Мудрый Юрист

Развитие понятия формы государственного устройства в конституционных проектах Российской империи и конституциях СССР

Демина Т.А., заведующая юридическим отделением Института истории, государства и права ПГУ им. Т.Г. Шевченко, кандидат юридических наук, доцент.

Конституция как основной закон государства закрепляет основы конституционного строя, одним из элементов которых выступает форма государственного устройства.

Проблемы территориальной организации государства традиционно находились в центре внимания отечественных и зарубежных исследователей. На сегодняшний день в силу ряда субъективных и объективных факторов, возникших в отдельных странах мира (разрушение СССР, раскол Югославии и др.), актуальность учения о формах государственного устройства приобрела новое звучание. Что, в свою очередь, способствовало обострению интереса современных исследователей к теоретическим и практическим проблемам территориальной организации государства и привело к появлению самых разнообразных подходов к определению понятия и классификации формы государственного устройства <1>.

<1> Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М., 1994; Алебастрова И.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2000; Златопольский Д.Л. РФ: особенности современного развития // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1997. N 5; Златопольский Д.Л. Процесс развития федеральных отношений в России // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1998. N 6; Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос (исторический опыт Советского Союза) // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1998; Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002. N 1; Фарберов Н.П. К вопросу о понятии государственного устройства // Правоведение. 1963. N 1; Хакимов Р.С. Асимметричность РФ. Взгляд из Татарстана // Регионология. 1997. N 2; Чиркин Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. N 10; Чистяков О.И. Об "организации государственного единства" вообще, России в частности и в особенности // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2003. N 3 и др.

В конце XX в. в литературе усилился критический подход к определению понятия "форма государственного устройства", взамен которого современные исследователи предлагали понятия "территориальное устройство государства", "национально-государственное устройство", "территориальная организация государства", "территориальная организация публичной власти", "территориально-политическая организация государства", "система разделения властей по вертикали" и многие другие.

Однако в целом авторы признавали, что для обозначения системы взаимоотношений между центральной государственной властью и действующими в территориальных составных частях органами публичной власти полностью адекватный обобщающий термин еще не найден <2>. Практически все существующие на сегодняшний день подходы подвергаются критике, так как многие из перечисленных терминов не лишены недостатков. Например, понятие "государственное устройство" является весьма неопределенным, не отражает существа обозначаемого им института, т.е. не акцентирует внимание на территориальном аспекте организации государственной власти <3>. В.Е. Чиркин допускает использование данного термина лишь в силу преемственности.

<2> Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1993 - 1995. Т. 2. С. 352 - 353; Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 729.
<3> Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 161 - 162.

Термин "национально-государственное устройство" не является универсальным: им можно обозначать устройство только тех многонациональных государств, население которых исторически сгруппировано в пространстве по этническому принципу.

Понятия "территориальное устройство", "территориальная организация" страдают тем недостатком, что не дают представления о том, что в рамках территории многих современных государств существует не только власть самого государства, но и власть относительно обособленных частей его территории, прежде всего субъектов федерации, автономий, муниципальных единиц, поэтому данные понятия можно использовать для характеристики власти самого государства по отношению к частям своей территории, но с его помощью невозможно показать роль публичной власти самих этих территориальных частей государства <4>.

<4> Алебастрова И.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2000. С. 95.

По мнению В.В. Лазарева и С.В. Липеня, термин "государственное устройство" кроме употребления в узком специально-юридическом смысле может использоваться и более широко - как характеристика в целом государственного строя страны. Именно это обстоятельство и предопределяет его не вполне удачное применение в узком смысле <5>.

<5> Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 2000. С. 126.

Другие авторы, напротив, используют в своих работах привычный термин "форма государственного устройства". Так, например М.Н. Марченко под формой государственного устройства понимает "внутреннее деление государства на составные части - административно-территориальные единицы, автономные культурные, политические образования или суверенные государства" <6>.

<6> Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2002. С. 306.

Форма государственного устройства - это не некое застывшее, установившееся в данный момент явление, а постоянно развивающееся, изменяющееся в связи с изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества явление.

Развитие формы государственного устройства в любой стране представляет собой циклический процесс. Анализ формы государственного устройства любой страны подтверждает периодически изменяющийся характер отношений между государством в целом и его составными частями.

В разные периоды истории эти отношения могут быть в разной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Например, в годы войны или в периоды других социальных потрясений, когда требуются концентрация и централизация ресурсов и усилий всей страны, вполне естественным будет ожидать рост тенденций к централизации власти и установлению более жестких отношений между центром и территориальными единицами. В нормальных условиях жизни общества и государства характер отношений между ними коренным образом изменяется <7>. Не следует упускать из виду и внешние факторы, способствующие централизации или децентрализации, а именно установлению сюзеренитета, инкорпорации или аннексии территории.

<7> См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М., 2002. С. 201.

До XIX в. проблемы территориального устройства не особо будоражили умы российских ученых-государствоведов. Однако политико-правовые идеи относительно организации территориального устройства в истории Российской империи были известны. Так, еще А. Радищев, вопреки существовавшей абсолютистской идеологии, рассуждая о непосредственной демократии и возможностях ее введения в России, предполагал создание на территории России союза небольших республик: "Из недр развалины огромной... возникнут малые светила; незыблемы свои кормила украсят дружества венцом" <8>.

<8> Цит. по: История политических и правовых учений / Под ред. О.Э. Лейста. М., 2002. С. 383.

Одним из первых оформленных конституционных проектов можно считать проект, разработанный М. Сперанским. В его проекте, представленном императору Александру I, утверждалось, что "Российская империя есть государство нераздельное".

Наиболее либеральные конституционные проекты данного периода - Конституция Н.М. Муравьева и Русская Правда П.И. Пестеля также не обошли вниманием территориальное устройство государств. Однако единого мнения среди авторов не было. Так, Конституция Н.М. Муравьева обусловливала идею федеративного государственного устройства будущей России. Федерация должна была состоять из нескольких держав или областей (14 и 2 - в первом варианте), которые образуются по территориальному принципу (Балтийская, Черноморская, Западная и т.д.). П.И. Пестель, автор Русской Правды, был, напротив, сторонником единого русского централизованного государства. Федерацию он отвергал как возрождение "удельной системы", считая ее особенно пагубной для России, где много племен и народов, языков и вер.

Таким образом, до октября 1917 г. Россия представляла собой унитарное государство, главным звеном административно-территориального устройства которого были губернии. При этом территориальной организации Российской империи были известны и автономные образования, причем как административные, так и законодательные. Примером законодательных автономий можно считать Финляндию и Польшу, а примером административной автономии - Бессарабскую область.

Революционные события 1917 г. охватили все основные сферы российской действительности, всколыхнув мощные националистические движения <9>.

<9> Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2001. С. 91.

После победы советской власти в России в качестве государственного устройства нового Советского государства была предложена федерация.

Признание необходимости создания федерации в России после Октябрьской революции было обусловлено следующими причинами.

Во-первых, до Октябрьской революции, когда Россия представляла собой централизованное государство, создание федерации означало децентрализацию, раздробление единого государства на ряд государств и, следовательно, серьезное ослабление экономических и других связей. После Октябрьской революции в результате коренного изменения исторической действительности создание федерации в России было известным шагом к государственному объединению национальных окраин с Советской Россией.

Ко времени Октябрьской революции многие национальные окраины оказались в состоянии полного отделения от России. Это произошло в результате распада старого, империалистического единства царской России: в ее составе уже после Февральской буржуазно-демократической революции появился ряд государств, в которых буржуазные националисты, используя популярную в массах идею строительства национальных государств, боролись за отделение от России. В сложившейся обстановке федерация могла не только остановить процесс распада России, но и обеспечить государственное объединение различных национальностей.

Во-вторых, федерация оказалась наиболее приемлемой на тот момент формой разрешения национального вопроса <10>.

<10> Златопольский Д.Л., Чистяков О.И. Образование СССР. М., 1972. С. 33, 35.

Американский исследователь Д. Елазар причину изменения государственного устройства видит в следующем: "После революции 1917 г., - пишет он, - Россия выбрала федеративное государственное устройство как единственно возможную форму сохранения старой империи под большевистским порядком" <11>. Приведенное суждение содержит признание двух важных факторов: 1) после Октябрьской революции в России была создана новая форма государственного устройства - федерация, которую не могла использовать царская Россия; 2) эта федерация, созданная в результате революции, была единственно возможной формой строительства нового государства, обеспечивающей его жизнеспособность <12>.

<11> Elazar D. Exploring Federalizm. Alabama, 1991. P. 131. Цит. по: Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос (исторический опыт Советского Союза) // Вестник Московского университета. 1998. N 5. С. 26.
<12> Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос (исторический опыт Советского Союза). С. 26.

В зависимости от условий образования (в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федерации, либо вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт) авторы различают договорные и конституционные федерации.

Иногда в качестве разновидности выдвигается идея о договорно-конституционной федерации <13>. Такое суждение содержит в себе два аспекта. Первый из них указывает на то, что договор поставлен выше конституции, и этим подтверждается главный тезис идеи о договорном характере федерации. Другой аспект заключается в том, что конституция и договор поставлены в один ряд. Тогда как мировая практика строительства федеративных государств доказывает, что основным актом любой федерации является ее конституция <14>.

<13> Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М., 1994. С. 24.
<14> Златопольский Д.Л. Процесс развития федеральных отношений в России // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1998. N 6. С. 14.

Р.С. Хакимов в свою очередь полагает, что существует два подхода к федерализации: конституционно-договорный, когда федеративный центр определяет все процессы и делегирует все полномочия регионам, и договорно-конституционный, когда отношения строятся "снизу вверх" через добровольное делегирование полномочий федеральному центру <15>.

<15> Хакимов Р.С. Асимметричность РФ. Взгляд из Татарстана // Регионология. 1997. N 2. С. 30 - 31. Цит. по: Златопольский Д.Л. Процесс развития федеральных отношений в России. С. 14.

Противником договорной федерации выступает Д.Л. Златопольский, который считает, что подобная идея "носит ярко выраженный разрушительный характер... если в основе федеративных отношений находится договор, то одна из сторон, заключивших такой договор, может всегда отказаться от него либо другим способом добиться того же результата. В отличие от этого ни одна из конституций нескольких государств, составляющих федерацию, не может быть произвольно отторгнута кем-либо из этих государств" <16>.

<16> Там же.

Федеративное устройство в большинстве случаев основано на чисто территориальном принципе.

Советский Союз представлял собой федерацию нового типа: принципами ее строительства стали добровольность объединения республик, их равноправие и национальный принцип <17>. Несмотря на все положительные моменты данной федерации, в научной литературе встречаются и критические суждения о характере перечисленных принципов. "Существование большого государства, - пишет Д. Елазар, - доминирующего над меньшими государствами, с которыми оно официально состоит в равных федеральных отношениях, зачастую является главной причиной неудачной попытки осуществления федерации... Даже при отсутствии доминирующей роли компартии само существование РСФСР, занимающей 3/4 территории и включающей в себя 3/5 всего населения СССР, исключало возможность сохранения подлинно федеративных отношений в этой стране" <18>.

<17> Там же. С. 31.
<18> Elazar D. Exploring Federalizm. Alabama, 1991. P. 170. Цит. по: Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос (исторический опыт Советского Союза) // Вестник Московского университета. 1998. N 5. С. 31.

Русские ученые и политические деятели начала XX в. были уверены в том, что никакая федерация не может разрешить национальный вопрос. Видный русский государствовед А.С. Ященко утверждал, что создать в России федерацию, построенную по национальному принципу, совершенно невозможно <19>. По мнению Ф.Ф. Кокошкина, создать федерацию на основе национального принципа - "значит практически разбить Россию на куски, а потом попробовать эти куски склеить в федерацию" <20>.

<19> Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 392. Цит. по: Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос. С. 31.
<20> Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917. С. 29. Цит. по: Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос (исторический опыт Советского Союза). С. 31.

Вместе с тем немало и сторонников национальной федерации. Так, например, Д.Л. Златопольский, О.И. Чистяков отстаивают в своих трудах уникальность федеративной формы государственного устройства, построенной в СССР и РСФСР <21>. Однако авторы признают, что на момент создания СССР федеративные отношения между независимыми советскими республиками были весьма своеобразными. Их важнейшей характерной особенностью являлось то, что в качестве общефедеральных для всех независимых советских республик признавались органы власти и управления, а также законодательство РСФСР. Такая форма объединения была далека от совершенства. Один из главных ее недостатков состоял в том, что независимые советские республики, строительством которых руководили органы РСФСР, попадали в положение, напоминающее в какой-то мере статус автономных республик. Это сходство усиливалось еще и тем, что автономные республики в данный период обладали весьма широкими правами <22>.

<21> См.: Златопольский Д.Л. РФ: особенности современного развития // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1997. N 5. С. 20 - 34; Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос (исторический опыт Советского Союза). С. 26; Чистяков О.И. Становление РФ. М., 1966 и др.
<22> Златопольский Д.Л., Чистяков О.И. Образование СССР. М., 1972. С. 130.

В последующие годы также были допущены отдельные перекосы, извратившие исконный смысл советской федерации и ставшие одной из причин глобальных проблем, потрясших Советский Союз в конце XX в.

Одной из проблемных в деле государственного строительства в СССР была идея создания Молдавской Автономной Советской Социалистической Республики на территории, ранее не входившей в состав Молдавии (Бессарабии).

Использование термина "государственное устройство" только применительно к территориальной и национальной организации государства было подвергнуто критике в советской литературе. Дело в том, что под государственным устройством в широком смысле советские авторы понимали весь комплекс государственно-правовых институтов, т.е. всю государственную организацию. В.И. Ленин в своей работе "Три конституции или три порядка государственного устройства" отождествляет конституцию и государственное устройство <23>. Однако рассматриваемый термин употребляется и в его узком значении в программах и учебниках по государственному праву, в общей теории государства и права, в работах отечественных и иностранных авторов <24>.

<23> Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 10. С. 332 - 334.
<24> См., например: Теория государства и права. М.: АН СССР, 1962. С. 119; Теория государства и права / Под ред. К.А. Мокичева. М.: Юридическая литература, 1965. С. 81 - 82 и др.

Ряд авторов вместо термина "государственное устройство" к рассматриваемому комплексу правовых норм и институтов предлагают применять более точное понятие - "территориальная и национальная организация государства" <25>.

<25> См.: Махненко А.Х. Основные институты государственного права европейских стран народной демократии. М.: Изд. ВЮЗИ, 1964.

Необходимо отметить, что устойчивое словосочетание "форма государственного устройства" появилось после принятия Конституции 1936 г., вторая глава которой была названа "Государственное устройство".

Термины "государственное устройство" и "государственный строй" стали пониматься по-разному. Получилось, что государственное устройство - лишь часть государственного строя, один из аспектов большой проблемы. Однако нередко исследователи продолжали вкладывать в эти понятия один и тот же смысл. Так, А.Я. Вышинский выпустил вскоре после принятия Конституции 1936 г. популярную брошюру под названием "Государственное устройство СССР", в которой говорил именно о государственном строе.

Ситуацию попытались исправить при создании Конституции СССР 1977 г. В начале 60-х годов Н.П. Фарберов предложил новый термин - "национально-государственное устройство". Данный термин и был использован в Основном Законе 1977 г.

Однако, по мнению автора, новый термин мог применяться лишь к многонациональным государствам, где существовала проблема устройства различных наций и народов. В государствах мононациональных его применение не имело смысла. Поэтому новый термин не обладал необходимой универсальностью.

Правда, авторы Конституции 1977 г. вышли из положения, введя термин "административно-территориальное устройство". Получилось, что к одним государствам надо применять один термин, а к другим - другой, и даже в случае государственного правопреемства употребляется разная терминология. Так, в РСФСР, конечно, существовала проблема государственного устройства различных народов. Но в Российской империи, правопреемником которой стала Российская Федерация, ни о каком национально-государственном устройстве говорить не приходилось. Значит, об универсальности термина, как в пространстве, так и во времени, тоже речи быть не могло. В царской России было административно-территориальное устройство, а в Советской России - национально-государственное.

О.И. Чистяков в свою очередь предлагал использовать термин "организация государственного единства" <26>. Естественно, что подобная организация может и должна иметь разные формы - понятие "единство" динамично и зависит от уровня его внутренних связей. Д. Тэбс в свою очередь подвергает критике указанный термин <27>. Он видит в слове "единство" отрицание федерализма, свидетельство того, что СССР, по его мнению, был унитарным государством. Однако уже первая союзная Конституция утверждала, что СССР объединяет союзные республики в "одно государство". А действующий Основной Закон России (п. 3 ст. 5) говорит о государственной целостности как основе федеративного устройства, т.е. считает страну федерацией.

<26> Чистяков О.И. Об "организации государственного единства" вообще, России в частности и в особенности // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2003. N 3. С. 3.
<27> См.: Тэбс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. С. 83 - 84.

Таким образом, и конституционные проекты Российской империи, и Конституции РСФСР и СССР так или иначе затрагивали проблемы территориальной организации государства. Причем решали эти проблемы по-разному, зачастую с кардинально противоположных позиций.