Мудрый Юрист

Бюджетный контроль как фактор противодействия коррупции при управлении резервным фондом

Романов Дмитрий Иннокентьевич - младший научный сотрудник Иркутского отделения Научного центра противодействия коррупции НИИ Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.

В статье исследуются правовые и финансовые проблемы противодействия коррупции средствами бюджетного контроля, в статье отмечается, что методы бюджетного контроля в механизме противодействия коррупции используются далеко не в полном объеме.

Ключевые слова: бюджет, финансы, контроль, коррупция, резервный фонд, коррупционные практики, коррупционные риски, противодействия коррупции, финансовая деятельность, бюджетный федерализм.

Budget control as a factor of anti-corruption measures when Governing the Reserve Fond

D.I. Romanov

The article studies the legal and financial problems of anti-corruption measures by the mean of the budget control. It is noted in the article that certain methods of the budget control are not fully used by the mechanism of anti-corruption measures.

Key words: budget, finances, control, corruption, reserve fond, corruption practices, corruption risks, anti-corruption measures, financial activity, budget federalism.

Вопросы противодействия коррупции являются одной из актуальных проблем государства. Это вызвано тем, что коррупция постепенно парализует все сферы общественных отношений, снижает эффективность функционирования государственного аппарата. При этом процесс развития коррупции отрицательно сказывается и на бюджетной деятельности государства. Это выражается в том, что коррупционные явления активно сопровождают механизм распределения и использования централизованных денежных фондов. Эти явления способствуют снижению качества управления бюджетными ресурсами, приводят к несоблюдению бюджетной дисциплины участниками бюджетного процесса. Данный факт предопределяет необходимость выработки новых и совершенствования существующих механизмов противодействия коррупции в бюджетно-правовой сфере. Особую важность данному вопросу придают складывающиеся неблагоприятные внешние и внутренние экономические условия, которые требуют формирования публично-правовыми образованиями специальных резервных фондов <1>, обеспечивающих их долгосрочную бюджетно-финансовую устойчивость, служащих надежной страховкой для экономики в моменты кризиса <2>. В связи с этим требуется выработка механизма правовой защиты резервных фондов от возможных фактов нецелевого использования, злоупотреблений при их расходовании.

<1> См.: Например, Государственный нефтяной фонд Норвегии, Медный стабилизационный фонд Чили, Фонд макроэкономической стабилизации Венесуэлы, Инвестиционный фонд Кувейта, Стабилизационный фонд Колумбии, Бюджетный резервный фонд Гонконга и т.д.
<2> См.: Кудрин А.Л. Бюджет - основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны // Финансы. 2008. N 12. С. 2.

Правовой основой создания и расходования рассматриваемых фондов является Бюджетный кодекс РФ. Резервные фонды образуются в составе бюджета и используются для финансирования определенных им задач, они являются разновидностью целевых бюджетных фондов. Размер этих фондов устанавливается принимаемым ежегодно законом (решением) о бюджете. В настоящее время указанные фонды образуются на всех трех уровнях бюджетной системы. Следует отметить, что в соответствии с БК РФ выделяется несколько видов резервных фондов. В частности, резервные фонды публично-правовых образований: Резервный фонд РФ, Фонд национального благосостояния, а также резервные фонды субъектов РФ. Вторую разновидность составляют резервные фонды органов публичной власти, например резервный фонд Президента РФ, резервный фонд Правительства РФ, резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, резервные фонды местных администраций.

Как правило, эти фонды используются на следующие цели: финансирование дефицита бюджета, исполнение публичных обязательств и публичных нормативных обязательств <3>, финансирование аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций <4>, оплата труда работников бюджетных учреждений <5>, выплата разовых премий гражданам за особые достижения в сфере науки, культуры, образования, здравоохранения, спорта, общественной деятельности <6>; финансирование инвестиционных проектов; предоставление государственной поддержки предприятиям и организациям, находящимся на территории Мурманской области <7>, и т.д.

<3> См.: Закон Кемеровской области от 15 июля 2009 г. N 90-ОЗ "О резервном фонде Кемеровской области" // Кузбасс. 2009. 16 июля.
<4> См.: Положение о порядке расходования средств Резервного фонда Администрации Алтайского края от 1 октября 2002 г. N 526 // Сборник законодательства Алтайского края. 2002. N 78.
<5> См.: Закон Сахалинской области от 26 февраля 2009 г. N 10-ЗО "О резервном фонде Сахалинской области" // Губернские ведомости. 2009. 28 февраля.
<6> См.: Постановление администрации Ненецкого автономного округа от 16 февраля 2009 г. N 15-п "О резервном фонде Администрации Ненецкого автономного округа" // Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2009. 20 февраля.
<7> См.: Закон Мурманской области от 17 декабря 2009 г. N 1172-01-ЗМО "О Резервном фонде Мурманской области" // Мурманский вестник. 2009. 22 декабря.

Проведенный анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок формирования, распределения и использования указанных резервных фондов, позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время высокой степенью коррупциогенности наполнен порядок управления Резервным фондом. Так, анализируя положения гл. 13.2 БК РФ "Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета", можно прийти к выводу, что в 2009 - 2012 гг. Правительству РФ предоставляются полномочия по использованию средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Использование средств Резервного фонда возможно на основании внесения соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.

Думается, что закрепление порядка использования Резервного фонда, который основывается только на внесении соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без отражения правового основания именно в законе о бюджете, вызывает сомнение, поскольку этот акт фактически прекращает отражать действительную картину исполнения главного финансового плана. При этом федеральный закон о федеральном бюджете может утратить свою экономическую актуальность и обоснованность, что, безусловно, отрицательно повлияет на финансовую деятельность государства.

Следует обратить внимание на то, что в финансово-правовой науке закон (решение) о бюджете рассматривается как акт особой юридической природы и назначения, который по своим признакам существенно отличается от иных федеральных законов. Эта теория также обосновывается Конституционным Судом РФ. Например, в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 г.", "О федеральном бюджете на 2003 г.", "О федеральном бюджете на 2004 г." и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского" <8> он формулирует правовую позицию, согласно которой в правовой системе РФ федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода.

<8> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского" // СЗ РФ. 2004. N 19 (часть II). Ст. 1923; 2004. N 29 (поправка).

В связи с этим вызывает обоснованную критику подобный подход законодателя к определению правовой судьбы средств Резервного фонда, поскольку он не соответствует общим принципам организации бюджетной системы РФ. Более того, тем самым Правительство РФ фактически наделяется неограниченными полномочиями в определении правовой направленности использования средств Резервного фонда. Более того, БК РФ и Федеральный закон от 22 сентября 2009 г. N 218-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ" <9> не определяют минимальных, максимальных, а также совокупных количественных параметров расходования ресурсов Резервного фонда. Отсюда следует, что появляется неясность в определении максимального размера средств этого фонда, который может быть использован на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета в течение финансового года и планового периода. Кроме того, возникает проблема обеспеченности осуществления контроля за использованием средств Резервного фонда Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ.

<9> См.: Собрание законодательства РФ. 2009. N 39. Ст. 4532.

Анализ БК РФ показывает, что им не определяются полномочия Президента РФ в отношении контроля за использованием средств, консолидированных в этом фонде. Тем не менее исходя из его роли и значения в бюджетной деятельности необходимо, чтобы БК РФ полнее и детальнее урегулировал контрольные полномочия Президента РФ и формы осуществления контроля за использованием средств этого фонда.

Рассматривая контрольные полномочия Федерального Собрания РФ в отношении расходования ресурсов Резервного фонда, можно отметить, что они определяются ч. 5 ст. 96.12. БК РФ. Так, Правительство РФ обязано предоставлять парламенту ежеквартальный и годовой отчеты о формировании и использовании средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В то же время такая информация, по нашему мнению, не всегда может отвечать требованиям актуальности, поскольку установленный БК РФ временной критерий для бюджетной отчетности Правительства РФ может повлечь за собой неэффективное использование средств Резервного фонда. В связи с этим целесообразно установить в БК РФ норму, согласно которой Правительство РФ должно будет представлять отчет об использовании Резервного фонда не реже одного раза в месяц, а при наличии определенных обстоятельств, к примеру, при превышении установленного федеральным законом о федеральном бюджете дефицита этого бюджета, - еженедельно.

Таким образом, применяемый в настоящее время порядок использования ресурсов указанного фонда существенно снижает эффективность осуществления бюджетного контроля как главой государства, так и парламентом. Создаются предпосылки для возможных злоупотреблений, снижается результативность бюджетной отчетности. Более того, такой механизм не соответствует принципу полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, содержанием которого является требование об обязательном отражении в бюджетах всех доходов, расходов и источников финансирования их дефицитов в полном объеме (ст. 32 БК РФ).

Сформированная стратегия использования Резервного фонда на основе подзаконного акта нуждается в изменении, поскольку она снижает правовую защищенность не только Резервного фонда, но и всего федерального бюджета. По этой причине использование фонда должно происходить при установлении фиксированных лимитов, выраженных, например, в процентном отношении к основным показателям федерального бюджета или внутреннего валового продукта.

Использование средств Резервного фонда должно осуществляться только при наличии соответствующего правового акта - федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Это будет способствовать: во-первых, получению Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ более оперативной информации об использовании Резервного фонда; во-вторых, повышению эффективности механизма управления ресурсами рассматриваемого фонда; в-третьих, снижению коррупциогенности механизма использования Резервного фонда.

Противодействие коррупции - это объективный процесс, который в настоящее время обеспечивается нормами антикоррупционного законодательства, которым необходима адаптация для применения в сфере осуществления финансовой деятельности. Как представляется, важное место в системе норм, направленных против коррупции, должны занимать положения об обязательности применения финансового контроля. Это не только обеспечит законность финансовой деятельности, но и будет способствовать укреплению ответственности уполномоченных лиц за ее эффективную реализацию.

Библиографический список

  1. Зинуров Т.Г. Правовые основы бюджетного контроля в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
  2. Ковалева Н.А. Правовые основы финансового контроля в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1975.
  3. Кудрин А.Л. Бюджет - основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны // Финансы. 2008. N 12.
  4. Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы. М., 2006.
  5. Сатарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. М., 2006.
  6. Савушкин В.В. Выявление преступлений экономической направленности посредством анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятия с использованием бухгалтерской документации. Домодедово, 2006.
  7. Синева Е.Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Государство и право. 2006. N 3.
  8. Титов Е.В. Экономическая деятельность органов внутренних дел, приносящая доходы. М., 2000.