Мудрый Юрист

О реформировании государственных корпораций

Сегодня общественность активно обсуждает проблему существования такой формы организации, как государственная корпорация. Звучат предложения и о реформировании конкретных государственных корпораций, и о полной отмене данной организационно-правовой формы. Д.В. Кравченко предлагает попробовать разобраться в степени необходимости подобных нововведений.

Государственные корпорации существуют на основании Гражданского кодекса РФ. Статья 50 ГК РФ устанавливает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться как в формах, установленных Кодексом, так и в иных формах, предусмотренных законом. На основании этого положения Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" была введена организационно-правовая форма государственной корпорации (ст. 7.1). Данная норма устанавливает, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Кроме того, в Законе содержится следующее положение: имущество государственной корпорации, переданное ей Российской Федерацией, является ее собственностью.

На первый взгляд (особенно обывателю) может показаться, что эти определения не имеют существенного содержания, поскольку понятие общественно полезных функций кажется размытым, а передача в собственность государственного имущества представляет собой "коррупционную составляющую". В последнее время такой взгляд наблюдается в российском информационном поле, и в общем-то именно на нем и на предполагаемом отсутствии прозрачности базируется вся критика государственных корпораций как организационно-правовой формы юридического лица. Не вдаваясь глубоко в детали деятельности отдельных таких "частно-публичных" организаций, попробуем оценить обоснованность претензий к этой форме как таковой.

Конституция РФ является, как известно, концептуальным документом, принятым многонациональным народом Российской Федерации и несущим в себе основные правовые и ценностные принципы существования и развития общества. Уже в ее преамбуле указывается одна из основных целей российского народа - обеспечение благополучия и процветания России, и при принятии Конституции народ исходил из понимания ответственности за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями. При этом высшей ценностью конституционно провозглашаются человек, его права и свободы. Эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Статьей 7 Конституции РФ также устанавливается одна из принципиальных, базовых ценностей, являющихся основой нашего государства и права - социальное государство. Как утверждают многие исследователи, цели политики России как социального государства предопределяют его обязанности заботиться о благополучии своих граждан и их социальной защищенности <1>.

<1> Лазарев Л.В., Морщакова Т.Г., Страшун Б.А. и др. Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России (постатейный комментарий). М.: Институт права и публичной политики, 2005.

Что подразумевается под целями благополучия, процветания, социальной защищенности? Безусловно, обязанность государства в целом или в лице его отдельных органов и лиц независимо от ветви власти действовать исключительно для и во имя человека, гражданина, общества, реализации прав и свобод социума. Эти действия предполагают в том числе принятие государством на себя бремени существования неприбыльных, но в то же время важнейших с точки зрения защиты прав и свобод человека и гражданина социальных функций. Кроме того, государство как форма организации социума предполагает создание механизма управления общественными процессами. Именно эти функции (социальная и управленческая) и являются основными целями государственных корпораций, как устанавливает Гражданский кодекс РФ. То есть нормы о целевой направленности деятельности государственной корпорации базируются на принципиальных положениях Конституции РФ.

На этот довод можно бы было возразить: не только форма государственной корпорации позволяет осуществлять социальные функции. Существуют сферы общественной жизни, в которых необходима максимальная оперативность принятия решений, в том числе финансовых, и в то же время они не допускают установление в качестве цели извлечения прибыли в связи с упомянутой социальной обусловленностью необходимости развития этих отраслей и недопущения чрезмерных рисков, граничащих с деградацией такой сферы. В данном случае сразу отпадает возможность работы коммерческих организаций, так как именно извлечение прибыли закон называет их основной задачей (ст. 50 ГК РФ). Государство при этом является менее эффективным субъектом, поскольку может функционировать лишь через свои органы, деятельность которых чрезвычайно осложнена разнообразными запретами <2>. Единственный остающийся субъект - некоммерческие организации. В то же время государство в силу приведенных выше конституционных основ не может полностью устраняться от социально значимых сфер общественной жизни. Фрэнсис Фукуяма, известный американский философ, отметил: "Твердя мантру "Правительство должно реже вмешиваться", Вашингтон не смог правильно регулировать финансовый сектор и позволил ему нанести колоссальный вред всем остальным секторам общества" <3>. Представляется, эта же ситуация ожидает любой социально значимый пласт общественной жизни, от участия в котором самоустранится государство.

<2> Ефимова Л.Г. Правовое положение Агентства по страхованию вкладов // Юридическая работа в кредитной организации. 2008. N 3 - 4.
<3> Крах корпорации "Америка" // Newsweek. 10.10.2008.

Таким образом, субъектом, оперативно исполняющим социально полезные функции, направленные на реализацию общественно значимых целей, может быть только некоммерческая организация с сильным публичным началом. Учреждение при этом, равно как и органы государственной власти, также не обладает собственным имуществом (что существенно снижает оперативность работы). Целями деятельности государственной компании является оказание отдельных государственных услуг (ст. 7.2 Федерального закона от 12 января 2006 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). Единственной допустимой и наиболее разумной организационно-правовой формой остается государственная корпорация. Таковая действует как некоммерческая организация (и, соответственно, не может распределять прибыль, что существенно снижает финансовые и другие риски), направлена на реализацию социально значимых целей и обеспечена имуществом, находящимся в ее собственности, что позволяет ей максимально быстро реагировать на изменения сферы жизнедеятельности общества, в которой она работает. Так, Агентство по страхованию вкладов за счет имеющегося в его собственности фонда страхования вкладов выплачивает вкладчикам несостоятельных банков компенсации; при этом задержка такой выплаты вызвала бы значительное социальное недовольство. К слову, именно финансовые основы работы государственных корпораций, выражающиеся в наличии у них имущества в собственности, есть одно из основных условий эффективности их работы. А потому попытка изъятия прибыли даже в пользу государственного бюджета есть подрыв этой эффективности <4>.

<4> Предложения об изъятии прибыли отражены, например, в проекте Федерального закона "Об особенностях использования прибыли, полученной государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" и государственной корпорацией Агентство по страхованию вкладов по итогам 2009, 2010 и 2011 годов, N 340251-5. 2010 г.

Некоторым может показаться, что наличие в собственности государственной корпорации имущества, не распределяемого в пользу каких-либо учредителей или участников, есть некая "коррупционная составляющая", поскольку такая организация распоряжается этим имуществом самостоятельно. Между тем эта позиция представляется необоснованной. Все большая часть исследователей сегодня отмечают: собственность государственных корпораций обладает существенными признаками публичности <5>. Так, имущество, которое предоставляется государственным корпорациям, направлено на реализацию важнейших социально-экономических, т.е. публичных, целей, и это является одним из основных признаков публичности собственности. Субъект данной собственности - государственная корпорация - хотя практически и не обладает административно-властными полномочиями, тем не менее является особенным, реализующим исключительно публичные, социальные цели. Сторонники позиции о частной собственности государственных корпораций могут возразить, что полномочия по распоряжению собственностью любой организации ограничены ее уставными целями. И все же основными критерием публичности является не формальное закрепление порядка использования правомочий собственника, а направленность целей применения этой собственности. В то же время государственные корпорации отличаются от органов власти достаточной степенью автономии, что проявляется в том числе в самостоятельном распоряжении собственностью. Это не позволяет идентифицировать их имущество как имущество государства или муниципальных образований. В целях более четкого разграничения этих видов имущества и недопущения терминологических разногласий (с учетом понимания публичной собственности в широком смысле как совокупности государственной и муниципальной) в отношении государственных корпораций лучше применять иной термин, например "обособленная публичная собственность" или "собственность обособленных публичных субъектов". Эту форму собственности можно отнести к "иной" в конституционно-правовом истолковании. При этом на сегодняшний день полномочия государственной корпорации по управлению имеющимся у нее имуществом строго ограничены законом. Это имущество должно направляться только на реализацию той социально значимой функции, которая установлена в качестве основной законодательно. Кроме того, государственные корпорации законодательно ограничены в распоряжении этим имуществом. Так, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" за счет своего имущества может формировать структурные подразделения в виде филиалов и представительств, создавать учреждения и участвовать в установленном порядке в уставных капиталах организаций (ст. 17 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"). Полномочия по размещению временно свободных средств Государственной корпорацией "Агентство по страхованию вкладов" также ограничены законом, причем эти средства могут инвестироваться только в низкорисковые и в то же время высоколиквидные активы (ст. 38 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации"). При этом специальными законами установлены дополнительные требования по внешнему и внутреннему аудиту государственных корпораций, а также по формированию, опубликованию и представлению отчетности. Таким образом, право собственности государственной корпорации на ее имущество позволяет лишь оперативно им распоряжаться, но ни в коей мере не способствует неправомерному расходованию средств.

<5> Морозов А.Е. Государственные корпорации как государственные финансовые институты развития // Государственные корпорации и децентрализованные публичные финансы: Ежегодник 2008 / Под ред. С.В. Запольского, Д.М. Щекина. М.: Статут, 2009. С. 57, 58.

Какие выводы можно сделать из изложенного? Конституция РФ требует от государства принимать все необходимые меры для обеспечения достатка и благополучия граждан. В определенных сферах в силу их социальной значимости и необходимости оперативного разрешения возникающих проблем единственными субъектами исполнения общественно полезных функций являются государственные корпорации. При этом наличие в их собственности имущества позволяет принимать быстрые и эффективные решения, не вызывая при этом дополнительных коррупционных рисков за счет всестороннего и постоянного контроля над использованием этого имущества.

Значит, конституционно значимые государственные цели могут быть достижимы в определенных областях только при наличии государственных корпораций. Следовательно, отмена формы государственной корпорации как таковой не только фактически неэффективна, но и вступает в определенные противоречия с базовыми принципами функционирования российского государства. Реорганизация же конкретной государственной корпорации означает фактически либо признание "конституционно-правовой незначительности" общественной функции, которую она исполняла (особенно в случае реорганизации в форме преобразования в коммерческую организацию, целью которой всегда является извлечение прибыли), либо согласие с отсутствием необходимости "быстрого реагирования" в соответствующей области. Реформирование имеющихся государственных корпораций и рассмотрение вопроса о необходимости существования данной организационно-правовой формы нужно осуществлять с учетом этих доводов.

Библиография

  1. Ефимова Л.Г. Правовое положение Агентства по страхованию вкладов // Юридическая работа в кредитной организации. 2008. N 3 - 4.
  2. Крах корпорации "Америка" // Newsweek. 10.10.2008.
  3. Лазарев Л.В., Морщакова Т.Г., Страшун Б.А. и др. Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России (постатейный комментарий). М.: Институт права и публичной политики, 2005.
  4. Морозов А.Е. Государственные корпорации как государственные финансовые институты развития // Государственные корпорации и децентрализованные публичные финансы: Ежегодник 2008 / Под ред. С.В. Запольского, Д.М. Щекина. М.: Статут, 2009.