Мудрый Юрист

Проблемы правоприменительной деятельности в сфере привлечения и использования труда иностранных работников *

<*> Arkhipova K.Y. The problems of law enforcement activities in the field of involvement and employment of foreign workers.

Архипова К.Ю., аспирант кафедры уголовно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

В статье на основе анализа миграционного законодательства Российской Федерации выявлены проблемы правоприменительной деятельности и внесены конкретные предложения по совершенствованию действующих нормативно-правовых актов в сфере привлечения и использования труда иностранных работников. Выводы автора имеют значение для правоприменительной практики.

Ключевые слова: нелегальная трудовая миграция, Федеральная миграционная служба, правоприменительная деятельность, привлечение и использование труда иностранных работников.

In this article on basis of the analysis of the migratory legislation the problems of law-enforcement practice are revealed, and particular suggestions of the improvement of existing legislation in the field of involvement and employment of foreign workers are made.

Key words: illegal labour migration, the Federal migration service, law enforcement activities, involvement and employment of foreign workers.

Не секрет, что основными факторами роста масштабов незаконной трудовой миграции являются законодательные и процедурные препятствия для законного пребывания и трудоустройства иностранных работников в России, так называемые административные барьеры. Связь нелегальной занятости иммигрантов и деструкции организационно-институциональной системы страны носит двухсторонний характер. Нелегальная миграция не только способствует теневизации экономики, но и дефекты хозяйственного строя страны стимулируют широкое распространение произвола работодателей. Возникший при этом своеобразный квазирыночный уклад основан на теневых отношениях и многовариантных формах принудительного труда иммигрантов <1>.

<1> Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и развитие российской экономики: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2006. С. 158.

Новое российское миграционное законодательство, вступившее в силу с 15 января 2007 г., имело своей целью упрощение процедуры миграционного учета, порядка привлечения и использования труда иностранных работников, в том числе выдачи разрешений на работу для иностранцев, въезжающих в Российскую Федерацию в безвизовом порядке.

Одно из главных нововведений принятого миграционного законодательства заключается в том, что государство теперь определяет:

Благодаря данным нововведениям в сфере миграционного законодательства уже за первый год применения данных норм увеличилось число иностранных работников, легально осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации. Согласно данным Федеральной миграционной службы России в 2007 г. на законных основаниях в России трудилось ориентировочно в три раза больше иностранных работников, чем в 2006 г., когда их было около 1 млн. человек.

Но, несмотря на положительные результаты действия вновь принятых и обновленных нормативно-правовых актов в сфере миграции, практика их применения показала наличие значительных проблем и пробелов в российском законодательстве.

Масштабы нелегальной трудовой миграции при наметившейся тенденции к ее уменьшению остаются относительно большими, соразмерными с легальной трудовой миграцией, что представляет угрозу национальной безопасности Российской Федерации, экономическому и социальному развитию страны, правам и законным интересам граждан Российской Федерации. И причин для этого множество.

Прежде всего практика применения столкнулась с нехваткой сотрудников и "окон" для приема мигрантов. Многочисленные очереди и длительные часы ожидания в коридорах территориальных органов ФМС России по нескольку дней ведут к нарастанию напряжения среди иностранцев. Вместо предусмотренных десяти дней, отведенных на выдачу иностранному работнику разрешения на работу, данная процедура зачастую затягивается на более длительные сроки, вплоть до месяца. А иностранцы не могут ждать столь длительный срок, поэтому и предпочитают устраиваться нелегально. Кроме того, сложившаяся ситуация содействует росту коррумпированности среди государственных служащих. В связи с этим было бы целесообразным внести изменения в российское миграционное законодательство, определив обязанность иностранных граждан получать разрешение на работу еще до въезда в Российскую Федерацию, в стране их гражданской принадлежности, что, в свою очередь, способствовало бы борьбе не только с вышеназванными явлениями, но также и с широко распространенной проблемой несоответствия целей въезда иностранных граждан на территорию России фактически осуществляемой ими деятельности.

Предоставление трудовым мигрантам, прибывшим в безвизовом порядке, права самостоятельно получать разрешение на работу, их свободный выход на рынок труда требует легальной сети эффективных посреднических инфраструктур в сфере трудоустройства. А они пока только зарождаются. Их функции выполняются преимущественно теневыми посредниками со всеми вытекающими из этого последствиями <2>. С аналогичной проблемой сталкиваются и работодатели, обращающиеся за услугами по найму иностранного персонала в подобные "неблагонадежные" фирмы.

<2> Витковская Г. О задачах международной организации по миграции и некоторых итогах исследований в области миграции трудовых ресурсов в Россию // Коллективный договор. 2007. N 8. С. 75.

Согласно статистическим данным ФМС <3> около двух третей из легально находящихся на территории РФ иностранных граждан, приехавших в Российскую Федерацию на работу, осуществляют трудовую деятельность нелегально либо занимаются нетрудовой деятельностью, что противоречит государственным и общественным интересам. Уведомления от работодателей поступают приблизительно только на половину иностранных работников, получивших разрешение на работу. Серьезным препятствием для интеграции трудовых мигрантов и реализации их прав является их слабая осведомленность о возможностях защиты своих прав, об условиях жизни и работы в России. Кроме того, препятствием в получении трудовыми мигрантами необходимой информации является плохое знание ими русского языка.

<3> Статистические данные по форме 1-РД "Результаты деятельности территориальных органов за 12 месяцев 2009 г." // URL: http://fms.gov.ru.

Несмотря на то что меры административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, в частности за нарушение порядка привлечения иностранной рабочей силы, ужесточились, работодателей, незаконно нанимающих иностранцев, меньше не стало. Объясняется это тем, что, для того чтобы зарегистрировать одного иностранного работника, работодателю необходимо потратить значительное количество времени, сил и денежных средств. В среднем на привлечение и трудоустройство одного иностранного работника у работодателя уходит десять тысяч рублей. В условиях значительной потребности работодателя в иностранной рабочей силе официальное трудоустройство работника и получение всей разрешительной документации становится для работодателя экономически невыгодным, теряется смысл привлечения "дешевой" рабочей силы. В такой ситуации работодатели ищут возможности обойти закон и избежать ответственности, что при вездесущей коррупции часто не составляет для них труда.

Остаются широко распространенными нарушения работодателем трудового и налогового законодательства в отношении иностранных работников. Работодатели часто не заключают с иностранными гражданами трудовые договоры, что позволяет работодателям уклоняться от уплаты налогов, отпусков, больничных листов и полисов, а также от обязанности обеспечения иностранца жильем. Все это становится возможным только благодаря несовершенству нашего трудового законодательства. Например, в российском законодательстве отсутствуют действенные меры ответственности работодателей за неоформление трудового договора в установленный законом срок, за непередачу работнику второго экземпляра трудового договора, за выплату "серой" заработной платы, за необеспечение надлежащих условий труда, что в итоге способствует серьезным деформациям рынка труда в России, ущербу российской экономики, социальной сферы.

Еще одной из причин наличия незаконной трудовой миграции являются отсутствие действенного механизма квотирования, "неповоротливость" существующей системы и бюрократизм. На сегодняшний день механизм квотирования используется как основной регулятор численности привлекаемой в Россию иностранной рабочей силы. Однако адекватно отразить в квотах реальную потребность экономики регионов в работниках-мигрантах пока не удается. Виной тому отсутствие опыта, огромный теневой сектор, не афиширующий свою потребность в кадрах, а также недостаток знаний, популизм и политическая ангажированность в системе приема решений <4>. Все это привело к появлению феномена заниженных квот. Например, квота 2008 г., установленная в размере 1,8 млн. иностранных работников, была выбрана уже в первом полугодии, а в некоторых регионах уже в апреле; к июлю был исчерпан и 30-процентный резерв. На 2009 г. квота была установлена в размере почти четырех миллионов, но ввиду кризиса была снижена вдвое, опять до двух миллионов (1 988 373). А это очень мало, даже в условиях кризиса. В таких условиях работодатели вынуждены прибегать либо к снижению темпов своей деятельности, либо к незаконному найму. В тяжелых условиях оказываются и иностранные работники, прибывшие в Российскую Федерацию, которым было отказано в выдаче разрешений на работу из-за исчерпания квот. Таким образом, попытка контролировать внешнюю трудовую миграцию обернулась сдерживанием развития собственной экономики и косвенным поощрением незаконной занятости мигрантов.

<4> Тюрюканова Е. Логика абсурда // Российская миграция. 2009. N 3-4. С. 4.

Кроме того, квота на выдачу разрешительных документов расходуется довольно неэффективно. Потребляют эту немногочисленную и "драгоценную" квоту зачастую совсем не те работодатели, которые заявляли о потребности в привлечении иностранной рабочей силы, а работодатели, не участвовавшие в заявочной компании и иностранцы, прибывшие в Россию в безвизовом порядке. Некоторые иностранные работники, получив единожды разрешение на работу, не успев трудоустроиться в отведенные для этого девяносто суток, как правило, не возвращаются домой, а выезжают за пределы Российской Федерации, вновь въезжают, получают новую миграционную карту и повторно обращаются в территориальные органы Федеральной миграционной службы за разрешением на работу. Но если квоту на выдачу разрешений на работу формирует один субъект - работодатели, принявшие участие в заявочной компании, то и потреблять эту квоту должны были бы эти же самые работодатели. А действующее законодательство априори предлагает дефицит имеющейся квоты, так как формирует ее один субъект, а потребляют уже три: работодатели, участвовавшие и не участвовавшие в заявочной компании, и иностранец, прибывший в Россию в безвизовом порядке. В связи с этим государство само подталкивает добропорядочных работодателей, которые заявляли о своих потребностях в иностранной рабочей силе и которым не хватило квоты, несмотря на огромные штрафы, незаконно привлекать к труду иностранцев, чтобы сохранить свой бизнес.

Но главный фактор наличия проблемных моментов в сфере миграционного законодательства Российской Федерации и его несовершенства - это отсутствие основополагающего документа в сфере миграции. Это значительно осложняет надлежащее правовое регулирование вопросов миграционной сферы и процесс совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации. То есть недостаточно четко обозначен "вектор", определяющий направление развития и совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации. Попытки сделать это мы можем наблюдать в посланиях Президента России, в публичных выступлениях руководства страны, в различных принимаемых на высоком уровне документах, таких, как, например, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г. <5>, и др. А ведь стране нужна целостная миграционная стратегия, прогнозирующая будущее страны на длительный срок в контексте общих задач социально-экономического и политического развития страны. В результате в ходе совершенствования нормативного правового регулирования в миграционной сфере не исключены системные ошибки. Поскольку невозможно разработать и принять надлежащий законодательный или иной нормативный акт, не имея представления, укладывается он в общее правило или нет (при отсутствии самого общего правила) <6>.

<5> Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1663-Р "Об утверждении Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года и Перечня проектов по их реализации" (в ред. от 14.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 48. Ст. 5639.
<6> Смагин П. Поможет миграционная стратегия? // Земляки. 2009. N 8. С. 17.

Также необходимо констатировать, что исходя из действующего правового поля нет определенности, какие конкретно министерства и ведомства в каком объеме должны заниматься миграционной проблематикой.

В соответствии с Положением о Федеральной миграционной службе, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 928 (в ред. от 31.10.2009) "Вопросы Федеральной миграционной службы" <7>, Служба как федеральный орган исполнительной власти в числе прочего разрабатывает и осуществляет меры по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и осуществляет анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В деятельности МВД России, Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России, Минрегиона России, Роструда и целого ряда других министерств и ведомств в силу объемности выполняемых этими органами государственных функций миграционная проблематика занимает относительно небольшую часть. Так, Министерство внутренних дел РФ осуществляет функции по выработке государственной политики в сфере миграции, осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему ФМС России, во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения ФМС России по вопросам, относящимся к сфере миграции, и контролирует их исполнение. Минздравсоцразвития РФ определяет порядок подготовки и рассмотрения предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, издает акты о выдаче заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, принимает правила определения исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников. Роструд участвует в подготовке предложений о потребности в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, а также осуществляет надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права. На уровне аппарата Правительства Российской Федерации миграционными проблемами занимаются подчас различные департаменты. Кроме того, весомый вклад в совершенствование правового регулирования в сфере миграции вносит Администрация Президента Российской Федерации.

<7> Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы" (в ред. от 31.10.2009) // Рос. газ. N 154. 2004. 21 июля.

Таким образом, в настоящее время реально нет конкретного государственного института, в полном объеме занимающегося всеми аспектами миграции. Проблемы есть, а координатора нет. Вследствие этого в масштабах страны начала складываться некая квазисистема управления миграционными процессами, когда любая попытка совершенствования правового регулирования этой сферы деятельности неизбежно приводит к сложным и длительным согласованиям, в ходе которых подчас предлагаемая новация теряет свою суть.

Как видно из всего вышесказанного, для борьбы с нелегальной трудовой миграцией, с незаконным привлечением к труду иностранных граждан недостаточно лишь ужесточения административной ответственности за нарушения миграционного законодательства в этой сфере, увеличения размера штрафных санкций. Система средств принуждения оказалась неэффективной, так как работодатели до сих пор продолжают трудоустраивать иностранцев с нарушением установленных правил. Поэтому в первую очередь необходима борьба с теми условиями, при которых эта нелегальная трудовая миграция возникает.

Миграционная политика Российского государства должна стать более результативной на основе обеспечения рационального сочетания административно-правовых, финансово-экономических и социально-психологических методов воздействия.

В настоящее время важное значение имеет эффективность контроля за миграцией населения, активное противодействие негативным тенденциям в развитии миграционной обстановки в интересах законных мигрантов и населения страны. Для создания благоприятных условий социально-экономического развития в области трудовой миграции должны быть решены следующие ключевые вопросы: создание единого органа государственной власти, в компетенцию которого будут входить все вопросы, касающиеся регулирования миграции, в том числе внешней трудовой миграции; проведение политики, ориентированной на привлечение высококвалифицированной иностранной рабочей силы, наиболее адаптированной к жизни в России.