Мудрый Юрист

О проверке судом общей юрисдикции ненормативного правового акта (глава 25 ГПК РФ) *

<*> Tulinova B.A. On verification by the court of general jurisdiction of non-normative legal act (chapter 25 of the Civil Procedure Code of the RF).

Тулинова Б.А., аспирант сектора административного права Института государства и права РАН РФ.

В научной статье автор, анализируя проблемы теории и судебной практики рассмотрения дел о ненормативных правовых актах, выделяет особенности порядка их проверки и приходит к выводу о необходимости усиления предупредительной функции административного судопроизводства.

Ключевые слова: ненормативный правовой акт, административное судопроизводство, бездействие, субъект публичной власти, прокурор, оспаривание.

On the basis of analysis of problems of theory and judicial practice of consideration of cases on non-normative legal acts the author of the article points out the peculiarities of procedure of verification thereof and makes a conclusion on the necessity of strengthening of preventive function of administrative judicial proceeding.

Key words: non-normative legal act, administrative judicial proceeding, failure to act, subject of public power, procurator, disputing.

Конституция Российской Федерации одним из главных принципов организации функционирования правового государства определяет механизм охраны законных интересов граждан и юридических лиц в сфере функционирования нормативных правовых актов.

Среди дел о проверке "ненормативных правовых актов более половины (53,6%) составляют дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений федеральных государственных органов. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления оспаривались соответственно в 9,1 и 14,6% случаев" <1>.

<1> Аналитическая записка к статистическому отчету о работе арбитражных судов РФ 2009 г. URL: http:// www.arbitr.ru/ _upimg/ 19AC8193F09FEFA2920F1B5A22A16132_ 1.pdf.

Генеральная формула о гарантированности каждому судебной защиты прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ) сопровождается нормой-принципом, производным от принципа общесубъектной судебной защиты: "Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд" (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Тем самым лицу, в отношении которого совершено действие, воспринимаемое им как неправомерное и к тому же сопряженное с причинением или риском причинения вреда, иных негативных правовых последствий, на высшем, конституционном уровне гарантировано право судебного обжалования ненормативного акта субъекта публичной власти.

Применяются также и другие способы юридического обжалования. Ни один из них не является оптимальным на все случаи жизни. И каждый способ имеет присущие ему положительные качества. Несудебный способ обладает оперативностью применения, меньшим формализмом. Вместе с тем, как отмечает Н.Ю. Хаманева, судебный порядок защиты прав граждан "дает положительный эффект. Подчас несколько громоздкая судебная процедура способствует быстрейшему достижению результата, соответствующего закону... Суд является специальным органом, осуществляющим контроль за законностью" <2>.

<2> Хаманева Н.Ю. Гражданин как субъект административного права. АПУ. М., 2006. С. 25.

В пользу судебного порядка теория процессуального права выдвигает подтверждаемые законодательством достоинства: а) функциональная независимость и профессионализм судьи <3>; б) законность и традиционализм правил судебной процедуры, их ясность и обязательность; в) равенство процессуальных прав и гарантий участников дела; г) право заинтересованных лиц участвовать в процессуальных действиях; д) их право давать объяснения и выступать в прениях, иметь представителя-адвоката, заявлять ходатайства; е) право на рассмотрение дела в открытом судебном заседании; ж) право на процесс в состязательной форме; з) право на своевременность решения дела, включая право на заявление об ускорении процесса и компенсацию в случае судебной волокиты; и) право судебного обжалования от инстанции к инстанции, вплоть до обращения в Президиум Верховного Суда РФ.

<3> В правовые категории невозможно уложить такие качества, без которых немыслим настоящий судья: честность, здравомыслие, справедливость. Заповедь настоящего судьи - судить по совести. В правовом государстве нет дилеммы - судить по совести или по закону. Задача судьи - не противопоставлять названные категории.

Судья - это "тот, кто обладает достаточным "слухом", чтобы понять душу своего народа, вынести решение, за которое не будет стыдно и его потомкам. Само собой разумеется, что известной долей правовой "музыкальности" в виде глубоко укоренившихся правовых традиций должно обладать и общество. См. об этом: Колоколов Н.А. Судебная власть: становление правоприменительной практики в переходный период: Сборник статей. Российский союз юристов. М.: Юрист, 2005. С. 341.

Указанная характеристика относится и к арбитражному процессу, в котором имеется близкая по подходу и принципам глава 24 АПК РФ, определяющая порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов. Некоторые общие моменты и значительно большие различия имеются с судебным порядком рассмотрения жалоб в уголовном процессе (ст. 125 УПК РФ) <4>.

<4> См. всесторонний анализ оперативного судебного контроля за решениями и действиями (бездействием) органов предварительного расследования и прокуроров (ст. 125 УПК РФ) в кн.: Судебный контроль в уголовном процессе / Колл. авторов; под ред. Н.А. Колоколова. М., 2009. С. 45 - 180.

В аспекте обеспечения права на защиту ценным представляется правило ч. 4 ст. 258 ГПК РФ: "Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены". Тем самым законодатель дает ясную установку правоприменителю: иных оснований для отказа заявителю не существует. Строго фиксированный перечень оснований для решений об отказе в праве на защиту - гарантия законности акта правосудия по административному делу. Вместе с тем воздействие суда в отношении охраны прав гражданских, административных или иных публичных наиболее результативно еще до их нарушения, до того, как проявятся отрицательные последствия. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, создающих угрозу его нарушения, - способ защиты разнообразных как частных, так и публичных прав. Предупреждение правонарушений - функция судопроизводства всех видов, включая и административное. Следовательно, суд, придя к выводу о реальной угрозе праву заявителя по делу, рассматриваемому в порядке правил главы 25 ГПК РФ, удовлетворит требование заявителя, поскольку установит, что причиной такого положения послужили неправомерные действия (решение) субъекта властных полномочий.

В своей деятельности суды опираются не только на действующие нормативные правовые акты, но и на разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, не говоря уже о периодическом обеспечении обзорами и обобщениями судебной практики, о профессиональных комментариях к кодексам, к законам.

Среди новейших постановлений Пленума по административному судопроизводству выделяется одно, отличающееся особой фундированностью и многоаспектностью разъясняемых вопросов. По сути, это научно-практическое руководство для судей, участников административного производства и для юристов, - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

Положения Постановления детализированы. Оно логично. В первом же пункте разъяснено конституционное право на обращение в суд и судебную защиту. Здесь же очерчен круг участников дела; указаны приемлемые, т.е. предусмотренные законом, процессуальные формы обращения в суд, действия и условия: 1) субъекты, имеющие право обратиться в суд (граждане и организации); 2) форма обращения - заявление (а не жалоба и не иск); 3) действия каких субъектов оспариваются; 4) какие именно акты (решения, действия, бездействие) и каких органов власти могут быть оспорены в суд и при каких условиях. Как определяется круг должностных лиц, в отношении которых применимы правила главы 25 ГПК РФ, подробно разъясняется в п. 3 Постановления. Существенно, что не являются обстоятельствами, препятствующими обращению в суд, и временная занятость должностного лица, наделенного специальными полномочиями от имени федеральных органов государственной власти или иных федеральных государственных органов, а также органов государственной власти субъекта Федерации или органов местного самоуправления.

Условием, от соблюдения которого зависит принятие или непринятие заявления в порядке правил главы 25 ГПК РФ, является указание в заявлении на факт нарушения прав заявителя. Данный факт должен быть аргументирован и подтвержден доказательствами заявителя. Если получить их для заявителя проблематично и необходимо содействие суда, к заявлению может быть приложено ходатайство к суду о запросе, истребовании относимого доказательства от субъекта, которой последним располагает. Если право заявителя поставлено под угрозу нарушения, данный момент должен быть доказательно подтвержден. За процессуальным противником - право его опровергать или доказывать отсутствие причинной зависимости с инкриминируемыми ему неправомерными действиями (актами).

Заявитель имеет выбор: обратиться согласно второй норме ч. 1 ст. 254 ГПК РФ прямо в суд или в вышестоящий (в порядке подчиненности) орган государственной власти или местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Как общее правило обязательность предварительного внесудебного (досудебного) обращения законом не установлена.

Теперь - о возможности обжаловать бездействие. Казалось бы, здесь не требуется никаких разъяснений по поводу указания в норме ч. 1 ст. 254 ГПК РФ. Судебное оспаривание бездействия властвующего субъекта публичных правоотношений - право заинтересованного лица. "Бездействие - отсутствие полезной или всякой деятельности" <5>. Предельно ясная расшифровка понятия и в то же время совершенно недостаточная для целей судебного правоприменения в ситуации, обозначенной нормой ч. 1 ст. 254 ГПК РФ. Отсюда актуальность следующего разъяснения Пленума (из п. 1 Постановления): "К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом" <6>.

<5> См.: Словарь современного русского литературного языка: В 20 т. Т. I. М.: Русский язык, 1991. С. 409.
<6> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

Обжалуя бездействие, заявитель должен указать, в чем оно заключается. Рассмотрим это на примере обращения прокурора в суд с заявлением в защиту законных прав жителей муниципального образования.

Прокурор указал в нем, что органом местного самоуправления не приняты меры по надлежащему содержанию автомобильных дорог общего пользования в границах поселения. В этом и выразилось его бездействие. Отказывая прокурору в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, судья исходил из того, что "данное заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, так как вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения является незаконным, отсутствует материальный закон, возлагающий на администрацию района обязанность по надлежащему содержанию дорог в пределах муниципального образования".

На данное определение была подана частная жалоба, которую суд второй инстанции оставил без удовлетворения. Следующий шаг прокурора - обращение в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ - привел к отмене состоявшихся по делу судебных актов, с направлением материалов в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Мотивировка Постановления имеет общепредупредительное значение: "В силу ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения относится к вопросам местного значения".

Неисполнение органом местного самоуправления данных требований в области безопасности дорожного движения может создавать угрозу нарушения указанных прав граждан. Согласно п. 1 ст. 22 ГПК РФ суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений... заявление прокурором подано в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц - населения муниципального образования. Заявление подано прокурором в рамках полномочий, предоставленных ему федеральным законом, для предупреждения причинения вреда и не может расцениваться как вмешательство в исключительную компетенцию данного органа (выделено мной. - Б.Т.)".

К суду первой инстанции обращено следующее указание Судебной коллегии: "Вопросы же о причинах бездействия органа муниципального образования, последствиях такого бездействия подлежат выяснению при разрешении дела по существу" <7>.

<7> См.: Определение по делу N 67-Впр08-9 // Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2008 г. URL: http:// www.supcourt.ru/ vscourt_detale.php?id= 5725.

Особенность дел данной категории - в необходимости обратной связи суда через его решение по делу с теми, кем оно должно быть реализовано. Поэтому, "направляя решение суда для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа или лицу, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или лицу (ч. 2 ст. 258 ГПК РФ), в сопроводительном письме следует указывать на требование ч. 3 ст. 258 ГПК, согласно которому об исполнении решения суда должно быть сообщено в суд и гражданину не позднее чем в течение месяца со дня получения решения" (из п. 30 Постановления).

В отличие от арбитражного процесса, в гражданском сохранился процессуальный институт частного определения (ст. 226 ГПК). Судьи крайне редко используют его предупредительный ресурс, что объясняется не столько недооценкой предупредительной функции административного судопроизводства, сколько загруженностью судей. Напоминание Пленума в этом направлении нелишне: "Если при рассмотрении дела будут установлены недостатки в деятельности органов или лиц, принявших оспоренные решения, совершивших оспоренные действия (бездействие), суду надлежит реагировать на допущенные нарушения вынесением частного определения в адрес вышестоящего органа или в адрес органа, в котором осуществляет профессиональную деятельность должностное лицо, государственный или муниципальный служащий" (п. 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").

Рассматриваемая категория дел - одна из наиболее социально значимых, позволяющих суду содействовать повышению законности актов публичной власти, уровня правовой культуры участников дел административного судопроизводства. Сверхзадача судьи - разрешать коллизии и споры на основе закона и правил этики, содействуя добросовестным и ответственным участникам преодолевать коллизии в оптимальном режиме конструктивных отношений.