Мудрый Юрист

Формирование понятийного аппарата в области противодействия терроризму как одно из направлений решения проблем межведомственного взаимодействия

Подрезов В.В., начальник оперативного управления Главного командования внутренних войск МВД России - заместитель начальника Главного штаба внутренних войск, генерал-лейтенант.

Автор, используя существующую нормативную правовую базу, проводит анализ понятийного аппарата в области противодействия терроризму.

Ключевые слова: понятийный аппарат, межведомственное взаимодействие, терроризм, сепаратизм, бандитизм, партизанство, национально-освободительное движение.

The author, using the existing normative legal base, carries out the scientific term system connecting with the antiterrorism actions.

В последние годы произошло существенное развитие нормативной правовой базы в области противодействия терроризму. Наиболее активно данная работа стала осуществляться после 2003 года - передачи руководства контртеррористическими операциями от ФСБ к МВД и возложения общего руководства ОГВ (с) на ВВ МВД России <1>. В то же время требуется дальнейшая работа по развитию (уточнению) понятийного аппарата в области противодействия терроризму (антитеррористической деятельности) на межведомственном уровне.

<1> Указ Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 г. N 1167 "О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом".

В настоящее время такие понятия, как терроризм (террористы, террористические формирования), сепаратизм (сепаратисты, незаконные вооруженные формирования), бандитизм (бандформирования, бандгруппы, бандиты) и соответственно борьба с терроризмом, разрешение внутреннего вооруженного конфликта (ВВК) идут в определенной взаимосвязи. В связи с этим развитие форм применения и способов действий при борьбе с терроризмом необходимо рассматривать в общей канве с процессом развития и разрешения внутреннего вооруженного конфликта (обеспечения режима чрезвычайного положения) <2>.

<2> Краткий словарь специальных терминов для руководящего состава Вооруженных Сил Российской Федерации. М.: ГШ ВС РФ, 1994.

Изучение опыта разрешения ВВК (проведения контртеррористических операций) в Чеченской Республике и в других республиках Северного Кавказа наглядно продемонстрировало, что используемые в его ходе формы применения военной силы находились в диалектической взаимосвязи от этапа (стадии) данного конфликта, в том числе от степени напряженности отношений между противостоящими сторонами, их состава, применяемого вооружения и характера действий. Достаточно сравнить характер вооруженной и иных форм борьбы в августе - сентябре 1999 г., осенью 1999 - зимой 2000 гг., в 2001 - 2003 гг., после 2003 г. В определенной степени опыт операций (действий) того периода стал толчком к развитию понятийного аппарата, нашел свое отражение в нормативных правовых, уставных документах, в том числе Уставе ВВ МВД России.

Однако не все термины и понятия имеют однозначное толкование. Прежде всего, рассмотрим сущность и взаимосвязь таких понятий, как терроризм, экстремизм, сепаратизм, партизанство (повстанчество), национально-освободительное движение. Важность однозначной трактовки этих понятий важна не только в теоретическом, но и прикладном плане. Ведь не зря чеченские боевики часто пытались трактовать свои действия как национально-освободительное движение или партизанское движение.

В Федеральном законе от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" даны следующие определения:

"терроризм - идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий";

"террористическая деятельность - деятельность, включающая в себя: организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта; подстрекательство к террористическому акту; организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы для реализации террористического акта, а равно участие в такой структуре; вербовку, вооружение, обучение и использование террористов; информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта; пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности;

В Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (в ред. Федеральных законов от 27.07.2006 N 148-ФЗ, от 27.07.2006 N 153-ФЗ, от 24.07.2007 N 211-ФЗ) даны следующие определения:

"экстремистская деятельность (экстремизм) - насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; ..."

В Энциклопедии противодействия терроризму (2007) <3> под экстремизмом понимается стремление решать проблемы, достигать цели с применением самых радикальных методов, включая все виды насилия, террора. В политической жизни экстремизм находит выражение в насильственных действиях, направленных на дестабилизацию и разрушение сложившихся общественных структур и институтов (организация беспорядков, террористических акций и т.п.).

<3> Энциклопедия противодействия терроризму. М.: Наука; Высшая школа, 2007.

Рассмотрим противоположные по своему смыслу вышеназванным понятия "партизанство", "повстанчество", "национально-освободительное движение", которые ни в коем случае не могут быть применимы к противостоящему федеральным войскам противнику.

Партизанское движение - вооруженная борьба народных масс за свободу и независимость своей страны либо за внутригосударственные социально-политические преобразования, ведущиеся на территории, оккупированной или контролируемой противником. Партизанское движение может быть направлено как против иноземных захватчиков, так и внутреннего противника. Основной силой партизанского движения выступают партизаны, действующие в составе организованных вооруженных формирований и опирающиеся на поддержку местного населения.

Партизанская борьба нередко сопровождает гражданские войны, причем ее методы используют и революционные и контрреволюционные силы. Партизанские действия характерны также для сил, борющихся за завоевание государственной независимости в ходе национально-освободительной войны <4>.

<4> Военная энциклопедия. Т. 6. М.: Воениздат, 2002.

Надо отметить, что столь однозначное толкование термина "партизанское движение" было не всегда. В Военной энциклопедии 1914 г. было дано следующее определение: "Партизанская война - представляет самостоятельные действия выделенных армией отрядов, прервавших с нею связь, хотя бы временно, и наносящих вред противнику преимущественно в тылу. ...Народная война, хотя бы и веденная в тылу неприятеля, отличается от партизанской войны" <5>. Под народной войной понимались такие формы борьбы, как восстания, действия вооруженного народного ополчения по защите своих жилищ от грабежей и насилия, вооруженное противодействие мероприятиям оккупационных властей и т.п. В годы Великой Отечественной войны именно эта форма вооруженной борьбы населения с захватчиками стала основной в тылу противника.

<5> Там же.

Повстанческое движение в руководящих документах по своей сущности рассматривается аналогично партизанскому движению. В то время как повстанческие формирования рассматриваются как военные и военизированные формирования социальных сил, поднявших вооруженное восстание против существующей антинародной власти или иностранной военной оккупации <6>.

<6> Там же.

Национально-освободительное движение - борьба угнетенных и зависимых наций и народов за национальное самоопределение, государственный суверенитет и самостоятельное экономическое и культурное развитие, против иностранного господства, колониализма и неоколониализма <7>.

<7> Там же.

Применение любого из трех вышеназванных понятий может придать определенную легитимность боевикам (террористам), юридические основания для "обращения" к международным правозащитным организациям с целью признания правоты своих действий и, главное, незаконности действий федеральных сил.

Следующей проблемой в области развития понятийного аппарата является то, что нормативные правовые документы не дают четкого определения того, кто же противостоял и противостоит федеральным войскам в Чеченской Республике и на Северном Кавказе в целом. В настоящее время общеупотребительными (в том числе в различных документах ОГВ(с)) стали следующие понятия: "незаконные вооруженные формирования", "иррегулярные вооруженные формирования", "диверсионно-разведывательные формирования", "террористические организации", "бандформирования", "сепаратистские организации", "экстремисты" и некоторые другие.

Путаница в этих понятиях несла и несет сегодня серьезную проблему, связанную с вопросами организации борьбы, так как то или иное определение вносит свои ограничения в перечень войск (сил) и органов силовых структур, которые могут привлекаться к борьбе против них, возможный характер действий, а также меры возможного уголовного преследования противостоящего противника.

Рассмотрим эти понятия, начиная с "незаконных вооруженных формирований". Этот термин прочно вошел не только в обиход, но и используется в законах, различных официальных и неофициальных документах ОГВ(с). Рассмотрим, насколько это правомерно. Прежде всего, возникает необходимость ответить на риторический вопрос о том, что понимать под "законными вооруженными формированиями". Ответ на него четко дан в Федеральном законе от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изменениями от 30 декабря 1999 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 4 апреля 2005 г.). В п. п. 4 - 6 ст. 1 определено, что можно понимать под законными вооруженными формированиями, а именно Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы.

В соответствии с п. 9 ст. 1 данного Федерального закона создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику либо в которых предусматривается прохождение военной службы, не предусмотренных федеральными законами, запрещаются и преследуются по закону.

Термин "иррегулярные вооруженные формирования" подразумевает под собой определенную законность их создания на основе добровольности, вне состава военной организации государства. Таким образом, данный термин не применим к противостоящим федеральным войскам силам.

Термина "бандформирование", или "бандподполье", как такового в нормативных правовых документах нет, и он рассматривается аналогично понятию "банда", подразумевающему под собой устойчивую вооруженную группу, созданную в целях нападения на граждан или организации. Под "бандитизмом" понимается преступление против общественной безопасности, предусмотренное ст. 209 УК РФ, заключающееся в создании устойчивой вооруженной группы (банды) в целях нападения на граждан или организации, а равно руководство такой группой (бандой), либо участие в устойчивой вооруженной группе (банде) или в совершаемых ею нападениях.

Рассматривая термин "сепаратисты", необходимо отметить, что под понятием "сепаратизм" подразумевается стремление отделиться, обособиться; движение за отделение части государства и создание нового государственного образования или за предоставление части страны автономии.

Так как сепаратизм не отвечает интересам общества и государства, нарушая его целостность, естественные сложившиеся многосторонние экономические и другие связи, действия сепаратистов подпадают под уголовное преследование.

Диверсионно-разведывательные формирования - специально подготовленные подразделения (отряд, группа) ССО противника, предназначенные для ведения разведывательной, диверсионной и подрывной деятельности в тылу противника. Фактически они могут относиться только к регулярным специальным формированиям противника, предназначенным для действий в нашем тылу в соответствии с требованиями Женевских конвенций о правилах ведения войны <8>.

<8> Энциклопедия противодействия терроризму. М.: Наука; Высшая школа, 2007.

Юридически на сегодняшний день однозначного понятия, что же собой представляет противостоящая сторона, нет. В то время как объявление введения соответствующего режима и границ проведения контртеррористических операций автоматически приводило к использованию понятий - "террористы" и "террористические организации". В то же время не все действия, в особенности связанные с войсковыми формами применения, можно было относить к действиям террористов. В связи с чем термин "незаконные вооруженные формирования" более подходит по своему сущностному содержанию для характеристики противостоящего федеральным войскам в настоящее время на Северном Кавказе противника, что закреплено в ФЗ "О противодействии терроризму".

Неоднозначно сегодня также трактуются сущность и содержание форм применения войск (сил) ОГВ (с). После 1994 года развитие терминологической базы в области форм применения прошло длинный путь от "мероприятий по восстановлению конституционного порядка", "совместных специальных операций" до применяющихся сегодня терминов "контртеррористические" и "специальные" операции.

Законодательство Российской Федерации и Устав внутренних войск МВД России предусматривают возникновение ситуаций, при которых обеспечение правопорядка и восстановление законных прав и свобод граждан Российской Федерации (или достижение иных целей) возможно только посредством проведения организованных совместных действий органов внутренних дел, внутренних войск, ВС РФ и других войск и органов.

В современных условиях одной из форм совместных действий внутренних войск во взаимодействии с другими войсками и органами является специальная, или контртеррористическая операция.

Общий порядок организации и выполнения различных задач специальной (контртеррористической) операции изложен в Уставе внутренних войск, Наставлениях и различных пособиях. Вместе с тем при выполнении служебно-боевых задач внутренними войсками на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации войска и органы сталкиваются с определенными трудностями при организации и проведении этих операций.

В соответствии с Законом о противодействии терроризму контртеррористические операции представляют собой комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта.

В органах внутренних дел под специальной операцией понимается комплекс оперативно-розыскных, разведывательных, контрразведывательных предупредительных мероприятий, силовых и следственных действий, осуществляемых привлекаемыми силами по единому плану при централизованном управлении в одном или нескольких районах с целью предупреждения, пресечения и ликвидации последствий кризисной ситуации террористического характера, а также иного криминального характера, не связанного с терроризмом.

Во внутренних войсках под специальной операцией понимается совокупность согласованных и взаимосвязанных по цели, задачам, месту и времени одновременных или последовательных действий (боевых действий), боев, ударов, мероприятий и акций войск (сил), проводимых по единому замыслу и плану для решения поставленных задач в определенном районе (зоне) в установленный период времени.

Устав внутренних войск МВД России также предусматривает участие внутренних войск и в специальных операциях, проводимых органами контрразведки и пограничными органами ФСБ России. Таким образом, во внутренних войсках специальные операции могут быть самостоятельными и совместными и подразделяются на контртеррористические, комплексные профилактические, противодиверсионные, пограничные. В настоящее время войска и органы МВД России на территории Республик Ингушетия и Дагестан участвуют в проведении специальной комплексной профилактической операции. В Уставе внутренних войск под комплексной профилактической специальной операцией понимается комплекс мероприятий, в том числе специальных, по предупреждению и пресечению преступных и иных противоправных действий определенной направленности.

Внутренние войска МВД России выполняют свои самостоятельные задачи в форме боевой службы, боевых действий (боя, удара). Боевая служба включает в себя следующие виды: службу по охране контролируемых зон закрытых административно-территориальных образований, важных государственных объектов, специальных грузов и сооружений на коммуникациях; службу по охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой службы в населенных пунктах; службу по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности при проведении массовых мероприятий; службу по обеспечению охраны общественного порядка на акваториях водных объектов; караульную службу; розыскную службу; режимно-комендантскую службу; режимно-карантинную службу.

Основными формами специальных действий Вооруженных Сил являются: специальные операции (контртеррористические, контрдиверсионные, контрразведывательные, партизанские, антипартизанские); информационные операции; психологические операции; разведывательно-информационные действия и демонстрационные действия. Данная классификация предопределяет дифференцированный подход со своими специфическими особенностями к проведению операций, например против террористов (контртеррористические) или против диверсантов (контрдиверсионные). При этом контртеррористическая операция рассматривается как совместная специальная операция, под которой понимается совокупность согласованных и взаимосвязанных по цели, задачам, месту и времени боев, ударов и сражений, проводимых вооруженными силами, другими войсками и органами во внутреннем вооруженном конфликте с целью разгрома и уничтожения незаконных вооруженных террористических формирований, развязавших боевые действия на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, угрожающих целостности государства и его конституционному строю <9>. Такая операция является одной из форм военных действий с использованием сил и средств ВС, других войск, воинских формирований и органов.

<9> Федеральный закон от 26 февраля 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму".

Подводя краткий итог по рассматриваемой проблеме, необходимо подчеркнуть, что в целях рационального применения имеющихся сил и средств, определения оптимальной группировки, необходимой для проведения различных специальных операций, целесообразно на межведомственном уровне совершенствовать нормативную правовую базу с учетом принятых и устоявшихся понятий. Тем самым будет достигнут однообразный подход к понятийному аппарату, касающемуся сущности, основного содержания и классификации специальных (контртеррористических) операций.