Мудрый Юрист

Распределение депутатских мандатов: закон или алгоритм?

Бузин А.Ю., доцент РУДН, кандидат физико-математических наук, кандидат юридических наук.

Что можно, а что нельзя алгоритмизировать в законе?

Допускаю, что заголовок этой статьи вызовет недоумение у некоторых читателей. Может ли закон не быть алгоритмом? Отрицательно ответить на этот вопрос могут люди, которые знакомы с понятием "алгоритм" лишь на интуитивном, образном уровне. В математике, кибернетике, компьютерных науках существует более строгое понятие алгоритма, связанное с именами Тьюринга и Неймана, с разработкой языков программирования. Существует даже такая область формального знания, которая называется "теория алгоритмов".

В строгом своем значении "алгоритм" - это набор правил, которые имеют однозначное толкование, а значит, позволяют по заданным условиям однозначно определить результат. Однако это определение подразумевает наличие некоторого субъекта, который может определить, во-первых, соответствуют ли (применимы ли) заданные условия имеющимся правилам, а во-вторых, являются ли правила однозначными. Если речь идет о социальных отношениях, то существование такого субъекта очень сомнительно: слишком сложны сами по себе эти отношения и слишком сложны люди, реагирующие на эти отношения. Найти такой субъект внутри человеческого сообщества невозможно, поскольку известно, что любой человек сам является продуктом социальных отношений.

Понятие алгоритма появилось при рассмотрении идеальных, существующих только в человеческих умах объектов. Закон же должен регулировать реальные, существующие вне индивидуального человеческого ума отношения. "Правоотношения", описываемые законом, - это лишь попытка приблизительно формализовать реальные отношения. Как и всякое приближение, он никогда не будет идеальным, и может лишь асимптотически к идеалу приближаться, все более и более становясь похожим на то, что в точных науках называют алгоритмом.

Стоит, однако, заметить, что при описании разных объектов правового регулирования закон может быть ближе или дальше от алгоритма. Зависит это от природы регулируемого объекта. Например, чрезвычайно сложно алгоритмизировать область предвыборной агитации. С другой стороны, было бы естественно ожидать, что возможна достаточно хорошая алгоритмизация действий, связанных с подсчетом голосов или с распределением депутатских мандатов по итогам голосования. Дело в том, что в двух последних случаях речь идет о более простых, "идеальных" объектах - наборах чисел.

Понятно, что чем ближе закон к алгоритму, тем меньше субъективизма в его применении, тем ближе мы к правовому обществу.

Разработчики нового Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не смогли алгоритмизировать даже наиболее простой с точки зрения алгоритмизации раздел Закона - процедуру распределения депутатских мандатов (статья 83). Лица, принимавшие Закон (депутаты Госдумы, члены Совета Федерации и Президент РФ), не пожелали обратить на это внимание. Причины такой ситуации - не только в качественном составе разработчиков и "приемщиков" Закона, но и в изъянах законотворческого процесса, к которому крайне скудно допущены эксперты.

О действующем законе распределения мандатов

Очевидно, что алгоритм может быть запрограммирован на любом языке программирования, то есть на языке, тексты которого могут быть переведены на язык компьютерного процессора и выполнены им. Если нельзя запрограммировать правила распределения мандатов, то это значит только одно: Центральной избирательной комиссии РФ предоставлена возможность самой домысливать эти правила, а участникам выборов не предоставлена возможность проверять правильность распределения мандатов.

О невозможности запрограммировать правила распределения мандатов пойдет речь дальше в этой статье. Эта невозможность порождена неопределенностью (неоднозначностью) формулировок Закона, порождающей различные трактовки, которые приводят к различным алгоритмам, которые, в свою очередь, порождают различные результаты при распределении мандатов.

1. Может ли кандидат отказаться от депутатского мандата, которого у него нет (п. 13 ст. 82)?

Прежде чем говорить собственно о распределении мандатов, описанном в статье 83 Закона, обратим внимание на загадочность пункта 13 статьи 82. Этот пункт звучит так: "13. В течение семи дней со дня голосования зарегистрированный кандидат может отказаться от получения депутатского мандата. Заявление об отказе от депутатского мандата не подлежит отзыву. Отказ зарегистрированного кандидата от получения депутатского мандата влечет за собой изменение порядка размещения зарегистрированных кандидатов в соответствующем федеральном списке кандидатов".

В соответствии с п. 1 ст. 82 ЦИК определяет результаты "не позднее чем через две недели после дня голосования". Таким образом, отказ "от получения депутатского мандата" на основании пункта 13 никак не связан с моментом определения результатов выборов. В случае если ЦИК РФ определит результаты выборов раньше чем через семь дней после дня голосования (что, впрочем, маловероятно), то ей придется перераспределять мандаты, о чем, кстати, в пункте 13 не упомянуто. В противном случае - если ЦИК РФ не определит результаты за семь дней - она должна будет учитывать отказы "от получения депутатского мандата".

Но отказ от получения депутатского мандата может повлечь за собой не только передачу этого мандата следующему по списку кандидату, что предусмотрено в пункте 13. Возможны и другие варианты: например, от мандата отказывается последний в региональной группе кандидат. Тогда, очевидно, следует воспользоваться процедурой перераспределения, предусмотренной п. 8 ст. 83. Такое же, но уже массовое перераспределение придется осуществлять в случае массового отказа кандидатов (заметим, что после дня голосования, по-видимому, уже неприменимы нормы пунктов 2 и 3 статьи 91 об отмене регистрации федерального списка). Все это дает возможность существенного перераспределения мандатов между региональными группами не в соответствии с распределением голосов, а в соответствии с пожеланиями партийного руководства. Действительно, предварительное распределение голосов известно уже через 1 - 2 дня после дня голосования, и, следовательно, пункт 13 статьи 82 открывает (хотя и в неявном виде) перед партией широкие возможности манипулирования распределением мандатов между региональными группами в своем списке.

2. Определение федеральных списков, допущенных к распределению мандатов. Распределение между федеральными списками

Процедура определения федеральных списков, допущенных к распределению мандатов, описана пунктами 7 - 9 статьи 82. К счастью, описанная процедура действительно представляет собой алгоритм и может быть запрограммирована. Также хорошо описана процедура распределения мандатов между федеральными списками, допущенными к распределению в соответствии с пунктами 7 - 9 статьи 82.

Вопрос возникает в том случае, если количество кандидатов в федеральных списках, допущенных к распределению (с учетом выбытия кандидатов), окажется меньше, чем кворум правомочности Госдумы. Тогда в соответствии с пунктом 10 статьи 83 производится распределение некоторого количества мандатов между федеральными списками, не допущенными к распределению в соответствии с пунктами 7 - 9 статьи 82.

Если неправомочность возникла уже в процессе первоначального распределения, то есть при принятии ЦИК РФ решения о результатах выборов, то понятно, что распределять надо все мандаты, оставшиеся от 450. А сколько мандатов надо распределять в соответствии с пунктом 2 статьи 89 при выбытии одного или более кандидатов? Если, допустим, Дума осталась в неправомочном составе после выбытия одного кандидата, то надо распределить один мандат, или 150 = 450 x 1/3? Если, допустим, после выбытия трех депутатов Думу от кворума отделяет только один голос, сколько надо распределять мандатов: один, три или 150? Понятно, что от трактовки выражения "нераспределенные депутатские мандаты" в этом случае существенно зависит состав Думы.

Довольно загадочным представляется второе предложение пункта 10 статьи 83: "При этом каждый из указанных списков вправе получить депутатские мандаты в количестве, не превышающем числа депутатских мандатов, которое он мог бы получить, если бы был допущен к распределению депутатских мандатов вместе с федеральными списками кандидатов, указанными в частях 7 - 9 статьи 82 настоящего Федерального закона". По-видимому, имеется в виду, что указанное ограничение вычисляется как результат распределения 450 мандатов по правилам пунктов 1 - 3 статьи 83 между федеральными списками, допущенными к распределению мандатов в соответствии с пунктами 7 - 9 статьи 82 и в соответствии с первым предложением пункта 10 статьи 83. Это ограничение может оказаться меньше, чем количество мандатов, которое достанется списку при распределении в силу достижения "неправомочности" Думы (если распределяются более одного мандата). Закон не говорит, что делать в этом случае.

Еще одной загадкой является пункт 7 статьи 83. Закон не предусматривает возможности передачи мандатов от одного списка другому списку (если таковой передачей не считать пополнение Думы до правомочного состава). Возникает вопрос, при каких условиях может возникнуть "необходимость дополнительно распределить один депутатский мандат или несколько депутатских мандатов среди всех федеральных списков кандидатов или среди некоторых из них". Если речь идет именно о маловероятном случае пополнения Думы до правомочного состава, то естественно было бы описать эту процедуру в пункте 10 статьи 83. Но, скорее всего, пункт 7 по небрежности остался в Законе от законопроекта, предусматривавшего передачу мандата другому федеральному списку.

3. Распределение между региональными группами (пункты 5 и 6 ст. 83)

Наиболее опасными представляются неопределенности в тех частях Закона, которые описывают распределение и перераспределение мандатов между региональными группами. Распределение и перераспределение мандатов между региональными группами - действие, которое ЦИК РФ будет производить многократно. Поэтому легко предположить, что неоднозначность Закона в какой-нибудь момент может спровоцировать разногласия.

Задача распределения мандатов внутри федерального списка возникает в трех случаях:

(А) распределение мандатов при установлении результатов выборов (пункты 5 и 6 ст. 83);

(Б) перераспределение мандатов в случае непредставления документа, необходимого для регистрации (п. 2 ст. 85, ссылающийся на п. 8 ст. 83, ссылающийся на п. 6 ст. 83, ссылающийся на п. 5 ст. 83);

(В) перераспределение мандатов в случае выбытия депутата (замещения мандата) (п. 1 ст. 89, ссылающийся на п. 8 ст. 83, ссылающийся на п. 6 ст. 83, ссылающийся на п. 5 ст. 83).

Пункт 6 статьи 83 оказывается узловым пунктом для процедуры распределения мандатов, однако его формулировки порождают слишком много вопросов, чтобы говорить о нем как об алгоритме. Разберем пункт 6 по предложениям.

Предложение 1: "Если в процессе распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов в одной региональной группе кандидатов или нескольких региональных группах кандидатов не оказалось нужного числа зарегистрированных кандидатов, оставшиеся нераспределенными депутатские мандаты подлежат дополнительному распределению между региональными группами того же федерального списка кандидатов, в которых имеются зарегистрированные кандидаты, не получившие депутатских мандатов".

Даже если не обращать внимания на "рекурсивность" этой нормы (то есть на то, что пункт 6 тоже описывает "процесс распределения депутатских мандатов внутри федерального списка"), следует заметить, что "распределение депутатских мандатов внутри федерального списка", описанное в пункте 5 той же статьи, состоит из двух этапов <*>. Возникает вопрос, следует ли переходить к распределению по пункту 6 сразу после первого этапа пункта 5 либо только после полного завершения процедуры пункта 5? Совершенно не очевидно, что от решения этого вопроса не зависит окончательное распределение <**>.

<*> На первом этапе мандаты выдаются в количестве, равном результату целочисленного деления количества набранных голосов на второе избирательное частное, а на втором этапе - по одному в порядке убывания дробных частей результата этого деления.
<**> Оказывается, что если использовать б-трактовку второго предложения пункта 6 (см. ниже), то от решения этого вопроса окончательное распределение зависит, а если в-трактовку, то не зависит. Примером различий в окончательном распределении при б-трактовке являются распределения для случая распределения 7 мандатов по 4 региональным группам при количестве набранных голосов (10, 6, 4, 1) и количестве кандидатов в группах равном (10, 1, 4, 6). Распределение при переходе к пункту 6 сразу после первого этапа пункта 5 будет (3, 1, 2, 1), а распределение при переходе после завершения этапа 5 будет (4, 1, 1, 1). Этот факт подтверждает нашу догадку, высказанную ниже, что во втором предложении пункта 6 речь идет не о группах, не получивших мандаты в соответствии с пунктом 5, а о группах, не получивших ранее мандаты при распределении мандатов в порядке убывания дробных частей результата деления количества полученных группами голосов на второе избирательное частное.

И та, и другая трактовка первого предложения пункта 6 имеет свои плюсы и минусы. Если распределение по пункту 5 должно быть перед переходом к распределению по пункту 6 завершено полностью, то следует констатировать, что на втором этапе распределения по пункту 5 (при распределении по дробным частям) мы можем совершить откровенно фиктивную передачу мандата группе, в которой нет кандидатов, не получивших мандаты.

С другой стороны, завершив передачу после первого этапа пункта 5, мы поступаем нелогично, поскольку при продолжении по пункту 6 можем "обделить" мандатом группы, имеющие большую дробную часть, но получившие мандаты по пункту 5.

Итак, прочитав первое предложение пункта 6 и вычисляя распределение мандатов, российский гражданин должен сделать важное предположение относительно его трактовки. Если он ошибется, то результат может не совпасть с результатом ЦИК РФ или другого гражданина. Но пойдем дальше. Следующее предложение пункта 6 также поставит гражданина в тупик.

Предложение 2: "Если на момент проведения дополнительного распределения депутатских мандатов окажутся региональные группы кандидатов, не получившие депутатских мандатов в процессе их распределения в соответствии с частью 5 настоящей статьи, и среди них окажутся группы, в которых имеются зарегистрированные кандидаты, не получившие депутатских мандатов, мандаты передаются по одному каждой из указанных региональных групп кандидатов".

Какие группы имеются в виду под группами "не получившими депутатских мандатов в соответствии с пунктом 5 настоящей статьи"? Первое толкование, которое приходит в голову:

a) это группы, которые не получили мандатов ни на первом, ни на втором этапе процедуры, описанной пунктом 5.

Но при дальнейших рассуждениях возникают сомнения в правильности этого толкования.

Действительно, группы, удовлетворяющие условию a), - это группы, набравшие голосов меньше, чем второе избирательное частное <*>, да еще и имеющие достаточно малую дробную часть результата деления количества набранных голосов на второе избирательное частное. То есть при толковании a) в обусловленном предложением 2 пункта 6 дополнительном распределении не будут участвовать группы, получившие хотя бы один мандат, даже если у них достаточно большая дробная часть, а ранее они не получали дополнительный мандат в соответствии с распределением по дробным частям. Это совсем нелогично. Приведем пример:

<*> Поскольку у них целая часть от деления количества набранных голосов на второе избирательное частное равна нулю.

Пусть надо распределить 4 мандата среди трех групп, которые набрали соответственно 30, 16 и 2 голосов и имеют каждая по 2 кандидата. Распределение по пункту 5 статьи 83 будет следующим:

Второе избирательное частное равно (30 + 16 + 2) / 4 = 12; результат деления числа голосов на второе избирательное частное равен (2,5 - 1,333333 - 0.166667), то есть по целым частям этого результата будут распределены 3 мандата: (2 1 0), а по дробным - еще один мандат и получится распределение (3 1 0). Таким образом, в соответствии с частью 5 только третья группа не получит ни одного мандата, и если принять предположение a), то по пункту 6 один "избыточный" мандат первой группы получит именно третья группа, а окончательное распределение будет (2 1 1). Получилось, что при распределении в соответствии с дробными частями дополнительные мандаты получили группы 1 и 3, хотя у группы 2 дробная часть больше, чем у группы 3.

Предложения 2 и 3 пункта 6, очевидно, подразумевают, что в случае перераспределения "избыточных" мандатов должно быть продолжено начатое в пункте 5 распределение в соответствии с дробными частями. В приведенном выше примере перераспределяемый мандат должен быть отдан группе 2, и окончательное распределение будет (2 2 0). Такой алгоритм получается, если под выражением "группы, не получившие депутатских мандатов в соответствии с пунктом 5 настоящей статьи" подразумевать группы, удовлетворяющие условию

b) это группы, которые не получили мандатов при их распределении в соответствии с дробными частями результата, полученного при делении числа голосов на второе избирательное частное, по процедуре, описанной в пункте 5 статьи 83.

Существует еще два соображения, которые наводят на мысль, что b-толкование правильнее a-толкования.

Во-первых, при a-толковании довольно неестественно предполагать, что среди групп, которым не досталось мандатов по пункту 5, окажутся группы, в которых нет кандидатов, не получивших мандаты. Действительно, такие группы должны содержать ноль кандидатов. Хотя такое возможно в силу выше упомянутого нами "неопределенного" пункта 13 статьи 82, но представляется довольно экзотическим случаем. При b-толковании слова предложения 2 "и среди них окажутся группы, в которых имеются зарегистрированные кандидаты, не получившие депутатских мандатов" представляются более естественными.

Второе соображение изложено нами в одной из вышестоящих сносок: a-толкование приводит к различным результатам в зависимости от толкования предложения 1 пункта 6, а при b-толковании такой эффект не наблюдается.

Подытоживая разбор предложения 2 пункта 6, можно утверждать, что оно не только не позволяет "запрограммировать" распределение мандатов, но и с большой вероятностью может привести к неправильным вычислениям. В действительности слова "не получившие депутатских мандатов в процессе их распределения в соответствии с частью 5 настоящей статьи" должны быть заменены словами: "не получавшие ранее депутатские мандаты при распределении мандатов в порядке убывания дробных частей результата деления количества полученных региональными группами голосов на второе избирательное частное".

Стоит обратить внимание на то, что в нашей формулировке отсутствует ссылка на пункт 5. И это неспроста. Дело в том, что, как было сказано выше, пункт 6 используется не только при определении результатов выборов, но и при распределении мандатов, освободившихся в силу обстоятельств, указанных в статьях 85 и 89 Закона. Ссылка на пункт 5 в любой из своих трактовок (a или b) при учете этого обстоятельства становится просто нелогичной. Действительно, если речь идет о перераспределении мандата не при определении результатов выборов, а уже после того, как эти результаты были установлены, то следует учитывать не только распределение, произведенное по пункту 5, но и перераспределения, производившиеся по пункту 6. Было бы неестественным, продолжая распределение в соответствии с убыванием дробных частей, не учитывать мандаты, которые были выданы ранее в соответствии с пунктом 6.

Таким образом, предложение 2 пункта 6 страдает не только неопределенностью, но и неточностью формулировки.

Наконец, рассмотрим предложение 4 пункта 6, а именно формулировку "мандаты... распределяются по одному тем региональным группам кандидатов, в которых оказывается наименьшим коэффициент дополнительного распределения". Эту инструкцию опять же можно понимать двояко:

А) либо так, что вручается один мандат группе с наименьшим коэффициентом дополнительного распределения (КДР) (который, кстати, правильнее было бы назвать "удельным количеством полученных мандатов"), затем КДР вычисляется заново и процедура повторяется снова;

Б) либо так, что мандаты выдаются группам в порядке увеличения их КДР.

И та, и другая трактовка имеет право на существование, но они порождают, вообще говоря, разные распределения. Сначала в голову приходит трактовка Б), поскольку совершенно такая же формулировка содержится в шестом предложении пункта 5: "мандаты... передаются по одному тем региональным группам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления числа голосов избирателей, поданных за каждую из региональных групп кандидатов, на второе избирательное частное", где, очевидно, имеется в виду распределение в порядке убывания дробных частей. Но, прочитав предложения 6 и 7 пункта 6, приходишь к выводу, что имеется в виду трактовка А. Смысл распределения по дробным частям и смысл распределения по КДР несколько различаются, поэтому в первом случае естественно использовать распределение в порядке убывания, а во втором - итерационный процесс.

Загадочной является и формулировка предложения 7: "Если после такого распределения число дополнительно распределяемых депутатских мандатов окажется больше числа региональных групп кандидатов, которые могут их получить, процедура дополнительного распределения повторяется необходимое число раз, при этом указанный коэффициент каждый раз вычисляется заново".

Во-первых, зачем вводить новую вызывающую вопросы сущность "региональные группы, которые могут получить мандаты"? Это, надо полагать, просто те группы, в которых еще остались кандидаты, не получившие мандатов.

Во-вторых, неужели следует прекращать процесс распределения (который, напомним, производится итерационно по одному мандату), если количество мандатов стало меньше количества групп, в которых еще остались кандидаты, не получившие мандатов? Естественно было бы продолжать процесс либо до исчерпания мандатов, либо до исчерпания не получивших мандаты кандидатов в федеральном списке. Может быть, в предложении 7 имеется в виду, что "если после такого распределения остались нераспределенные мандаты и региональные группы, в которых есть кандидаты, не получившие депутатских мандатов, то процедура дополнительного распределения повторяется необходимое число раз, при этом указанный коэффициент каждый раз вычисляется заново"?

4. Итого

Степень однозначности законодательства является одной из составляющих степени близости общества к правовому обществу. Неоднозначные законы используются в качестве демократических декораций недемократических обществ. К сожалению (или к счастью?), как мы говорили выше, полная однозначность в человеческом обществе недостижима, и к ней можно только стремиться. Но в некоторых областях, когда речь идет об "идеальных" объектах, например числах, однозначность возможна.

Качество избирательного законодательства оставляет желать лучшего. Попытки улучшения законодательства в последнее время оборачиваются его ухудшением. Это является следствием больших изъянов в российском законодательном процессе.

Даже в такой благодатной для "однозначности" области, как распределение мандатов, несмотря на имевшиеся у него замечания, законодатель сумел написать сумбурный и неоднозначный закон. Это послужит дополнительным стимулом к разногласиям и дальнейшей деградации института выборов.