Мудрый Юрист

Административно-правовое регулирование информационного обеспечения статуса государственного служащего как субъекта административного права

Кулешов Георгий Николаевич - преподаватель Московского государственного индустриального университета.

Марьян Ашот Всеволодович - кандидат юридических наук, доцент Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы информационного обеспечения государственной службы, а также профессиональной деятельности государственного служащего, кроме того, в статье рассматриваются проблемы закрепления прав и обязанностей государственного служащего.

Ключевые слова: государственная служба, служащий, обеспечение, информация, персональные данные, статус, права, обязанности, защита информации, субъект права.

Administrative and legal regulation of information support of a status of a public officer as a subject of administrative law

G.N. Kuleshov, A.V. Maryan

The article considers the legal and organizational problems of information support of state service and professional activity of a public officer. Moreover, the article describes the problems of enforcement of rights and responsibilities of a public officer.

Key words: state service, officer, support, information, personal data, status, rights, responsibilities, information protection, subject of law.

Информация играет важную роль в обеспечении правового статуса государственного служащего. Информационное обеспечение функционирования государственной службы закрепляется Федеральным законом от 13 января 1995 г. "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" <1>, Федеральным законом от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <2>, Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <3> и др. В настоящее время различная информация весьма активно используется в контрольно-надзорной, разрешительной деятельности, а также юрисдикционной деятельности государственных служащих. Представить себе профессиональную деятельность государственного служащего без надлежащего информационного обеспечения практически невозможно. Предметом труда служащего является та или иная информация, в этой связи представляется необходимым определить, что понимается под "государственной службой" и "государственным служащим". Обозначенной проблеме посвящено достаточно много научных трудов, а также концепций.

<1> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. Ст. 170.
<2> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
<3> См.: Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

Как отмечал в 20-х гг. XX в. И.И. Евтихиев, "отправным понятием института государственной службы в административном праве следует признать понятие государственного служащего (с чем связывается определение статуса его прав и обязанностей), а также понятие должностного лица и представителя власти" <4>.

<4> См.: Евтихиев И.И. Институт государственной службы в советском административном праве // Научная сессия, посвященная 20-летию существования Всероссийского института юридических наук (1925 - 1945). М., 1946. С. 17.

Необходимо отметить, что государственный служащий является субъектом многих правоотношений, но значительную группу правоотношений, в которых участвует государственный служащий, составляют административно-правовые отношения. В этой связи представляется необходимым исследовать категорию "государственного служащего" как субъекта административного и информационного права <5>.

<5> См.: Марьян А.В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. С. 51.

Вопрос о субъектах отрасли права относится к числу наиболее важных и сложных в юридической науке. Его правильное решение влияет на предмет и метод правового регулирования, четкое определение адресатов правовых норм, объема их прав и обязанностей, пределов действия правовых норм отрасли и ее принципов. Научные исследования, посвященные субъектам административного права, способствуют выработке рекомендаций для законодательной и правоприменительной деятельности, они также необходимы для организации научной работы ученых-административистов <6>.

<6> См.: Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. N 3. С. 16.

Под субъектом права понимается участник общественных отношений, которого юридическая норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два критерия: социальное участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта; юридический - признание правовыми нормами способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях <7>.

<7> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 138 - 139.

Нужно отметить, что в общей теории права до недавнего времени было распространено мнение, что все субъекты права делятся на две группы - граждане и организации <8>. Критерий их деления представляется вполне обоснованным, но названия обеих групп неудачны, так как они неточно отражают круг субъектов правоотношений, не учитывают их многообразия. Субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы административного права наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения - основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений и в общем круг тех и других совпадает <9>.

<8> См.: Теория государства и права. М., 1983. С. 331.
<9> См.: Шабалин В.А. Методологические вопросы правоведения. Саратов, 1972. С. 144.

Ц.А. Ямпольская выделила три основные группы субъектов административного права:

<10> См.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 10.

Несколько иной перечень субъектов административного права в свое время дал Г.И. Петров. "Субъектами административного права, - пишет он, - являются:

Относительно данной классификации Д.Н. Бахрах отмечает, что "все субъекты объединены автором в две большие группы: лица и законные организации. Но в данной классификации не выделены иностранные, международные, религиозные организации" <12>.

<11> См.: Петров Г.И. Советское административное право. Л., 1960. С. 106.
<12> См.: Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. N 2. С. 42.

В связи с этим необходимо отметить, что административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, а это отражает такой объективный факт, как многообразие административно-правовых отношений в обществе. Относительно данной классификации Д.Н. Бахрах отмечает, что "все субъекты объединены автором в две большие группы: лица и законные организации. Но в данной классификации не выделены иностранные, международные, религиозные организации" <13>. В связи с этим необходимо отметить, что административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, а это отражает такой объективный факт, как многообразие административно-правовых отношений в обществе.

<13> См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч.

В научной литературе неоднозначно решается вопрос о том, кого следует считать субъектом правоотношения <14>. Ряд ученых полагает, что субъект - это понятие, которым должны обозначаться реальные участники конкретных правоотношений <15>.

<14> См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 95.
<15> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 278; Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999. С. 222.

В связи с этим иногда различаются такие категории, как "субъект права" и "субъект правоотношения". Субъект права по общему правилу это лица, которые обладают правосубъектностью, то есть потенциально способны быть участниками конкретных правоотношений. Изучение юридической литературы дает возможность сказать, что существуют различные точки зрения относительно соотношения таких категорий, как "субъект права" и "субъект правоотношения" <16>.

<16> См.: Карасева М.В. Указ. соч. С. 96.

Ц.А. Ямпольская отмечала, что субъектами права являются носители прав и обязанностей, участвующие в правоотношении или могущие в нем участвовать, то есть могущие стать участниками правоотношений <17>. Р.О. Халфина говорит о том, что "субъект права" охватывает как потенциальные возможности, так и их реализацию. Вместе с тем Р.О. Халфина подчеркивает целесообразность выделения более узкого понятия - "участник правоотношения" <18>. Анализ данных точек зрения позволяет сделать вывод о том, что категория "субъект права" шире, чем понятие "субъект правоотношения".

<17> См.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 10.
<18> См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 115.

Д.Н. Бахрах подчеркивает, что "субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения - основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и в общем круг тех и других совпадает" <19>.

<19> См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 41.

Примерно такая же точка зрения высказывается и в работах по теории права. В частности, М.Н. Матузов пишет о том, что понятия "субъекты права" и "субъекты правоотношений" в принципе равнозначны, а М.Н. Марченко констатирует, что в современной юридической литературе указанные понятия чаще всего используются в качестве синонимов <20>.

<20> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001. С. 388.

А.Ю. Якимов, обобщив различные точки зрения относительно статуса субъекта права, говорит о том, что в отечественной юридической науке превалирует точка зрения, что понятие "субъект права" нужно трактовать следующим образом: это реальный (а не абстрактный) носитель субъективного права (равно и обязанности) <21>.

<21> См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. N 4. С. 5.

Резюмируя вышесказанное, представляется возможным сказать, что категории "субъект права" и "субъект правоотношения" при всей их близости являются различными категориями. Субъект права - это тот, кто обладает правоспособностью и может участвовать в конкретном правоотношении. Субъект правоотношения - это тот, кто участвует в данном правоотношении.

Как отметил С.Ф. Кечекьян, под субъектом права следует понимать лицо, участвующее или могущее участвовать в правоотношении <22>.

<22> См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 84.

Говоря о государственном гражданском служащем, необходимо отметить, что он является субъектом права, а также является реальным участником различных правоотношений. Правоотношения, в которых участвуют государственные гражданские служащие, достаточно разнообразны, но, как показывает практика государственного управления, наиболее часто госслужащие участвуют в административных правоотношениях. Но перед рассмотрением содержания административно-правового статуса государственного гражданского служащего необходимо определить, кто является госслужащим. Еще в XVII в. Т. Гоббс отметил, что государственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства <23>. Исследование показывает, что в советский период нашей истории термин "служащие" употреблялся наравне с термином "рабочие". В этимологическом значении термин стал означать "гражданин, работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве" <24>.

<23> См.: Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного или гражданского. Т. II. М., 1991. С. 186.
<24> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 651.

Названное обстоятельство определялось существовавшей системой работы с кадрами партийного и государственного аппарата, входившими в номенклатуру должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в персональном порядке. Понятия "служащий" и "государственный служащий" практически мало различались по содержанию и должным образом не исследовались в науке. В советский период говорили о двух видах службы - о службе в общественных организациях и службе в государственных организациях <25>.

<25> См.: Советское административное право. М., 1978. С. 291; Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1945. С. 46; Петров Г.И. Советское административное право: Часть общая. Л., 1970. С. 144; Власов В.А. Основы советского государственного управления. М., 1960. С. 80.

С конца 40-х гг. институт государственной службы начинает интенсивно исследоваться и уже в 50-х гг. XX в. учеными формулируются определения государственного служащего. В.А. Власов и С.С. Студеникин при определении понятия государственного служащего в качестве главного критерия рассматривали исполнение работником служебных обязанностей. Государственным служащим, по их мнению, является лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (государственном аппарате) <26>. По мнению С.С. Студеникина, "государственная служба в СССР - это служба народу, а государственные служащие - исполнители поручений народа" <27>.

<26> См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1959. С. 107.
<27> См.: Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948. С. 3.

Н.П. Поборчая определяла понятие государственного служащего следующим образом: "Советскими государственными служащими называются лица, выполняющие временно или постоянно, по выборам или по назначению, в органе государственной власти, государственном учреждении или предприятии оплачиваемую работу в интересах всего советского народа и направленную на организацию и обслуживание деятельности органа власти, предприятия или учреждения" <28>.

<28> См.: Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1952. С. 5.

М.С. Почиталин под государственным служащим понимал лицо, которое "постоянно или временно, по назначению или по выбору занимает должность в госаппарате, выполняя за определенное вознаграждение государственные служебные обязанности" <29>.

<29> См.: Почиталин М.С. Основные вопросы советской государственной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955. С. 4.

Н.И. Фаянс при характеристике понятия "государственный служащий" подробно рассматривает отдельные признаки понятия "состоять на государственной службе" и в числе таковых называет следующие:

<30> См.: Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955. С. 8.

К 60-м гг. XX в. был проведен ряд исследований, посвященных институту государственной службы, что позволило ученым выйти на новый уровень обобщения и тем самым продвинуть исследования о государственной службе вперед. Так, И.Н. Пахомов, уделив значительное внимание критическому обзору имеющейся литературы по данному вопросу, приходит к выводу, что "советским государственным служащим называется лицо, которое работает в государственном аппарате, подконтрольном Советам депутатов трудящихся и осуществляет в пределах своей компетенции деятельность, направленную на организацию и выполнение государственного руководства соответствующими сферами общественной жизни" <31>.

<31> См.: Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1964. С. 9.

Деятельность государственных служащих, отмечает И.Н. Пахомов, выражается по-разному: в форме государственно-властных предписаний, юрисдикционных, надзорных и контрольных действий, организационно-технических и оперативно-вспомогательных мероприятий, являющихся необходимыми элементами государственного руководства, непосредственно связанными с осуществлением государственной власти. Все эти формы органически связаны и являются конкретизацией государственного руководства социальными и экономическими процессами применительно к конкретным сферам общественной жизни и объектам руководства.

И.Н. Пахомов последовательно подчеркивает, что деятельность государственного служащего всегда связана с целью осуществления государственного руководства (реализации государственной власти) и ее нельзя смешивать с осуществлением производства и некоторых социально-культурных функций <32>.

<32> Там же.

Таким образом, главным критерием выделения госслужащих, по мнению И.Н. Пахомова, является выполнение ими работы, связанной с осуществлением государственной власти, а подобного рода деятельностью заняты только лица, занимающие должности в государственных органах. Практически аналогичной точки зрения придерживался В.М. Манохин. Так, В.М. Манохин выделяет три основных качества, признака государственного служащего:

<33> См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 7 - 8.

Следует отметить, что нормативно определение государственного служащего в советском законодательстве так и не было закреплено. За целый век (1896 - 1995 гг.) в России не принимались законы о государственной службе. Последний, 1896 г., дореволюционный закон действовал до октября 1917 г. С этого времени государство сочло ненужными законы о службе в государственном масштабе <34>.

<34> См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004. С. 67.

Впервые определение государственного служащего было определено в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента России от 22 декабря 1993 г. <35>.

<35> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5073.

Согласно названному Указу федеральным государственным служащим является гражданин РФ, занимающий в порядке, установленном настоящим Положением, оплачиваемую государственную должность.

Далее в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы РФ" <36> было определено, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Определение государственного служащего, данное в Законе об основах государственной службы РФ, достаточно детально было проанализировано в научной литературе и ему дано достаточно много критики <37>.

<36> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
<37> См.: Марьян А.В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. С. 91.

Так, А.П. Алехин, исходя из анализа определения государственного служащего, содержащегося в Федеральном законе об основах государственной службы, к числу отличительных признаков госслужащего относит следующие:

<38> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1996. С. 174 - 175.

Ю.Н. Старилов к числу признаков государственного служащего относит следующие:

<39> См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 141.

Г.В. Атаманчук говорит о том, что "государственный служащий - это гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за плату)" <40>. В.С. Груздев говорит о том, что отличительными признаками государственного служащего согласно Федеральному закону об основах государственной службы являются следующие:

<40> См.: Атаманчук Г.В., Казанцев Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы РФ // Государственная служба России. М., 1996. С. 63; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002. С. 56.<41> См.: Груздев В.С. Правовой статус госслужащих РФ и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 30.

В.М. Манохин приводит перечень элементов, характеризующих правовой статус государственного служащего:

<42> См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 159 - 160.

Е.В. Охотский говорит о том, что "государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иных отраслей права" <43>.

<43> См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего РФ // Государство и право. 2003. N 9. С. 7.

Анализ вышеназванных определений дает возможность процитировать С.С. Алексеева, который сказал, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и т.п. Вместе с тем в любой отрасли знаний происходят, по мере углубления и расширения знаний, уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается координация научных понятий <44>.

<44> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 35 - 36.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ" <45> определяет, что гражданский служащий - гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ (ст. 13).

<45> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Данное законодательное определение позволяет выделить следующие признаки гражданского служащего. Это прежде всего гражданин РФ. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. "О гражданстве РФ" <46> гражданство РФ - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3). Гражданин при поступлении на государственную службу кроме своего общего (конституционного) правового статуса приобретает особый правовой статус, гражданин попадает в определенный правовой режим запретов, ограничений, связанных с государственной гражданской службой, после издания соответствующего правового акта о назначении на должность. Государственная гражданская служба - это профессиональная деятельность. Для гражданского служащего его служебная деятельность является основной работой. Государственная служба осуществляется на контрактной основе. Контракт наряду с иными актами определяет статус гражданского служащего <47>.

<46> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.
<47> См.: Марьян А.В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. С. 82.

Исходя из анализа законодательства о государственной гражданской службе можно выделить три основных признака, характеризующих понятие государственного гражданского служащего.

  1. Государственный гражданский служащий - это гражданин РФ. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской Федерации.
  2. Государственный гражданский служащий - это гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы.
  3. Гражданин приобретает статус государственного гражданского служащего в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом.
  4. Гражданский служащий исполняет свои обязанности профессионально и на возмездной основе за счет средств государственного бюджета. Следует отметить, что в административно-правовой науке вопросу регламентации административно-правового статуса государственного гражданского служащего, а также классификации их прав и обязанностей в современный период уделено недостаточное внимание. Между тем большая по масштабам и интенсивности проводимая в нашем государстве работа по совершенствованию российского законодательства (в том числе по кодификации административного права) настоятельно требует решения существующих проблем классификации прав, обязанностей и гарантий государственного гражданского служащего в Российской Федерации <48>.
<48> См.: Груздев В.С. Правовой статус госслужащих РФ и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 30.

Как отмечает В.А. Козбаненко, "общий правовой статус государственных и муниципальных служащих устанавливается на основе Конституции России федеральным законодательством. По своей сути правовой статус государственных и муниципальных служащих - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области государственно- либо муниципально-служебных отношений" <49>.

<49> См.: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 14.

Е.В. Охотский пишет о том, что "исходным пунктом характеристики правового статуса государственного служащего РФ является статус гражданина РФ, который органически включает в себя:

Административно-правовой статус выражает наиболее важные и существенные связи государственного гражданского служащего с органами государственного управления. Вследствие этого административно-правовой статус государственного гражданского служащего, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой - непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейший составной части.

<50> См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего РФ // Государство и право. 2003. N 9. С. 7.

Как отмечает Л.А. Сергиенко, "существенной проблемой является содержание правового статуса служащих государственного аппарата и оформление должностного статуса служащих как исходное условие организации работы аппарата" <51>.

<51> См.: Сергиенко Л.А. Совершенствование законодательства о советской государственной службе // Советское государство и право. 1984. N 5. С. 33.

Н.В. Новоселова отмечает, что "правовой статус государственного служащего - это совокупность закрепленных нормами права обязанностей, ограничений и прав, которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности. Правовой статус государственного служащего отражает специфику отношений: во-первых, между государственным служащим и государственным органом ("внутриорганизационные отношения") и, во-вторых, между государственным служащим и другими субъектами (гражданами, государственными и негосударственными организациями) в связи с осуществлением им своих должностных полномочий ("внешние государственно-служебные отношения") <52>.

<52> См.: Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 7.

Исходя из этого, административно-правовой статус государственного гражданского служащего в самом общем виде можно определить как систему предоставленных гражданским служащим прав и возложения на них обязанностей, а также систему поощрений, запретов, ограничений и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащие исполнение возложенных на служащего обязанностей, а также соблюдения запретов и ограничений, связанных с гражданской службой <53>.

<53> См.: Марьян А.В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. С. 79.

Следует отметить, что ученые-юристы рассматривают административно-правовой (правовой) статус личности как сложное явление, объединяющее не только права и обязанности, но и ряд других элементов: гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и т.д. <54>.

<54> См., например: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 43 - 46; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 27.

Нужно отметить, что, предлагая различные подходы к количеству элементов, высказывают точки зрения, нередко во многом противоположные друг другу. Не вступая в общую дискуссию относительно предлагаемых элементов статуса государственного служащего, необходимо отметить одну общую закономерность, которая прослеживается практически у всех авторов, независимо от используемых ими подходов. Они заключаются в том, что основу, определяющий исходный элемент любого статуса, его главное содержание составляют соответствующие права и обязанности. Система прав и обязанностей - отмечает Г.В. Мальцев - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем <55>. Права и обязанности являются настолько бесспорными элементами правового статуса, что признаются в качестве таковых всеми исследователями. "Административно-правовой статус гражданина немыслим без единства прав и обязанностей" - справедливо отмечал А.П. Коренев <56>.

<55> См.: Мальцев Г.В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность. М., 1979. С. 50.
<56> См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 18.

Содержание административно-правового статуса государственных гражданских служащих в структурном плане должно определяться основными правами, обязанностями и ответственностью. Это позволит достаточно четко выделить функциональную направленность и структуру административно-правового статуса государственного гражданского служащего и тем самым не допустить "размывания" границ этого понятия. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего, обладая общими с юридическими статусами иных субъектов права чертами (теоретическая конструкция состава, общее назначение и др.), характеризуется рядом особенностей, которые придают ему качественную и количественную определенность. Выявление основных признаков административно-правового статуса государственного гражданского служащего позволяет объединить и систематизировать многочисленные, содержащиеся в различных правовых источниках нормативные положения в рамках одной правовой институции. Что, в свою очередь, предполагает закрепление наиболее важных из них в едином нормативном акте - законе, так как большинство прав и обязанностей государственного служащего связано с осуществлением им деятельности государственно-властного, исполнительно-распорядительного характера. Содержание административно-правового положения государственных служащих характеризуется их общегражданскими правами и обязанностями, обязанностями и правами по занимаемой государственной должности <57>.

<57> См.: Марьян А.В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. С. 79.

Должность определяет статус государственного гражданского служащего. В Законе о государственной гражданской службе должности подразделяются на следующие категории: руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специалисты. В.М. Манохин считает, что должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т.д.) с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления <58>.

<58> См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72.

Д.Н. Бахрах обращает внимание на то, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Организационная структура аппарата управления есть не что иное, как структура формализованных "социальных позиций", юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет замены служащего <59>.

<59> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000. С. 112.

А.П. Коренев под должностью понимал комплекс обязанностей и прав, а также ответственность, определяющие содержание деятельности служащего, его место и роль в системе государственных структур <60>.

<60> См.: Коренев А.П. Административное право. М., 1996. С. 107.

А.А. Гришковец говорит о том, что должность государственной службы есть административно-бюджетное установление. Ее следует рассматривать прежде всего как совокупность бюджетных средств, выделяемых на содержание бюджетного места <61>.

<61> См.: Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 17.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

Административно-правовой статус государственного гражданского служащего характеризует место, занимаемое служащим в системе органа управления. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего определяет границы деятельности государственного гражданского служащего по отношению к иным субъектам административного права <62>.

<62> См.: Марьян А.В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. С. 84.

Так, исследуемый правовой институт относится к числу специальных статусов, с регламентацией которых законодатель связывает возложение на лицо дополнительных (специальных) полномочий в механизме их взаимоотношения с органами публичного управления, а также гражданами и их организациями.

Библиографический список

  1. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982.
  2. Атаманчук Г.В., Казанцев Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы РФ // Государственная служба России. М., 1996.
  3. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002.
  4. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1996.
  5. Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. N 2.
  6. Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. N 3.
  7. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000.
  8. Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999.
  9. Власов В.А. Основы советского государственного управления. М., 1960.
  10. Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1959.
  11. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.
  12. Груздев В.С. Правовой статус госслужащих РФ и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
  13. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004.
  14. Евтихиев И.И. Институт государственной службы в советском административном праве // Научная сессия, посвященная 20-летию существования Всероссийского института юридических наук (1925 - 1945). М., 1946.
  15. Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958.
  16. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.
  17. Коренев А.П. Административное право. М., 1996.
  18. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001.
  19. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1.
  20. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.
  21. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.
  22. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004.
  23. Мальцев Г.В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность. М., 1979.
  24. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001.
  25. Марьян А.В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006.
  26. Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
  27. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976.
  28. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего РФ // Государство и право. 2003. N 9.
  29. Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1952.
  30. Почиталин М.С. Основные вопросы советской государственной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955.
  31. Петров Г.И. Советское административное право. Л., 1960.
  32. Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1964.
  33. Петров Г.И. Советское административное право: Часть общая. Л., 1970.
  34. Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1945.
  35. Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948.
  36. Сергиенко Л.А. Совершенствование законодательства о советской государственной службе // Советское государство и право. 1984. N 5.
  37. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996.
  38. Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955.
  39. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.
  40. Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958.
  41. Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. N 4.