Мудрый Юрист

Законодательные "амбиции" правового акта в истории (вопросы общеизвестности) *

<*> Mikheeva I.V. Legislative ambitions of legal act in the history (issues of general knowledge).

Михеева Ирина Вячеславовна, доцент кафедры конституционного и административного права Нижегородского филиала Государственного университета - Высшей школы экономики, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена исследованию юридического значения акта обнародования закона в Российской империи. Рассматриваются существовавшие в дореволюционной доктрине подходы к содержанию данного понятия и оценке значимости его как стадии законодательного процесса. Особое внимание уделено временным характеристикам института обнародования. Выявлены проблемы, связанные с определением момента начала действия закона. В контексте приобретения законом официального статуса обозначены аналогии практики законотворчества в истории и современности.

Ключевые слова: Российская империя, обнародование закона, законодательный процесс, правовой акт.

The article deals with the study of legal significance of the act of divagation of law in the Russian Empire. The author considers the approaches to the contents of this concept and evaluation of its significance as a stage of legislative procedure existed in pre-revolutionary doctrine. The special attention is drawn to the temporary characteristics of the institute of divulgation. The author detects the problems related to determination of the moment of beginning of operation of law. In the context of acquisition by the law of official status the author sets out the analogues of practice of law-making in the history and at present.

Key words: Russian Empire, divulgation of law, legislative procedure, legal act.

Закон имеет особую природу - он является общеобязательным. Но чтобы получить официальный статус общеобязательного акта, закону нужна известность. И даже не просто известность, а общеизвестность. Только в этом случае никто не сможет отговориться незнанием закона. И только в этом случае можно потребовать исполнения закона и наказать за его нарушение.

Амбициозность общеизвестности закона реализуется посредством особого акта - обнародования. С одной стороны, это последняя стадия законодательного процесса. С другой - своеобразный сигнал о начале возможной реализации принятого и утвержденного нормативно-правового акта. Законодатель должен определить время, по истечении которого закон считается юридически общеизвестным, т.е. обязательным <1>.

<1> Законоведение. Вып. I. Записки по государственному праву. 2-е изд., испр. и доп. / Сост. Н.Е. Чижов. Одесса, 1902. С. 29.

Вообще время - категория, которая исследуется в праве с большим интересом. Для создания и реализации правового акта данная категория более чем востребована. Со временем изменению подвергается вся правовая действительность, а значит, меняется законодательство, практика правоприменения, происходит трансформация правовых институтов и содержания законодательных понятий.

Временные характеристики закона включают несколько моментов. Наиболее важными являются: 1) срок вступления закона в силу, превращение его в обязательный для исполнения акт; 2) действие закона в определенных границах времени, распространение законодательных норм-правил на правоотношения прошедшего, настоящего или будущего времени. В контексте правотворчества прежде всего важно обратиться к первой составляющей действия закона во времени - факту опубликования правового акта, определяющего его официальный статус, позволяющего его применять. Г.Ф. Шершеневич писал: "В жизни закона весьма важны следующие два момента: обнародование и вступление в действие. По воззрению всех континентальных государств обязательная сила закона обусловливается последним моментом. Но воля законодателя полностью обнаруживается в момент обнародования" <2>.

<2> Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. 1 - 4. Т. I - II. М., 1910 - 1912 // СПС "ГАРАНТ". 2009.

Можно сказать, обнародование является своеобразной точкой отсчета системы временных координат действия правового акта во времени. В дореволюционной науке обнародование закона называлось "последним моментом в нарождении нового закона" <3>.

<3> Там же.

В настоящее время законодательство определяет дату и порядок опубликования и вступления в силу разных видов правовых актов органов государственной власти. Это Конституция РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ и пр. Между тем присутствует неопределенность в вопросах, связанных с официальным опубликованием полного текста нормативного акта; с определением источника первого официального опубликования федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ, зарегистрированных в Минюсте РФ нормативных актов федеральных органов исполнительной власти; с признанием нормативного акта утратившим силу; с началом и окончанием течения срока, связанного с введением в действие документов и др. <4>.

<4> См.: Кузякин Д.А. О порядке определения даты вступления в силу и периода действия нормативных правовых актов // Законодательство. 2004. Спецвыпуск. С. 3 - 11.

Позитивные аспекты развития теории и практики введения в силу нормативных актов, а также необходимость преодолевать некоторые недостатки правотворчества и правоприменения заставляют обратиться к истории вопроса для определения вектора развития правовой доктрины и выявления традиционных характеристик российского правотворчества. Интересно как само содержание понятия обнародования, так и субъекты, наделенные полномочиями по обнародованию правового акта, способы, процедуры, сроки обнародования и т.д.

В дореволюционной правовой доктрине однозначно признавалось юридическое значение акта обнародования закона, которое состояло в том, что с этого момента становится обязательным приведение закона в действие <5>. Но подходы к его содержанию и оценке были различны.

<5> См., напр.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. I. СПб., 1875 // СПС "ГАРАНТ".

Традиционно обнародование закона учеными выделялось в качестве этапа законодательного процесса наряду с законодательной инициативой, обсуждением и утверждением законопроекта <6>. Несколько выбивается из данной концепции точка зрения, по которой завершением законодательного процесса считалась "санкция", "воля носителя верховенства". И поскольку обнародование закона "составляло переход к исполнению" и поручалось исполнительной власти, а не законодательной, то "неправильно относить обнародование закона к процедуре возникновения закона" <7>. С этим в какой-то степени коррелирует позиция Ю.С. Гамбарова, что существование закона не зависит исключительно от его обнародования, представляющего собой акт исполнительной власти. Иначе это было бы вопиющим противоречием принципу разделения властей <8>. При этом всеми правоведами справедливо оценивалась "юридическая важность" акта обнародования, так как именно с момента обнародования применение закона становилось обязательным.

<6> См.: Шершеневич Г.Ф. Указ. соч.; Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1909; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Особенная часть. 2-е изд., перераб. СПб., 1897.
<7> Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890. С. 77.
<8> Гамбаров Ю.С. Курс гражданского права: Часть общая. Т. 1. СПб., 1911 // СПС "ГАРАНТ". 2009.

Само содержание этого понятия в доктрине не было однозначным. Одни ученые несколько расширительно понимали обнародование, включая в него два момента: а) промульгацию, состоящую в приказе, скрепленном со стороны ответственного министра, привести закон, исходящий в установленном порядке, в исполнение; и б) публикацию текста закона в определенном органе печати <9>.

<9> См.: Шершеневич Г.Ф. Указ. соч.

Другими правоведами содержание понятия "обнародование" сужалось и отграничивалось от "утверждения". Первое определялось в качестве акта, "которым глава государства объявляет государству о бытии закона и обязательности его"; второе состояло "только в утверждении главою государства представленного ему проекта закона". И хотя очевидна взаимообусловленность обоих актов, эти понятия имели разное формальное наполнение и разделялись, поскольку "все же иногда глава государства после утверждения закона откладывал его объявление до благоприятных обстоятельств" <10>.

<10> Ренненкампф Н.К. Очерки юридической энциклопедии. 2-е изд., испр. и доп. Киев - СПб., 1880. С. 98.

Несмотря на различия, термины "обнародование" и "публикация" употреблялись вместе и определяли обнародование (публикацию) закона как "такое положение, в котором текст его может считаться общедоступным, становится предметом всеобщего сведения, т.е. его может узнать каждый" <11>.

<11> Цитович П.П. Курс русского гражданского права. Т. I. Учение об источниках права. Вып. 1. Одесса, 1878. С. 40.

Обнародование закона осуществлялось по воле законодателя. Эта воля может быть "закрыта" и оформляться "собственноручным подписанием" закона. Либо эта воля формулировалась в указе Сенату обнародовать закон. Право обнародования предоставлялось Правительствующему сенату. Именно туда представлялся оригинал текста закона и слушался в общем собрании Сената <12>. По мнению Н.Е. Чижова и П.П. Цитовича, заслушивание закона в Первом департаменте и означало для Сената акт обнародования и подразумевало необходимость его исполнения <13>. По мнению В.В. Сокольского, этот "переход к исполнению и составлял акт обнародования" <14>.

<12> Законоведение. С. 29.
<13> Цитович П.П. Указ. соч. С. 41 - 43; Законоведение. С. 29.
<14> Сокольский В.В. Указ. соч. С. 77.

Исполнение, в свою очередь, включало: воспроизведение текста закона в печатном виде и размножение его в необходимом количестве экземпляров; направление оригинала закона в Сенатский архив на хранение; рассылку печатных экземпляров губернаторам и в губернские правления, а также в другие учреждения и места, в том числе во II Отделение собственной Е.И.В. Канцелярии, и в Главное управление по делам печати, при котором находилась редакция Правительственного вестника.

Н.М. Коркунов считал, что по ст. 57 и ст. 58 Основных законов РИ под обнародованием понимается собственно рассылка законов присутственным местам <15>. Е.В. Васьковский разумел "под обнародованием закона в установленном порядке распубликование его по определению Сената в Собрании узаконений и распоряжений правительства" <16>.

<15> Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 115.
<16> Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов (для начинающих юристов). М., 1913. С. 152.

В то же время П.П. Цитович справедливо высказывался о том, что обнародование состояло из двух действий: размножения текста с помощью печатного станка, а затем рассылки его Правительствующим сенатом <17>. И замечал, что "при этом основная мысль порядка - довести до сведения административных и судебных учреждений, и только. Но это, собственно, не есть обнародование закона во всеобщее сведение, а скорее уведомление отдельных органов администрации и суда, что состоялось новое узаконение, которым и предписывается руководствоваться на будущее время" <18>.

<17> Цитович П.П. Указ. соч. С. 40.
<18> Там же. С. 41 - 43.

Общее понимание значимости обнародования исходило из того, что "обнародование закона предполагало знакомство населения с законами" <19>. Поэтому законодателю было логично требовать исполнения закона только тогда, когда он может предполагать, что известное узаконение действительно получено в данной местности и известно всем, до кого оно может относиться <20>. Кроме того, если законодатель придает реальное значение общеобязательности знания законов, то он полагает, что граждане должны добросовестно подготовиться к довольно существенному изменению в правовом порядке" <21>. А.Д. Градовский еще в 1875 г. писал, что "при разрешении вопроса о действии закона во времени, т.е. при определении того момента, с которого должно начаться применение закона, надо иметь в виду то общее юридическое правило, что обнародование законов есть существенное условие их общеобязательной силы, что, следовательно, воля государственной власти становится обязательной с того момента, как она проявилась в форме закона, обнародованного во всеобщее сведение" <22>.

<19> Шершеневич Г.Ф. Указ. соч.
<20> Градовский А.Д. Указ. соч.
<21> Шершеневич Г.Ф. Указ. соч.
<22> Градовский А.Д. Указ. соч.

Но существовавший механизм обнародования не совпадал с его целями. Административные и судебные учреждения не исчерпывали "всеобщности" знания закона. Поэтому возникал вопрос относительно базовой категории "пользователей" закона - отдельных граждан. Что считать обнародованием закона для частного лица? Заслушивание закона в местном губернском правлении или получение его экземпляра в местном полицейском управлении? Если да, то для кого обнародован закон там? Для тех ли только, кто имеет место жительства в данной губернии или уезде или для тех, кто там находится в это время случайно (пребывает)? Или для частных лиц имеют значение какие-то дополнительные способы разглашения <23>?

<23> Цитович П.П. Указ. соч. С. 44.

В дореволюционной России шел только поиск ответов на данные вопросы. При этом очевидной оказалась проблема понимания содержания обнародования закона. Процессуальные моменты, к которым сводилась реализация обнародования, дают возможность сделать вывод о том, что законодательный смысл этого понятия имел "усеченный" характер и не подразумевал доведение закона до сведения населения, а лишь предусматривал уведомление о принятии закона административных учреждений и властных должностных лиц. А это было далеко от придания акту общеизвестности и входило в противоречие с признаваемым принципом общеобязательности.

Далее стоит заметить, что обнародование представляет собой не только необходимое условие обязательной силы закона, но и момент, которым определяется вступление его в силу <24>.

<24> Гамбаров Ю.С. Указ. соч.

Срок, необходимый для обнародования закона, и срок, через который утвержденный закон вступает в силу и начинает действовать, рассматривались в одном контексте, как взаимосвязанные и дополняющие друг друга категории. Эти временные отрезки в большой степени зависели от способов и порядка обнародования закона.

И если природа закона определяется его общеобязательностью, опосредуемой обнародованием, то обнародование предполагает не простое "разглашение" того, что закон состоялся, а наличие "надлежаще установленного порядка" этого процесса <25>, который предусматривал приведение закона в состояние общеизвестности и реализовывал амбиции закона как акта высшей юридической силы.

<25> Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 115.

Говоря о способах обнародования, предусмотренных правительством, можно выделить издания, обозначенные для официального "разглашения" законов: Собрание узаконений распоряжений правительства в дополнение к Сенатским ведомостям (с 1863 г.) и Правительственный вестник (с 1869 г.).

На некоторое несоответствие названия и назначения сборника "Собрание узаконений и распоряжений правительства" обращает внимание Г.Ф. Шершеневич: "Во-первых, узаконения исходят не от правительства, а от законодательной власти. Во-вторых, вопреки своей основной задаче - оповещать граждан о новых законах, сборник сообщает обо всех указах, издаваемых в порядке верховного управления, и даже о распоряжениях отдельных министров, не только не подчеркивая отличия законов от иных правил, но явно способствуя их смешению" <26>. В историческом контексте при отсутствии четкой иерархии нормативно-правовых актов, критериев выделения отдельных видов правовых актов это замечание имеет большое значение. В современном же механизме обнародования законов тенденция опубликования нормативных правовых актов разной юридической силы в одном печатном органе представляется целесообразной <27>.

<26> Шершеневич Г.Ф. Указ. соч.
<27> См.: Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. О практике опубликования правовых актов субъектов РФ // Журнал российского права. 2001. N 9.

Заметим, что сам факт "печатания закона" еще не делает закон известным народу. В действующем праве Российской империи закон "распубликовывался" Правительствующим сенатом, а обязательная его сила наступала "со дня получения на месте листа сенатского издания, в коем закон напечатан", что трудно было считать установленным сроком обязательного действия закона <28>. Следует учитывать и то, что для ознакомления с напечатанным законом было необходимо время. Поэтому всегда важно установить срок, по истечении которого напечатанный закон считается вступившим в силу. Однако в дореволюционной России момент вступления закона в действие не определялся.

<28> Гамбаров Ю.С. Указ. соч.

П.П. Цитович вполне обоснованно ставил ряд вопросов: с какого момента начинается обнародованность закона для частных лиц? С какого момента, следовательно, для них начинает действовать правило, что неведением закона никто не может отговариваться, и с какого момента для них может иметь применение новый закон, не оказывая обратного действия <29>?

<29> Цитович П.П. Указ. соч. С. 43 - 44.

Подобные проблемы обозначал и Г.Ф. Шершеневич: следует ли иметь в виду для определения начала действия закона действительное или возможное получение на месте листа сенатского издания? Имеем ли мы право под "местом" понимать губернский город? Кем должен быть получен лист сенатского издания для того, чтобы закон вступил в силу? Достаточно ли получения листа губернским правлением или же следует считаться с получением со стороны того присутственного места, которое обязано применить закон? Как быть, если разные присутственные места получат закон неодновременно <30>?

<30> Шершеневич Г.Ф. Указ. соч.

Таким образом, дореволюционные ученые-правоведы четко обозначили проблему опубликования, связанную с выделением даты, дня, момента начала действия закона. По смыслу правил Основных законов предусматривалось получение нового закона только административными учреждениями. При этом ни для органов государственного управления, ни тем более для частных лиц начало действия закона обозначено не было.

Актуальной выявленная проблема является и сегодня. В настоящее время не урегулирован вопрос, когда начинается и когда заканчивается течение срока, связанного с введением в действие документов. В действующем законодательстве устанавливается только общий порядок вступления определенных нормативных актов в силу и не регламентирован вопрос, касающийся исчисления начала и окончания этих сроков <31>. Существует сомнение в определении источника первого официального опубликования федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ, зарегистрированных в Минюсте РФ нормативных актов федеральных органов исполнительной власти <32>. В современной теории и практике правотворчества остается незавершенным решение исторически укоренившихся проблем.

<31> См.: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
<32> См.: Кузякин Д.А. Указ. соч.

Подведем итоги статьи. Исторически выделялись два базовых принципа обнародования закона: обязательность юридической нормы зависит от возможности для граждан ознакомиться с ее содержанием; установление срока вступления закона в действие на территории государства определяет приобретение им юридической силы.

История показывает, что вектор формализации законодательного процесса направлен на уточнение временных характеристик закона, оставляя незавершенным решение вопросов об официальных источниках и точном времени опубликования как законов, так и актов подзаконного нормотворчества. Отечественная история "подсказала" решение целого ряда проблем темпорального характера. Эти решения связаны, например, с установленной сегодня четкостью правовой регламентации процедуры издания закона и закрепления формальных характеристик законодательного акта в отличие от подзаконного, с расширением содержания понятия "обнародование".

Векторное развитие теории и практики законотворчества позволяет закону сегодня с учетом исторического опыта реализовать свои законодательные амбиции и быть действительно общеизвестным, достигая своего "целевого объекта" - населения (граждан), а не только властных субъектов правоприменения.