Мудрый Юрист

Таможенные режимы в механизме государственного регулирования внешнеторговой деятельности (исторические аспекты развития на примере франции)

Шахмаметьев А.А., кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой финансового права ГУ - ВШЭ.

Применение таможенных режимов позволяет структурировать использование основных таможенных инструментов в правовом механизме регулирования внешнеторговой деятельности (процедуры таможенного оформления и таможенного контроля, тарифное регулирование, применение административных инструментов и т.п.). Рассматривая установленную таможенным законодательством систему таможенных режимов под таким углом зрения, можно отметить, что применение таможенных инструментов и средств регулирования здесь отходит на второй план, становится производным более общего явления - правового механизма использования комплекса таможенных режимов. В принципе можно представить и обратную сторону данного явления: отдельные "объединения" правовых норм, регулирующих использование таможенных инструментов в отношении определенных товаров в зависимости от цели их перемещения через таможенную границу, составляют в своей совокупности регламентацию того или иного таможенного режима. Тем не менее второй подход представляется менее удачным и не совсем корректным. Во-первых, таможенный режим является самостоятельным институтом, обладающим рядом специфических характеристик, и имеет, по сути, "самодостаточное" внутреннее содержание. Во-вторых, фактически таможенный режим, учитывая его комплексный характер (как в юридическом, так и в экономическом смысле), сегодня выступает как объективный системообразующий фактор в таможенно-правовом механизме, и в первую очередь по отношению к самим отдельным элементам данного механизма - таможенным средствам и инструментам регулирования.

Комплексное применение различных видов таможенных режимов, охватывающих основные предназначения товаров при их перемещении через таможенную границу, создает необходимые предпосылки для более гибкого использования "традиционных" таможенных инструментов, средств и методов регулирования внешнеэкономической деятельности (таможенный тариф, уравнительные налоги, количественные ограничения и др.). Это, в свою очередь, позволяет полнее учитывать потребности и интересы хозяйствующих субъектов - участников внешнеэкономической деятельности. Кроме того, это дает возможность на заранее определенных условиях осуществлять поиск "компромиссного" решения между таможней и будущим бенефициаром таможенного режима в зависимости от условий конкретной ситуации.

Видовое многообразие таможенных режимов может рассматриваться как закономерный результат, с одной стороны, практического решения проблемы сохранения в силе большого арсенала инструментов регулирования внешнеторговой деятельности, применение которых в настоящее время возлагается на таможенные органы, и, с другой - строго дифференцированного использования, "активизации" таких инструментов для более эффективного выполнения возлагаемых на таможню задач по реализации государственной политики в экономической, культурной, социальной и иных сферах общественных отношений.

В контексте юридического анализа организационно-правовой основы использования таможенных инструментов регулирования таможенный режим как специальный институт таможенного права может рассматриваться как стандартизированный алгоритм, укрупненная типовая модель комплексного применения определенного набора таких инструментов в зависимости от предназначения товара, цели его перемещения через таможенную границу, условий нахождения и допустимого использования на (вне) таможенной территории и т.п.

Уяснение места таможенного режима в механизме таможенного регулирования и - в более общем плане - раскрытие содержания понятия "таможенный режим" представляется трудновыполнимой задачей без обращения к истории становления и развития данного института. Для рассмотрения наиболее существенных историко-правовых аспектов эволюции института таможенного режима далее предполагается проанализировать общезначимые правовые вопросы его развития во французском таможенном праве. Такое внимание именно к французскому праву может быть оправдано следующими обстоятельствами. Во-первых, таможенное законодательство Франции развивалось, можно сказать, "естественным" путем, т.е. сохраняя, вплоть до создания таможенного союза ЕС, свою самобытность, национальные черты, никогда не утрачивая при этом связи с экономикой, основанной на рыночных принципах. Во-вторых, учитывая данное обстоятельство, а также тот факт, что таможенное регулирование во Франции всегда занимало важное место в системе средств реализации государственной политики, история таможенного права Франции дает пример уникального опыта использования таможенного регулирования в целом и применения таможенных режимов в частности. Свидетельством "признания" значения данного опыта может служить его широкое использование при создании правовых основ таможенного союза европейских государств.

В таможенном праве Франции понятие "таможенный режим" прошло длительную эволюцию. Становление и широкое применение таможенного режима как института таможенного права и законодательства можно без преувеличения рассматривать как основу возникновения достаточно специфического направления в системе правовых механизмов экономического государственного вмешательства - экономического таможенного права <*>. Категория "таможенный режим" долгое время - примерно до конца ХIХ в. - практически не использовалась для определения института таможенного права, имеющего самостоятельное значение. Такое положение может быть объяснено в первую очередь абсолютным преобладанием протекционистских целей в деятельности французской таможенной системы того времени и как следствие - относительным несовершенством таможенного инструментария регулирования внешнеторговой деятельности. В этих исторических условиях функции таможни фактически сводились к обеспечению защиты национального рынка от конкуренции иностранных товаров, применению исключительно протекционистских средств воздействия на внешнеторговые потоки, а также выполнению фискальных задач.

<*> Подробнее см.: Berr C.J., Tremeau H. Le droit douanier: regime des operations decommerce international en France et dans la C.E.E. Paris, 1988. P. 260.

Однако, несмотря на столь узкую направленность деятельности таможни, уже в эпоху господства протекционизма можно увидеть первые свидетельства зарождения института таможенного режима. Вполне закономерно, что основой его становления и отправной точкой последующего развития стали различные "модификации" обычно использовавшихся таможенных предназначений: окончательный вывоз национальных товаров за пределы таможенной территории (т.е. экспорт товаров) и ввоз иностранных товаров на национальную таможенную территорию (выпуск для потребления (или в свободное обращение), часто также обозначаемый как импорт товаров). Постепенно наряду с этими, можно сказать, простейшими, "естественно" обусловленными уровнем внешнеторговых связей таможенно-правовыми статусами товаров в механизме таможенного регулирования стали применяться специальные таможенные предназначения экономического характера, призванные обеспечить некоторое послабление жесткой направленности таможенной системы на протекционизм и фискальные цели.

Специальный, можно даже сказать, особый, характер данных таможенных предназначений определялся тем, что их применение, безусловно, выходило за рамки традиционного восприятия таможни, ее протекционистского предназначения и первоначально рассматривалось как исключение в устоявшейся системе таможенно-правового регулирования. Такой характер "исключительности" постепенно вводимых новых таможенных режимов обусловливался главным образом допускаемой регламентацией их использования возможностью не применять в течение установленных сроков (и/или при соблюдении некоторых условий) к отдельным товарам, перемещаемым через таможенную границу с определенными целями, обычно используемые средства регулирования (прежде всего таможенный тариф, а также уравнительные налоги, административные ограничения и т.п.). При этом нельзя не отметить, что попытки модернизации таможенного регулирования и введения новых таможенных режимов являлись не просто выражением практической реализации отдельных реформаторских концепций, а диктовались объективной необходимостью активизации таможенного регулирования и осознанной востребованностью экономического потенциала, заложенного в новых режимах, позднее вполне обоснованно получивших определение "экономических".

В условиях активного развития промышленного производства и расширения внешнеторговых связей со всей очевидностью проявилась ограниченность участия таможенной системы в проведении экономической политики государства, поскольку изначально таможня была ориентирована на использование лишь "классических", наиболее простых таможенных режимов - экспорта и импорта (выпуска в свободное обращение). Потребность повышения эффективности функционирования таможенного механизма в условиях рыночного хозяйства и агрессивной внешнеторговой политики привела к модернизации арсенала таможенных инструментов регулирования и пересмотру основополагающих принципов деятельности всей таможенной системы. Одним из наиболее значительных направлений ее реформирования, средством активизации экономического потенциала таможни можно считать предпринимаемые с середины конца ХIX в. попытки обогатить гамму разрешаемых операций, для проведения которых товары могли перемещаться через таможенную границу. Данный способ реформирования осуществлялся главным образом посредством введения различных вариантов применения традиционных режимов экспорта и импорта, "модификаций" правовой основы их использования, предусматривающих минимизацию негативных последствий воздействия тех или иных инструментов регулирования в отношении товаров, допускаемых для перемещения через таможенную границу, в целях проведения определенных операций (временный ввоз для определенных целей, проведение переработки и т.п.). Такие новеллы правовой основы таможенного механизма регулирования, учитывая чрезвычайно изменчивую конъюнктуру и отсутствие опыта, не всегда проводились целенаправленно и характеризовались крайней непоследовательностью. Тем не менее вводимые "экспериментальным" путем изменения сыграли важную роль в развитии системы таможенных режимов во Франции.

Использование новых таможенных предназначений (режимов), продиктованное потребностью обеспечить временный "льготный" допуск на национальную таможенную территорию иностранных товаров, первоначально ограничивалось весьма узким перечнем товаров и операций, которые соответственно допускались для помещения под новые режимы и могли проводиться в их рамках (например, достаточно узкий перечень разрешенных способов таможенного складирования, ограниченные виды переработки на таможенной территории). Основная проблема заключалась в создании легитимной основы такого "льготного" перемещения товаров через таможенную границу и ее гармоничной интеграции в общий таможенно-правовой механизм протекционизма. Поэтому на первых этапах своего развития прообразы современных экономических режимов рассматривались как экстраординарная мера, допускающая освобождение от таможенных платежей и мер торговой политики некоторых товаров, предназначенных в дальнейшем к обратному вывозу или (после выполнения определенных условий) к выпуску в свободное обращение на внутреннем рынке. Это во многом объясняет то, что новые режимы экономического характера и официальной терминологии таможенного законодательства Франции и в таможенной доктрине стали определяться как "режимы отсрочки" или "освобождения", "суспенсивные режимы" ("rеgimes suspensifs") <*>.

<*> "Suspensif" (фр.) - "отсрочивающий, прерывающий, останавливающий".

Таможенное законодательство Франции, допуская использование "специальных" таможенных предназначений (режимов) экономического характера, вместе с тем никогда не давало ни позитивного определения режимов отсрочки, ни исчерпывающего перечня таможенных ситуаций, которые могли бы квалифицироваться в таком качестве. Отсутствие такого определения в известной степени компенсировалось достаточно детальной правовой регламентацией их применения. Это в значительной степени облегчало единообразное формулирование соответствующих дефиниций и на доктринальном уровне <*>.

См., например: Berr C.J., Tremeau H. Le droit douanier: regime des operations decommerce international en France et dans la C.E.E. Paris, 1988; Douane. Regementation communautaire et nationale. Edition Francis Lefebvre. Paris, 1993; Колли Б.Ж.-К. Толковый экономический и финансовый словарь: В 2 т. / Т. 2. М., 1994. С. 458 - 460.

С учетом вышесказанного можно отметить следующие характерные признаки таможенных режимов отсрочки, применявшихся на первых этапах создания в таможенно-правовом механизме регулирования Франции целостной системы таможенных режимов.

Во-первых, для помещения под режимы отсрочки первоначально допускалась весьма ограниченная номенклатура товаров. В частности, не разрешалось помещать под режимы отсрочки товары, запрещенные к ввозу на таможенную территорию либо ограниченные для такого ввоза.

Во-вторых, товары, которые могли получить "специальное" таможенное предназначение в рамках режимов отсрочки, как правило, подпадали под действие таможенно-тарифного регулирования, поскольку последнее в то время являлось основным средством таможенного регулирования и распространялось практически на все товары, перемещаемые через таможенную границу. Этим можно объяснить и происхождение самого обозначения - "таможенные режимы отсрочки", т.е. режимы, которые позволяли откладывать на определенный срок уплату таможенных платежей.

В-третьих, таможенным законодательством первоначально допускалось использование всего нескольких видов "специальных" режимов, необходимых для решения наиболее насущных проблем внешнеторговой деятельности. Поэтому можно считать вполне закономерным, что в качестве таких режимов в числе первых получили оформление предназначения, которые позволяли проводить наиболее важные для развития внешнеэкономических связей операции, в частности осуществлять под таможенным контролем складирование товаров, отдельные виды переработки на таможенной территории и т.п.

В-четвертых, правовая регламентация использования новых режимов предусматривала достаточно ограниченный перечень операций, которые могли проводиться с товарами в их рамках. При этом не просто назывались разрешенные операции, необходимые для достижения основной цели использования режима, но, как правило, детально определялись конкретные виды таких операций, жестко регулировались и основные вопросы технологии их проведения. Это, естественно, в значительной степени ограничивало возможности бенефициара по "извлечению" максимального эффекта от использования всех преимуществ, номинально предоставляемых режимами отсрочки.

В-пятых, режимы "отсрочки" длительное время были ориентированы исключительно на сферу импорта товаров. Это требование не было прямо закреплено в законодательстве, но непосредственно вытекало из анализа положений ТК Франции, допускавших применение режимов отсрочки только в отношении ввозимых на национальную территорию иностранных товаров <*>. Однако постепенно общие принципы использования данных режимов стали распространяться и на регулирование условий вывоза товаров за пределы таможенной территории. В частности, это хорошо видно на примере развития различных видов режима таможенного склада, о чем речь пойдет в следующей главе.

<*> Подробнее см.: Berr C.J., Tremeau H. Le droit douanier: regime des operations decommerce international en France et dans la C.E.E. Paris, 1988. P. 261.

И наконец, в-шестых, нельзя не отметить, что и официальная терминология, и доктрина имплицитно длительное время представляли рассматриваемые режимы исключительно с негативной точки зрения, т.е. как специальные механизмы, обеспечивающие условное освобождение от протекционистских мер, и не "замечали" экономическую составляющую данных режимов. Представляется, что такой подход объясняется в первую очередь инертностью сложившегося за предшествующую историю таможни взгляда на ее роль как фискального и протекционистского инструмента в руках государства. В данном контексте режимы отсрочки, безусловно, не могли не рассматриваться как средство, направленное на исключение применения таможенного тарифа. Основной целью их использования становилось регулирование различных исключительных ситуаций "за пределами" обычной политики протекционизма. При этом обычно недооценивалась (либо игнорировалась) их экономическая направленность.

Таким образом, можно сказать, что на первых этапах развития таможенных режимов (в первую очередь экономического характера) на них сказывалось влияние протекционизма, что закономерно ограничивало сферу их применения. Более того, нередко в силу определенных традиций, консерватизма законодательной техники перечень режимов ограничивался формально: положениями таможенного законодательства номинально фиксировались основные виды режимов, но фактически их состав был шире, поскольку к "схожим" по многим параметрам (т.е. обладающим основными "режимообразующими" признаками) таможенным ситуациям применялись де-факто общие правила использования таможенных режимов. Тем не менее такие предназначения по формальным основаниям длительное время не могли относиться к таможенным режимам отсрочки. Например, до введения в действие таможенного законодательства ЕС о таможенных режимах во французском законодательстве проводилось различие между товарами, помещенными под таможенный режим отсрочки, и товарами, перевозимыми под таможенным контролем (транзитом), что по необходимости приводило к исключению последнего из перечня режимов "отсрочки". При этом практически невозможно дать сколько-нибудь содержательных доводов, исключающих отнесение транзита к данным режимам <*>.

<*> Статья 120 ТК Франции.

Таможенные режимы с момента их становления в качестве самостоятельного института таможенного права в первые периоды развития оставались практически неизменными в своей первоначальной структуре. Это, с одной стороны, являлось причиной их плохой адаптированности к новым экономическим условиям, а с другой - лишало возможности таможенную администрацию обеспечить эффективность таможенного регулирования. Лишь в течение длительной эволюции функций таможенных органов постепенно осознавалась и ко второй половине ХХ в., можно сказать, полностью была признана важная роль и настоящее, "экономическое", предназначение режимов, определяемых как режимы "отсрочки". Наиболее существенный "толчок" развитие института таможенного режима в таможенном праве Франции получило в результате процесса таможенной интеграции западноевропейских государств. Как и в иных вопросах таможенно-правового механизма регулирования, учреждение общего рынка в рамках ЕС привело к глубоким потрясениям в развитии таможенных режимов. Новеллы, привнесенные в эту область таможенного законодательства, диктовались потребностями улучшения национальных таможенных систем, способных адекватно отвечать сложившейся экономической ситуации и открытию таможенных границ. В условиях ориентации на создание таможенного союза стран - членов ЕС в большей степени, чем в рамках ГАТТ либо Европейской ассоциации свободной торговли, обозначилась проблема активизации таможенных инструментов регулирования, их комплексного использования в целях оказания помощи некоторым секторам экономики стран таможенного союза, которые могли пострадать вследствие ужесточения условий конкуренции, а также для создания основы интенсификации внешнеэкономических связей и активизации предпринимательской деятельности в целом. В данном случае речь шла не об ограниченном и постепенном смягчении таможенных барьеров, а о полном и быстром уничтожении таможенных границ внутри нового экономического пространства. Учитывая роль экономических таможенных режимов и их возможности в решении данной проблемы, в создавшихся условиях начался очередной этап разработки правовой базы их применения, обеспечивающий достижение поставленной цели более эффективно и более приемлемыми формами, чем это практиковалось ранее. Эти усилия нашли свое выражение в совершенствовании традиционных таможенных инструментов регулирования, а также в расширении перечня таможенных режимов и применении в их рамках новых формул и институтов, лучше приспособленных к некоторым специфическим потребностям экономики.

В настоящее время западноевропейское таможенное право, вобрав в себя богатый опыт таможенного регулирования государств-членов и продолжая постоянно совершенствоваться, является одной из наиболее развитых таможенно-правовых систем. Важное место в таможенном праве ЕС уже на протяжении многих лет отводится использованию комплекса таможенных режимов. В текстах правовых актов ЕС, так же как и во французском законодательстве, о чем уже говорилось выше, нет позитивного определения рассматриваемого понятия. Однако, учитывая достаточно детальную регламентацию различных таможенных режимов, это позволяет практически однозначно определять их юридическое содержание и не препятствует их активному использованию в правовом механизме внешнеторгового регулирования ЕС <*>.

<*> Небезынтересно отметить, что переосмысление роли таможенных режимов "отсрочки", произошедшее вследствие интеграционных процессов, в которых принимает активное участие Франция, нашло свое выражение и в изменении терминологии. Во французском таможенном праве также все шире стало использоваться понятие "экономические таможенные режимы" вследствие постепенной "экспансии" исходящими от правовой системы Сообщества юридическими принципами и нормами национально-правового пространства. Термин "экономический таможенный режим", помимо того, что он лучше передает, как представляется, содержание рассматриваемого явления, также позволяет более точно отразить его суть и потенциально более широкое предназначение, освобождая от устаревших традиций и привязывания к категориям протекционизма.

В современном таможенном законодательстве Франции (принимая во внимание, что частью последнего является таможенно-правовая система ЕС) таможенный режим выступает одним из основных институциональных элементов таможенно-правового регулирования внешнеторговой деятельности. Использование института таможенного режима позволяет в концентрированном и систематизированном виде структуризировать отдельные составляющие механизма таможенного регулирования. При этом можно отметить, что в последнем он играет двоякую роль. С одной стороны, институт таможенного режима имеет важное организационно-методологическое значение в правовой основе осуществления таможенного регулирования внешнеторговой деятельности, поскольку данное понятие в обобщенном виде используется как обозначающее совокупность положений, определяющих статус товаров для таможенных целей. С другой стороны, таможенный режим в системе государственного регулирования имеет значительное по своему содержанию функциональное и практическое предназначение. Во-первых, данный институт служит для обозначения наиболее простых таможенных предназначений, не преследующих целей решения каких-либо экономических задач, кроме вывоза и ввоза товаров соответственно с национальной таможенной территории или за ее пределы. Во-вторых, таможенный режим (часто уточняемый с помощью специальных определений - "экономический", "отсрочки" и т.п.) используется как комплексный способ осуществления таможенного регулирования при совершении отдельных видов экономической деятельности (экономических операций), связанных с перемещением товаров через таможенную границу и предусматривающих использование особого порядка применения таможенных инструментов регулирования (например, освобождение от таможенных платежей, предварительное предоставление фискальных налоговых или финансовых льгот и т.п.).

Развитие института таможенных режимов в таможенном праве и законодательстве может рассматриваться как определенный результат эволюции функций таможенных органов, повышение их роли в системе государственного регулирования экономики. Расширение сферы применения таможенных режимов также отражает результаты процесса постоянного поиска оптимального сочетания, с одной стороны, решаемых таможней задач протекционистского и фискального характера, которые на протяжении всей предшествующей ее истории считали наиболее важными, а с другой - широкого участия таможенной системы в активизации содействия внешнеторговой деятельности и экономической активности в целом.

В заключение небольшого экскурса в историю развития системы таможенных режимов следует отметить, что ее формирование происходило постепенно в процессе эволюции самой таможенной системы и всего механизма таможенного регулирования. Страны, таможенное законодательство которых последовательно развивалось в тесной взаимосвязи с общими процессами, связанными с прогрессом экономических отношений свободного предпринимательства и построением сбалансированной модели их государственного регулирования, накопили богатый опыт применения различных видов таможенных режимов как адекватного потребностям внешнеэкономического комплекса способа эффективного участия таможни в обеспечении целей государственной политики в сфере международных экономических связей. К числу таких стран, безусловно, относится Франция. Развитие французского таможенного права содержит обширный материал для изучения различных аспектов таможенного регулирования, в том числе и применения таможенных режимов.