Мудрый Юрист

Административно-правовой запрет: понятие, цель, признаки в механизме противодействия коррупции

Трегубова Елена Валентиновна - кандидат юридических наук, доцент Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ.

В статье рассматривается административный запрет в системе методов правового регулирования общественных отношений в системе публичного управления, выявляются признаки и цель административного запрета.

Ключевые слова: запрет, государственная служба, законность, дисциплина, регулирование, цель, признаки, запрещающая норма, предписание.

Administrative and legal prohibition: definition, purpose and signs in the mechanism of anti-corruption measures

E.V. Tregubova

The article considers the administrative prohibition as a part of the system of legal regulation of social relations in the sphere of public management. The author describes the signs and purpose of the administrative prohibition.

Key words: prohibition, state service, legality, discipline, regulation, sign, purpose, prohibiting norm, order.

Административно-правовой запрет - наиболее жесткий способ правового регулирования общественных отношений. Наиболее часто административный запрет необходим для упорядочения или регулирования общественных отношений в публично-правовой сфере. Связано это с тем, что в соблюдении отношений, которые складываются в публично-правовой сфере, заинтересовано общество и государство. Административный запрет имеет широкое применение, в этой связи он также касается и тех общественных отношений, которые граничат с публично-правовыми отношениями. Подобное свойство административного запрета обусловлено его конструктивной сложностью. В этой связи прав Н.Н. Рыбушкин, который в свое время писал, что "...по своей природе правовые запреты представляют собой сложное юридическое образование. Запрет является одним из средств общего правового регулирования и оказывает регулирующее воздействие на общественные отношения" <1>.

<1> См.: Рыбушкин Н.Н. К вопросу о запрещающих нормах // Актуальные вопросы советского права: теория и практика. Казань, 1985. С. 19.

К данному способу регулирования обращаются тогда, когда необходимо оградить общество от нежелательного поведения. Как отмечается в научной литературе, с помощью правового запрета определяются виды деятельности, которые запрещены <2>. К административно-правовым запретам и ограничениям достаточно часто прибегают при административно-правовом регулировании государственно-служебных отношений, отношений, связанных с охраной общественного порядка, а также в связи с обеспечением безопасности в какой-либо сфере жизнедеятельности. Последние достаточно разнообразны; в ходе данных отношений реализуются различные процедуры. "...По своему содержанию запреты бывают всеобщими и специальными. Всеобщий запрет подлежит соблюдению при всех условиях. Специальный запрет рассчитан на конкретную ситуацию и подлежит соблюдению в строго определенных условиях" <3>. Иногда запреты дифференцируют на абсолютные и относительные <4>.

<2> См.: Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2004. С. 102 - 123; Коннов В.А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству. М., 2003. С. 15.
<3> См.: Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964. С. 16.
<4> См.: Султыгов М.М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 62; Попова А.А. Запреты в современном российском праве // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Тольятти, 2007. С. 137.

Характеризуя специфику административно-правового запрета, необходимо сказать, что за его нарушение применяются меры юридической ответственности. Норма административного права, устанавливающая правовой запрет, предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих соблюдение установленного административным законом правила поведения, а в случаях его нарушения - наказание виновного <5>.

<5> См.: Севрюгин В.Е. Административный проступок. Понятие, признаки, ответственность. М., 1989. С. 32.

Данное положение находит свое объективированное подтверждение в действующем законодательстве. Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ" <6> закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17). Однако четко материальные и процессуальные аспекты привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности Законом не определены.

<6> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 2063.

В Законе РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" <7> определено, что сотрудникам милиции запрещается:

<7> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 203.

Сотрудники милиции не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ <8>.

<8> См.: Слепченко Ю.Н. Запреты при прохождении государственной службы в органах внутренних дел России // Вестник Воронежского института МВД России. 2002. N 3. С. 38.

Однако ни Закон РФ "О милиции", ни Положение "О службе в органах внутренних дел РФ" <9> прямо не указывают на ответственность за нарушение названных запретов. Данное Положение нельзя признать удовлетворительным, поскольку за нарушение запрета должна быть предусмотрена четкая ответственность. Аналогичная ситуация имеет место в других законодательных актах, регламентирующих государственно-служебные отношения.

<9> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70.

Согласно Федеральному закону от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" <10> сотрудникам органов внутренних дел, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается:

<10> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.<11> См.: Слепченко Ю.Н. Запреты при похождении государственной службы в органах внутренних дел России // Вестник Воронежского института МВД России. 2002. N 3. С. 38.

Следует сказать, что административный запрет в системе государственной службы создает охранительное правоотношение. Несоблюдение запретов правовых актов, виновное посягательство на интересы, охраняемые правом, дезорганизуют охранительные правоотношения <12>.

<12> См.: Коваль Л.В. Административно-правовое деликтное отношение: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1979. С. 23.

Таким образом, правовые запреты в системе государственной службы вообще и государственной гражданской службы в частности - это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие государственному служащему совершать определенные действия, несмотря на то что данные действия носят общественно полезный характер, но их совершение несовместимо со статусом государственного служащего <13>.

<13> См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010. С. 48.

Запреты, обусловленные режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и, как правило, указывают на юридическую обязанность; суть данной обязанности состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом <14>.

<14> Там же.

"...Правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе законодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета" <15>. Сущность природы правовых запретов, как и любого другого вопроса правового регулирования, не так уж проста: она содержит свои цели, признаки, предписания, различия.

<15> См.: Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. N 6. С. 23.

Естественно, что у каждого ученого-административиста свое видение специфики понятия и вообще природы правового запрета. Так, С.С. Алексеев, исследуя природу правовых запретов, говорит о том, что правовые запреты - необходимый элемент обеспечения правопорядка. С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов <16>.

<16> См.: Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5. С. 43.

З.Д. Иванова находит, что значение правовых запретов в правовом регулировании общественных отношений состоит в укреплении правопорядка, определяется характером содержащегося в правовой норме предписания - не совершать нежелательных для государства действий <17>.

<17> См.: Иванова З.Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11. С. 108.

По мнению Ю.Н. Слепченко, под административными запретами понимаются обусловленные социальной необходимостью форма и мера государственно-властного общеобязательного веления, которые предупреждают об опасности совершения неправомерных действий и имеют своей целью предотвратить нежелательное поведение в сфере управленческих отношений, которое может причинить ущерб государственным, общественным или личным интересам.

Как отмечает Ю.Н. Слепченко, для запретов в административном праве характерны следующие признаки:

  1. формальная определенность;
  2. общеобязательность;
  3. властность;
  4. взаимовыгодность для общества и субъектов управленческих отношений;
  5. пассивный характер желаемого поведения <18>.
<18> См.: Слепченко Ю.Н. Указ. соч. С. 8.

А.Г. Братко отмечает, что запреты по своей сущности - это государственно-властные веления, основная цель которых - предотвратить возможные нежелательные действия, которые могут причинить вред общественным интересам <19>. Н.Н. Рыбушкин также пишет о том, что запреты как средства вытеснения вредоносных общественных отношений применяются именно тогда, когда сложилась определенная общественно-вредная тенденция, когда появляется или может появиться необходимость вытеснить нежелательные антисоциальные явления с использованием запрещающих норм <20>.

<19> См.: Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 17.
<20> См.: Рыбушкин Н.Н. Реализация запрещающих норм советского общенародного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 1986. С. 11.

В свою очередь, Д.А. Кривоносов применительно к институту государственной службы отмечает, что административные запреты в системе государственной службы - это закрепленные нормами административного законодательства положения, которые не дают возможности государственному служащему отклоняться от установленного служебного поведения, предупреждающие и пресекающие конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного, дисциплинарного и материального принуждения <21>.

<21> См.: Кривоносов Д.А. Административные запреты в системе государственной службы РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.

Применительно к запрету понятие "ограничение" рассматривается в нескольких аспектах. Как отмечает Ф.Н. Фаткуллин, понятие ограничения близко к понятию запрета, однако оно рассчитано не на полное вытеснение того или иного общественного отношения, а на удержание его в жестко ограничиваемых рамках <22>.

<22> См.: Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 157.

Необходимо сказать, что в научной литературе имеется точка зрения, согласно которой понятия правового запрета и правового ограничения отождествляются. Связано это с тем, что в Законе РФ "Об основах государственной службы" (1995 г.) запреты, обусловленные режимом государственной службы, были названы ограничениями. В частности, Е.В. Охотский, исследуя правовой статус государственного служащего, отмечает: ограничения по должности - это совокупность политических, экономических и организационно-управленческих факторов-запретов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности и повседневном поведении государственного служащего. Ограничения устанавливают границы, выход за которые либо государство однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет <23>.

<23> См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. С. 17.

Е.В. Охотский дифференцирует ограничения (запреты) исходя из их целевого назначения, а именно:

  1. ограничения, касающиеся политической сферы;
  2. ограничения, касающиеся служебного времени;
  3. ограничения, касающиеся использования служебного положения;
  4. ограничения, касающиеся использования в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения органа государственной власти <24>.
<24> Там же. С. 17.

Особую позицию по данному вопросу занимает А.Г. Братко, который говорит о том, что запреты и ограничения - два различных способа правового регулирования. Основное различие их состоит в том, что запреты по своему содержанию указывают на юридическую невозможность определенного поведения, которое фактически возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения. Продолжая данную мысль, А.Г. Братко говорит о том, что в отличие от запрета правовое ограничение в принципе невозможно нарушить. Оно всегда есть ограничение какого-либо субъективного права, причем такое, которое обеспечивается обязанностями соответствующих должностных лиц <25>.

<25> См.: Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 17.

Т.Н. Радько, исследовав сущность правовых запретов, пришел к выводу о том, что:

<26> См.: Радько Т.Н. О роли запретов в правовом регулировании // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Волгоград, 1969. С. 87.

Опираясь на вышеизложенное, необходимо сказать, что запреты, а в определенных случаях и ограничения должны являться административно-правовыми средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ <27>.

<27> См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010. С. 52.

Так, в ст. 16 Закона РФ "О государственной гражданской службе РФ" определяется, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах РФ" <28> также определяет, что гражданин не может быть принят на службу в таможенные органы или не может проходить службу в таможенных органах в случае:

<28> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.

"Исходя из негативного исторического опыта злоупотреблений чиновников в рабовладельческих, феодальных и ранних буржуазных государствах, общество выявило необходимость установления для чиновников государственного аппарата ряда правоограничений, основной задачей которых выступают правовая охрана граждан от произвола и борьба с такими пагубными явлениями, как служебные злоупотребления и коррупция в органах государственной власти" <29>.

<29> См.: Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. М., 2003. С. 93; Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (отечественный и зарубежный аспекты). М., 2003. С. 121.

Вопросы, связанные с административными ограничениями (запретами) государственных служащих, в отечественной правовой науке разрабатывались еще до 1917 г.

В частности, отмечалось, "что чиновникам запрещается участвовать в приобретении имущества, продажа которого поручена им, как должностным лицам; им запрещается брать прямо или косвенно подряды и поставки как своим именем, так и именем жены своей в тех местах, где они служат.

Лицам первых трех классов, а также другим занесенным в особые списки запрещается участвовать в образовании некоторых коммерческих и промышленных предприятий, а также занимать в них какие-либо должности.

Такое участие запрещается:

Нарушившие эти правила должны в трехмесячный срок подать в отставку, иначе они увольняются без прошения. Служащим чиновникам без дозволения своего начальства запрещается издавать в свет сочинения, заключающие в себе что-либо, касающееся внешних и внутренних отношений Российского государства" <30>. Данная цитата говорит о важности запретов и ограничений, связанных с государственной службой.

<30> См.: Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса, 1912. С. 174.

В советский период нашей истории вопросы, касающиеся ограничений и запретов, связанных с государственной службой, в теории административного права не разрабатывались, опыт, имеющийся в дореволюционной правовой науке и законодательстве, учтен не был. На протяжении длительного времени данная проблема оставалась за рамками научного анализа <31>.

<31> См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010. С. 48.

Вопросы, связанные с запретами и ограничениями на государственной службе, остро возникли в начале 90-х годов XX в., и современному законодательству о государственной службе пришлось заново обращаться к системе мер, позволяющих снизить уровень коррупции в системе государственной службы <32>.

<32> См.: Куракин А.В. Ограничения для государственных служащих как способ предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. М., 2002. С. 11.

Итак, обобщение вышеизложенного позволяет сделать вывод о том, что запреты - это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие субъекту соответствующих отношений совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения.

Библиографический список

  1. Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5.
  2. Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979.
  3. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса, 1912.
  4. Иванова З.Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11.
  5. Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964.
  6. Коваль Л.В. Административно-правовое деликтное отношение: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1979.
  7. Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. М., 2003.
  8. Коннов В.А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству. М., 2003.
  9. Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (отечественный и зарубежный аспекты). М., 2003.
  10. Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010.
  11. Кривоносов Д.А. Административные запреты в системе государственной службы РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
  12. Куракин А.В. Ограничения для государственных служащих как способ предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. М., 2002.
  13. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9.
  14. Попова А.А. Запреты в современном российском праве // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Тольятти, 2007.
  15. Радько Т.Н. О роли запретов в правовом регулировании // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Волгоград, 1969.
  16. Рыбушкин Н.Н. К вопросу о запрещающих нормах // Актуальные вопросы советского права: теория и практика. Казань, 1985.
  17. Рыбушкин Н.Н. Реализация запрещающих норм советского общенародного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 1986.
  18. Севрюгин В.Е. Административный проступок. Понятие, признаки, ответственность. М., 1989.
  19. Слепченко Ю.Н. Запреты при прохождении государственной службы в органах внутренних дел России // Вестник Воронежского института МВД России. 2002. N 3.
  20. Султыгов М.М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1996.
  21. Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987.
  22. Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2004.