плана выполнения конкретных задач на каждом этапе. А государственно-значимая задача нуждается в более детальной проработке, составлении развернутого плана, учитывающего целый комплекс факторов. Подробное планирование необходимо для того, чтобы результат привел точно к спрогнозированным последствиям, поскольку эти последствия затронут жизнь всей страны.

Причем необходимо учитывать, что разработка планов законодательных работ ни в коей мере не ограничивает право законодательной инициативы, поскольку это конституционное право может быть реализовано в любое время, и при условии соблюдения процедуры внесения законопроекта палата будет обязана его рассмотреть.

Под планированием законодательной деятельности принято понимать деятельность по формированию программы внесения, рассмотрения, принятия и одобрения проектов законов. Планирование есть одна из функций управления, одна из форм внедрения научных основ в законодательную деятельность, способствующая повышению эффективности законодательства <*>.

<*> Поленина С.В., Колдаева Н.П. О долгосрочном планировании развития законодательства // Советское государство и право. 1979. N 5.

В связи с тем что основные стадии законодательного процесса связаны с деятельностью Государственной Думы, именно здесь определяется последовательность принятия законов, остановимся подробнее на планировании деятельности этой палаты парламента. К тому же только в этом органе программа законопроектных работ имеет значение ориентира при законотворческой деятельности других органов.

Введение института планирования законодательной деятельности было вызвано прежде всего необходимостью упорядочить сроки подготовки проектов законов: в первых планах устанавливались лишь сроки подготовки проектов и указывались ответственные за это лица. С учетом принятия единых народнохозяйственных планов государства планирование законодательной деятельности укладывалось в общую концепцию осуществления государственных полномочий.

В связи с перестройкой всего государственного механизма, началом правовой, экономической, социальной и других реформ появилась острая необходимость радикального изменения законодательной базы, что повлекло за собой всплеск активности законодателей. Планирование законодательной деятельности дало возможность привести деятельность по разработке законов различных субъектов в определенную систему, упорядочить работу по подготовке проектов законов к рассмотрению Государственной Думой.

В СССР идея планирования законодательства первоначально получила отражение в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. "Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве" <*>, в котором министерствам и ведомствам поручалось подготовить предложения по разработке в течение 3 - 4 лет проектов наиболее важных нормативных правовых актов. Практика реализации данного Постановления была учтена в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. "О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства" <**>. Данным актом на Министерство юстиции СССР была возложена обязанность подготовки с учетом предложений министерств и ведомств проектов планов работ по совершенствованию хозяйственного законодательства, координация разработки соответствующими органами предусмотренных планами проектов, а также полномочия по контролю за выполнением этих планов.

<*> СП СССР. 1971. N 1. Ст. 1.
<**> СП СССР. 1975. N 16. Ст. 98.

После принятия 7 октября 1977 г. Конституции СССР возникла необходимость в приведении действующего законодательства в соответствие с новым Основным законом. В связи с этим 12 декабря 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР своим Постановлением <*> утвердил План организации работы в этом направлении. А еще через 3,5 месяца совместным Постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 23 марта 1978 г. "Вопросы Свода законов СССР" был утвержден Перечень актов, подлежащих разработке и включению в Свод законов СССР. В результате исполнения данных планов было подготовлено более 100 проектов нормативных актов <**>.

<*> Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. N 51. Ст. 764.
<**> Самощенко И.С. Планирование законодательства в СССР // Советское государство и право. 1983. N 3.

Следующим этапом в планировании законодательной деятельности явился План подготовки законодательных актов и постановлений Правительства СССР на 1983 - 1985 гг. <*>, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 24 сентября 1982 г. на основе предложений ведомств, государственных органов республик, научных учреждений и др.

<*> Ведомости Верховного Совета СССР. 1982. N 39. Ст. 743.

С принятием этих актов планирование становится неотъемлемым элементом законодательного процесса и касается нормативных актов всех отраслей права разных уровней; планы законодательных работ утверждаются совместными решениями высших государственных и партийных органов или с одобрения ЦК КПСС.

Таким образом, планы законодательной деятельности составляли часть государственного плана экономического и социального развития и к формированию и исполнению этих планов предъявлялись единые требования.

На этапе работы Верховного Совета РФ в 1990 - 1993 гг. планы законопроектных работ представляли собой перечни законопроектов, которые предполагалось разработать в первую очередь, и составлялись на основе предложений всех конституционных субъектов права законодательной инициативы. Перечни эти были довольно объемными (до 100 позиций в год) и утверждались Президиумом Верховного Совета РФ. По сути, данные перечни служили ориентиром для деятельности соответствующих комитетов парламента и комиссий его палат, помогали им формировать собственные планы работы. Следует отметить, что при составлении планов законопроектной работы Верховного Совета важную координирующую роль выполнял Комитет по законодательству. Его позиция, отраженная в заключении, имела концептуальное значение при утверждении плана. Она позволяла исключить второстепенные вопросы, проводить обобщение текущих изменений в действующие кодексы, которые предлагались различными комитетами палаты <*>.

<*> См.: Шохин А. Приоритеты законодательной деятельности // Власть. 1997. N 4. С. 3.

Следующим этапом можно назвать функционирование специально созданного органа - Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации. С октября 1993 г. и до начала работы Государственной Думы на нее были возложены обязанности по подготовке законов, необходимых для обеспечения деятельности нового парламента. Комиссией были подготовлены проекты новых регламентов палат парламента, проекты законов о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, о комитетах палат, о порядке опубликования законов, о Счетной палате, об Уполномоченном по правам человека и некоторые другие.

Планирование законопроектной работы Государственной Думы было введено в практику палаты начиная с осенней сессии 1994 г. в виде примерной программы законопроектной работы Государственной Думы, которая не утверждалась, а принималась к сведению. Кроме того, в 1995 - 1996 гг. примерная программа составлялась не на период сессии, а на весь год работы Государственной Думы с внесением в нее определенных коррективов на осенней сессии.

С осени 1996 г. было принято решение формировать программу на сессию. Программы законопроектных работ начиная с 1997 г. утверждаются на каждую сессию отдельно.

Приоритетная часть примерной программы на весеннюю сессию 1997 г. составлялась на основе рекомендаций Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности <*>. В состав Комиссии входили представители фракций Государственной Думы и члены Совета Федерации, работники Администрации Президента, аппарата Правительства и министерств, председатели высших судов, Центральной избирательной комиссии, сотрудники научных учреждений, представители профсоюзных организаций. Комиссия предложила составить небольшой (не более 50 - 70) перечень законопроектов и особо актуальных законодательных предложений, рассчитанный на обязательное рассмотрение в ходе предстоящей сессии. Государственная Дума обратилась к Президенту, Совету Федерации и Правительству с просьбой представить предложения в проект перечня. В результате учета мнений данных органов раздел 1 примерной программы содержал 57 проектов федеральных законов, 16 пунктов Государственная Дума внесла в перечень дополнительно по собственной инициативе и попросила внести соответствующие проекты <**>.

<*> Образована распоряжением Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 г. N 606-рп // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3350.
<**> Шохин А. Указ. соч. С. 8 - 9.

В настоящее время планирование работы Государственной Думы осуществляется в соответствии со ст. 50 Регламента Государственной Думы <*> на различные периоды: на сессию, на месяц, на очередное заседание. Планы разрабатываются Советом Государственной Думы и утверждаются палатой в начале каждого периода. Принципиальное значение имеют примерные программы законодательной деятельности, принимаемые дважды в год: на весеннюю сессию в январе и на осеннюю в сентябре.

<*> Принят 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (текущая редакция утверждена 8 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801.

В примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2005 г., утвержденную Постановлением Государственной Думы от 12 января 2005 г. N 1412-IV ГД, было включено 57 законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению. Законопроекты объединены в блоки: государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; социальная политика; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и безопасность; ратификация международных договоров. После утверждения указанный перечень законопроектов был дополнен еще 21 законопроектом.

Одновременно был утвержден примерный перечень законодательных предложений в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации. Перечень законодательных предложений состоит из 11 позиций и содержит указание на необходимость внесения законопроектов определенного содержания, а также устанавливает сроки внесения и профильные комитеты по работе над законопроектами. Практика включения в постановление палаты о программе законопроектной работы перечня законодательных предложений связана с усилением антитеррористической деятельности государства и ведет свое начало с осени 2004 г.

Кроме того, указанным Постановлением утвержден проект программы законопроектной работы комитетов Государственной Думы. В этой части программы законопроекты распределены по комитетами Государственной Думы (их в настоящее время 29). В недельный срок после утверждения общей программы работы палаты на ее основании комитеты обязаны утвердить на своих заседаниях перечни законопроектов, над которыми будет вестись работа в течение сессии. Проект этой программы на весеннюю сессию 2005 г. включал 459 законопроектов, после утверждения он был дополнен еще 154 законопроектами.

Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думы основан на программе работы палаты на сессию и включает в себя перечень законопроектов, а также планируемые "правительственные часы" на месяц работы (вернее - на три недели работы депутатов в Государственной Думе). Законопроекты расположены в календаре по дням пленарных заседаний, а в рамках одного дня - по стадиям: сначала законопроекты, подготовленные к рассмотрению в третьем чтении, затем - во втором и первом. Законопроекты, которые будут рассматриваться палатой в первом чтении, распределены по блокам, аналогичным блокам из программы рассмотрения первоочередных законопроектов, и проекты законов "вне тематического блока". Проекты федеральных законов распределяются в календаре, как правило, в порядке поступления в Государственную Думу. Однако комитеты постоянно корректируют календарь рассмотрения вопросов. Так, в марте 2005 г. 40% запланированных законопроектов не было рассмотрено в связи с просьбами профильных комитетов о переносе сроков рассмотрения <*>.

<*> Выступление Первого заместителя Председателя Государственной Думы Л.К. Слиска на пленарном заседании Государственной Думы 18 марта 2005 г. // Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень. 2005. N 88 (802). С. 15.

На основании календаря рассмотрения законопроектов формируется порядок работы на очередное пленарное заседание Государственной Думы. Он утверждается в начале заседания и включает перечень законопроектов, подготовленных комитетами к рассмотрению на заседании палаты, и устанавливает время их рассмотрения. Так же как и в календаре, в повестке дня сначала расположены законопроекты третьего чтения, затем - второго и первого. Кроме того, ратификация международных договоров, как правило, является вопросом фиксированного времени и рассматривается после обсуждения законопроектов третьего чтения.

Статьей 51 Регламента Государственной Думы установлен перечень вопросов, подлежащих внеочередному рассмотрению на заседании палаты. Это те вопросы, рассмотрение которых может быть не запланировано соответствующей программой, календарем, но возможно их включение в повестку дня пленарного заседания без особого принятия решения палатой. К ним, в частности, относятся:

а) послания и обращения Президента Российской Федерации;

б) законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

в) проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год и о бюджетной системе;

г) федеральные конституционные законы и федеральные законы, возвращенные в Государственную Думу на повторное рассмотрение в порядке, предусмотренном ст. 105 и 107 Конституции Российской Федерации;

д) нормативные правовые акты Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, имеющие статус законодательной рекомендации Союза;

е) проекты федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации;

ж) проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации;

з) проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Государственной Думы;

и) проекты Регламента Государственной Думы и постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений.

Иные законопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Однако в самом Регламенте содержится указание еще на ряд вопросов, выносимых на обсуждение депутатов во внеочередном порядке. Так, рассмотрение Государственной Думой представленной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации должно произойти в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре (ст. 144 Регламента Государственной Думы). В соответствии со ст. 149 Регламента вопрос о выражении недоверия Правительству Российской Федерации рассматривается в недельный срок после его внесения в установленном порядке. Вопрос о доверии Правительству Российской Федерации также рассматривается во внеочередном порядке (ст. 153 Регламента) <*>. Представление Генерального прокурора Российской Федерации о даче согласия на лишение депутата Государственной Думы неприкосновенности должно быть рассмотрено в течение недели со дня внесения соответствующего представления (ст. 185.2 Регламента).

<*> См. об этом: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 249.

Необходимо отметить, что практика работы Государственной Думы идет по пути возможности включения в повестку дня любого вопроса, если подобное предложение поддержано большинством депутатов.

При буквальном толковании ст. 50 Регламента Государственной Думы вытекает вывод, что лишь при составлении календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц Совет палаты обязан основываться на предложениях депутатских объединений, комитетов и комиссий Государственной Думы, а при формировании примерной программы работы на сессию такой обязанности у Совета Государственной Думы нет. А если учитывать, что в состав Совета с правом решающего голоса входят Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы и заместители Председателя Государственной Думы, а председатели комитетов Государственной Думы имеют только право совещательного голоса, и комитеты не обладают правом законодательной инициативы, получается, что перспективное планирование работы высшего законодательного органа страны осуществляет лишь узкая группа политических деятелей. Участие в заседаниях Совета Государственной Думы представителей других государственных органов, инициаторов законопроектов, внесение ими предложений не имеют большого юридического и политического значения. Исключение, пожалуй, составляют мнения представителей Правительства и Президента Российской Федерации, которые в связи с действующим составом Государственной Думы учитываются в максимальной степени.

Программа законодательной деятельности Государственной Думы носит название примерной, поскольку в течение сессии она подвергается серьезной корректировке. Так, например, объем примерной программы законопроектной работы на весеннюю сессию 2005 г. был увеличен почти на 300 законопроектов, т.е. на 65% от первоначального перечня.

В этом плане заметны улучшения. Так, объем примерной программы на весеннюю сессию 2000 г. был увеличен на 95%, а увеличение объема программы на весеннюю сессию 1999 г. составило 107%.

При определении эффективности планирования работы Государственной Думы нельзя не обратиться к статистике. При выполнении программы, например, на весеннюю сессию 2000 г. из запланированного количества законопроектов (с учетом проектов, внесенных дополнительно) было рассмотрено 38% законопроектов, 11% из них стали законами; в среднем на пленарных заседаниях Государственной Думы рассматривалось около 40% проектов от общего числа запланированных. Любопытна в связи с этим оценка "КПД" Государственной Думы В.А. Рыжкова, который, будучи Первым заместителем Председателя (курировал планирование законодательной деятельности) палаты, писал, что "в лучшем случае Дума может справиться с третью из того перечня, который ею же запланирован" <*>. Несмотря на это, объем планов законопроектной работы Думы в течение каждой сессии возрастал в среднем на 75%.

<*> Рыжков В. Законодательная практика современной Думы // Государственная служба. 1999. N 3. С. 84.

В настоящее время результативность работы Государственной Думы по принятым ею планам улучшилась незначительно. Так, программа законопроектной работы на 2004 г. включала рассмотрение 1500 законопроектов. На пленарных заседаниях Государственной Думы депутатами было рассмотрено 774 законопроекта. Принято 228 законов, из них подписано Президентом РФ - 226. Таким образом, программы были выполнены в среднем на 50%.

Безусловно, такой низкий показатель выполнения программ законопроектной работы говорит, с одной стороны, о качестве работы комитетов Государственной Думы, а с другой - о недостаточной работе по планированию законодательной деятельности. Кроме того, нерассмотрение на заседаниях Государственной Думы внесенных законопроектов нарушает конституционное право субъектов законодательной инициативы <*>.

<*> Исаков В.Б. Указ. соч. С. 29.

При разработке программ законодательной деятельности одним из ключевых вопросов является срок, на который осуществляется планирование. Для решения этого вопроса необходимо исходить из реальной политической ситуации, возможности прогнозирования развития права и других объективных факторов. Так, например, в советское время наиболее приемлемым считались планы, рассчитанные на 5 лет, поскольку в таком случае они совпадали с пятилетними планами социально-экономического развития и могли учитывать их содержание. После изменений в государственном устройстве в начале 90-х гг. наметилась тенденция к сокращению сроков планов. В 1995 - 1996 гг. планировалась законодательная работа на один год. В настоящее время примерная программа законопроектной работы Государственной Думы утверждается на сессию. Вероятно, практика избрала наиболее целесообразный срок, на который возможно планирование законодательства. Но необходимы и долгосрочные планы для создания единой и эффективной системы правовых актов, причем не только законодательных. Хотя планы, рассчитанные на длительный период (более 5 - 6 лет), будут носить, скорее, характер прогнозов.

Рассматривая вопрос о планировании законопроектной деятельности, нельзя оставить без внимания участие в законодательном процессе и других органов. Это прежде всего все субъекты права законодательной инициативы. Именно от них поступает предложение об урегулировании законом отношений в определенной области. Примечательна в этом плане статистика. По данным Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности, на рассмотрении Государственной Думы IV (текущего) созыва находится (находилось):

1432 законопроекта, внесенные депутатами Государственной Думы;

968 законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации;

183 законопроекта, внесенные Правительством Российской Федерации;

117 законопроектов, внесенных членами Совета Федерации;

72 законопроекта, внесенные Президентом Российской Федерации;

35 законопроектов, внесенных Советом Федерации Федерального Собрания;

32 законопроекта, внесенные Верховным Судом Российской Федерации;

4 законопроекта, внесенные Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.

Как видно, абсолютным лидером по активности среди субъектов права законодательной инициативы являются депутаты Государственной Думы. Правительство занимает лишь 3-е место. Хотя необходимость усиления роли Правительства в законодательном процессе путем внесения проектов законов не отрицается практически никем. Мировой опыт также идет по пути перекладывания бремени подготовки законопроектов (и их финансово-экономических обоснований) исполнительной властью <*>. Правительством Российской Федерации неоднократно принимались и неоднократно же не исполнялись планы законотворческой деятельности. Причем эти планы принимались на различные периоды: на год (на 1997, 1998, 2003, 2004 гг.), на два года (на 1999 - 2000 гг.), в настоящее время - на полугодие. Кроме того, Правительством принимаются и планы подготовки проектов законодательных и других нормативных правовых актов во исполнение крупных законов (кодексов) или в определенной сфере (например, распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2001 г. N 1041-р <**> был утвержден План подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства РФ в целях реализации Кодекса внутреннего водного транспорта РФ).

<*> См., например: Тихомиров Ю.А. Закон - это акт массового действия // Адвокат. 1997. N 7. С. 61.
<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (ч. II). Ст. 3475.

План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2004 г. (утвержден распоряжением Правительства от 13 января 2004 г. N 33-р <*>) включал 77 законопроектов. Многие акты из внесенных в план были внесены лишь в 2005 г., большинство же не внесено до настоящего времени.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 3. Ст. 217.

Кроме того, от Правительства сегодня практически зависит весь законодательный процесс, поскольку отсутствие заключения Правительства не дает возможности вынести законопроект на рассмотрение палаты. Однако и сами комитеты зачастую "лукавят", не вынося по разным, в том числе и политическим, причинам на рассмотрение палаты законопроекты, заключения и отзывы по которым уже получены <*>.

<*> Выступление Первого заместителя Председателя Государственной Думы Л.К. Слиска на пленарном заседании Государственной Думы 18 марта 2005 г. С. 17.

"Невыполнение плана законопроектных работ можно объяснить как изначальными недостатками планирования, так и включением в план по ходу работы значительного количества новых законодательных инициатив. Обеспечение реального планирования - один из очевидных резервов совершенствования законодательного процесса в Государственной Думе" <*>.

<*> Исаков В.Б. Указ. соч. С. 33.

Представляется, новеллы в планировании законодательной работы Государственной Думы должны появиться с началом деятельности Общественной палаты Российской Федерации. Закон "Об Общественной палате Российской Федерации" был принят Государственной Думой 16 марта 2005 г. На эту организацию будут возложены полномочия по экспертизе законопроектов. Порядок учета позиции Общественной палаты должен быть закреплен в регламентах палат парламента.

В период осенней сессии 2004 г. законодательными органами субъектов Федерации в Государственную Думу на рассмотрение было внесено 211 законопроектов, принято лишь 5% из них (11 законопроектов, 4 из которых были внесены Московской городской Думой). С одной стороны, это говорит о низком качестве подготовки проектов федеральных законов. Но с другой - как правило, законодательные инициативы субъектов Федерации не рассматриваются или отклоняются по формальным причинам. Заложенные в Регламенте Государственной Думы механизмы согласования и доработки текстов законопроектов и сопроводительных документов используются далеко не в полной мере.

В настоящее время остро чувствуется необходимость в согласовании и принятии единой программы законопроектных работ, которая установила бы принципы, порядок, приемлемые сроки разработки и рассмотрения законопроектов для всех органов в пределах их полномочий, определила бы возможность участия инициаторов проектов законов в контроле за соблюдением этих сроков и ознакомления с результатами рассмотрения <*>. Закрепление обязанности в плане законодательной деятельности возможно за определенными органами (например, Министерством юстиции Российской Федерации, иными отраслевыми министерствами). На подразделения Аппарата Государственной Думы, составляющие аппараты комитетов, также возможно было бы возложение обязанности по разработке текстов законопроектов, но в настоящее время вносить подготовленные проекты могут лишь депутаты - члены соответствующих комитетов. Ежегодные послания Президента Российской Федерации являются выражением его планов и в законодательной деятельности в том числе. Но на данный момент отсутствует единый план законопроектных работ, который бы координировал деятельность всех субъектов правотворчества.

<*> См., например: Котенков А.А. Нам нужна государственная программа законодательной деятельности // Южный Федеральный. 2005. 30 марта; Старовойтов А.В. О совершенствовании планирования законодательной деятельности в России // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003.

Отдельная глава, посвященная планированию правотворческой деятельности, содержалась в проекте Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации". Законопроект был внесен в 1996 г. депутатами - членами Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. 11 ноября 1996 г. он был принят в первом чтении, однако 12 мая 2004 г. законопроект был отклонен и снят с рассмотрения.

В связи с отсутствием до настоящего времени закона и текста нового законопроекта "О нормативных правовых актах Российской Федерации" остановимся на указанном законопроекте. Глава III проекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, "Планирование правотворческой деятельности" состояла из 7 статей. Целями планирования были обозначены: создание единой и непротиворечивой системы законодательства, обеспечение гласности в правотворческой деятельности, совершенствование процесса подготовки нормативных правовых актов, координация деятельности правотворческих органов, избежание дублирования правового регулирования общественных отношений. Предлагалось законодательно установить два вида планирования: текущее и перспективное. Одобренные программы являются примерными и могут дополняться в процессе их исполнения. В перспективные планы предлагалось включать направления развития законодательства, мероприятия по кодификации и иному упорядочению нормативных правовых актов, порядок подготовки систематизированных изданий.

В соответствии со ст. 25 законопроекта планирование законотворческой деятельности субъектов права законодательной инициативы должно было осуществляться самостоятельно. Однако ст. 26 устанавливала возможность создания на паритетных началах в целях координации перспективного планирования правотворческой деятельности палатами парламента постоянно действующего органа, в состав которого кроме членов парламента входили бы представители Президента РФ, Правительства РФ, высших судов и Генеральной прокуратуры РФ. На этот орган законопроектом были возложены полномочия по разработке перспективных правотворческих программ Российской Федерации и рекомендаций по координации правотворческой деятельности. Подготовленные программы в соответствии с законопроектом могли быть опубликованы в официальных изданиях. Законопроект предусматривал одобрение перспективных правотворческих программ Российской Федерации палатами парламента.

Отдавая должное самой попытке законодательного закрепления принципов и основных правил планирования правотворческой деятельности, следует отметить необходимость урегулирования и иных аспектов планирования.

Например, в программе законодательных работ Государственной Думы в настоящее время не учитываются постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Содержащиеся в данных актах положения о признании не соответствующими Конституции России норм федеральных законов влекут прекращение действия этих норм, таким образом, создается пробел в правовом регулировании. А восполнить такой пробел субъекты законодательного процесса не всегда считают необходимым и приоритетным. В связи с этим возникает острая потребность в урегулировании механизма реакции субъектов права законодательной инициативы на принимаемые Конституционным Судом Российской Федерации решения. Поскольку в соответствии с Конституцией России Конституционный Суд обладает правом законодательной инициативы только по вопросам своего ведения, выйти с инициативой о принятии необходимого закона в любой другой сфере Суд полномочий не имеет.

Пунктом 1 ст. 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" исполнение решений Конституционного Суда РФ, в резолютивной части которых указано на необходимость законодательного урегулирования вопросов применительно к федеральному законодательству, возложено на Правительство Российской Федерации. Срок, в течение которого Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу соответствующий законопроект, составляет три месяца со дня официального опубликования решения Конституционного Суда. Однако отсутствие законотворческой активности Правительства РФ вынудило Государственную Думу направить 1 июля 2005 г. Председателю Правительства парламентский запрос "О необходимости принятия Правительством Российской Федерации мер по внесению изменений в законодательство Российской Федерации во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации" <*>.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 28. Ст. 2853.

Планировать нужно не только деятельность по разработке законопроектов, поскольку не всегда сразу очевидно, принятие какого именно акта требуется (закона, постановления Правительства, указа Президента), его название и т.д. Необходимо планировать и мероприятия по законодательной работе: научные исследования и разработки, правовые эксперименты, мероприятия по систематизации и совершенствованию действующего законодательства, подготовку концепций законов. В планах законодательной деятельности важно учитывать необходимость принятия нормативных актов, при отсутствии которых закон не может быть реализован.

Опережающего регулирования подзаконными актами отношений, являющихся предметом закона, также можно было бы избежать, если бы государственные органы согласовывали свою правотворческую деятельность.

Планирование, основанное на научном подходе, позволит предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящие в предмет закона, может воспрепятствовать нарушению компетенции Российской Федерации и ее субъектов при принятии нормативных правовых актов. Планирование сделает эффективной и своевременной работу по "расчистке" законодательства: устранению множественности актов, ликвидации устаревших или дублирующих друг друга актов, систематизации законодательства.

Мнение многих ученых и практиков сводится к необходимости формирования единого плана, на основе которого будут приниматься планы подготовки проектов законов и собственных актов соответствующими органами: Президентом, Правительством, министерствами, иными субъектами, на которые возложена обязанность по подготовке текстов законопроектов.