Мудрый Юрист

Система и структура органов исполнительной власти республики Абхазия

Пилия Диана Эдуардовна - преподаватель кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина.

В статье рассматриваются вопросы образования и формирования системы органов исполнительной власти в Республике Абхазия. Рассматриваются вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти, полномочия Президента, анализируется действующее законодательство.

Ключевые слова: исполнительная власть, система органов исполнительной власти, структура органов исполнительной власти, Конституция Республики Абхазия, Президент, Кабинет Министров, министерство, местные органы государственного управления, конституционный закон.

System and structure of Executive Authorities in the Republic of Abkhazia

D.E. Piliya

The article views the questions of formation of system of executive powers in the Republic of Abkhazia. The author considered the issues of organization and operation of executive powers and the President's authorities and analyzed the existing legislation.

Key words: executive power, system of executive authorities, structure of executive authorities, Constitution of the Republic of Abkhazia, President, Cabinet Council, ministry, local bodies of executive power, constitutional law.

Исполнительная власть, являясь ветвью государственной власти, реализуется в деятельности специально создаваемых органов - органов исполнительной власти. Эти органы представляют собой юридически и организационно обособленные органы государственной власти, образуемые в установленном законом порядке для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций и наделенные для этого государственно-властными полномочиями. Органы исполнительной власти реализуют функции исполнительной власти в своей совокупности, т.е. в пределах ее системы.

Понятие "система органов исполнительной власти" неразрывно связано с понятием их структуры. Структура означает строение, внутреннее устройство, взаимное расположение частей, составляющих единое целое <1>. Следовательно, систему и структуру органов исполнительной власти необходимо рассматривать во взаимосвязи, т.к. содержание системы раскрывается через структуру образующих ее элементов <2>.

<1> См.: Игнатюк Н.А. Как используются понятия "система" и "структура" федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. 1999. N 9. С. 45.
<2> Там же.

В Республике Абхазия исполнительная власть находится в стадии становления, и при ее формировании, определении системы и структуры органов исполнительной власти, их функций и полномочий конкретных органов используется опыт развития этой ветви власти в Российской Федерации.

В науке и законодательстве РФ пока не сложилось единообразного понимания системы исполнительной власти.

Система и структура органов исполнительной власти Республики Абхазия развивается исходя из множества различных факторов: политических, правовых, экономических, социальных и иных. За последние 17 лет система органов исполнительной власти в республике неоднократно менялась, изменялись перечень, виды органов, их система и структура.

После принятия 24 ноября 1994 г. новой Конституции Республики Абхазия, четвертая глава которой посвящена исполнительной власти, был разработан и принят Конституционный закон Республики Абхазия "О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия". Однако ни в Конституции РА, ни в Законе "О Кабинете Министров (Правительстве) РА" не закреплено понятие системы исполнительной власти. Единственное упоминание о системе исполнительной власти содержится в ст. 24 Закона Республики Абхазия "Об управлении в административно-территориальных единицах Республики Абхазия". В ст. 24 этого Закона указано, что глава местной администрации входит в единую систему исполнительной власти Республики Абхазия, возглавляемую Президентом Республики Абхазия.

В ст. 1 Конституционного закона "О Кабинете Министров (Правительстве) РА" закреплено, что Кабинет Министров Республики Абхазия, являясь органом исполнительной власти Республики Абхазии, возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их согласованную деятельность. В Законе установлена структура, компетенция Кабинета Министров Республики Абхазия, порядок его формирования и деятельности, отношения с другими государственными органами, система органов государственного управления Республики Абхазия, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации.

Анализ законодательных актов Республики Абхазия приводит к выводам о том, что в них нет четкого закрепления понятий "система", "структура", "орган исполнительной власти", в применении этих понятий существует определенная путаница. При этом установить систему органов исполнительной власти можно только на основе анализа ряда законов. В силу сказанного представляется целесообразным внести дополнения в Конституцию Республики Абхазия, закрепив в ней систему исполнительной власти, а в Конституционном законе "О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия" разграничить полномочия исполнительной власти и органов государственного управления.

Рассматривая вопрос о системе и структуре органов исполнительной власти Республики Абхазия, следует отметить особенность в их организации.

В Республике Абхазия термины "государственное управление", "органы государственного управления" являются конституционными терминами. В Конституционном законе Республики Абхазия "О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия" в ст. 1 установлено, что Кабинет Министров (Правительство) Республики Абхазия - высший орган государственного управления Республики Абхазия. Кабинет Министров Республики Абхазия - коллегиальный орган, возглавляющий систему органов государственного управления и обеспечивающий их согласованную деятельность.

Анализ действующего законодательства показывает, что в Республике Абхазия закреплены две системы органов, реализующих функции исполнительной власти. Это - система органов исполнительной власти и система органов государственного управления, подотчетных и подконтрольных органам исполнительной власти.

В Конституции Республики Абхазия в ст. 48 установлено, что исполнительная власть в Республике Абхазия предоставляется Президенту Республики Абхазия. Президент назначает и освобождает глав исполнительной власти в городах и районах Республики Абхазия; рассматривает вопросы об организации и деятельности органов исполнительной власти (п. п. 16, 17 ст. 53 Конституции Республики Абхазия). Для осуществления общего руководства исполнительной деятельностью на всей территории страны Президент Республики Абхазия руководит Кабинетом Министров Республики Абхазия (ст. 56 Конституции Республики Абхазия). Больше никаких норм, относящихся к исполнительной власти, в Конституции Республики Абхазия нет.

Исходя из указанных статей, можно сделать вывод, что исполнительная власть осуществляется на двух уровнях: республиканском и уровне административно-территориальных единиц <3>.

<3> Конституцией РА и Законом РА от 23 сентября 1997 г. "Об управлении в административно-территориальных единицах Республики Абхазия" в Республике установлено следующее административно-территориальное устройство: город - город Сухум; города - районные центры - Гагра, Гудаута, Очамчира, Ткуарчал, Гал; город в районе - Новый Афон; районы - Гагрский, Гудаутский, Сухумский, Гульрипшский, Очамчирский, Ткуарчальский, Гальский.

Несмотря на то что ни в Конституции Республики Абхазия, ни в Конституционном законе Республики Абхазия "О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия" ничего не говорится о системе органов исполнительной власти, такая система существует. Такой вывод можно сделать из анализа Закона РА от 23 сентября 1997 г. "Об управлении в административно-территориальных единицах Республики Абхазия". В ст. 24 названного Закона установлено, что деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации, который входит в единую систему исполнительной власти Республики Абхазия, возглавляемую Президентом Республики Абхазия, и подотчетен Кабинету Министров Республики Абхазия. Следовательно, система органов исполнительной власти Республики Абхазия включает в себя три субъекта - Президент Республики Абхазия, Кабинет Министров Республики Абхазия, глава местной администрации.

Президент Республики Абхазия, являясь главой государства, согласно ст. 56 Конституции Республики Абхазия, не только обеспечивает взаимодействие органов государственной власти, но и осуществляет руководство Кабинетом Министров Республики Абхазия.

Президент Республики Абхазия имеет право рассматривать вопросы об организации и деятельности органов исполнительной власти. Данное право закреплено в п. 17 ст. 53 Конституции Республики Абхазия. Кабинет Министров формируется Президентом РА и ему подотчетен (ст. 56). В состав Кабинета Министров входят Премьер-министр Республики Абхазия, вице-премьеры, министры, председатели государственных комитетов. Президент может включить в состав Кабинета Министров руководителей других центральных органов государственного управления.

Министерства Республики Абхазия, государственные комитеты Республики Абхазия, государственные компании, службы, агентства и инспекции создаются Президентом Республики Абхазия.

Президент Республики Абхазия назначает и освобождает глав исполнительной власти в городах и районах республики Абхазия (п. 16 ст. 53).

Как уже отмечалось, Кабинет Министров Республики Абхазия является высшим органом государственного управления и органом исполнительной власти Республики Абхазия. Конституционный Закон Республики Абхазия от 13 августа 1996 г. "О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия" определяет структуру, компетенцию Кабинета Министров, порядок его формирования и деятельности, отношения с другими государственными органами.

Кабинет Министров Республики Абхазия - коллегиальный орган, возглавляющий систему органов государственного управления и обеспечивающий их согласованную деятельность. Правовую основу деятельности Кабинета Министров Республики Абхазия составляют Конституция Республики Абхазия, Конституционный закон "О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия", другие законы Республики Абхазия и нормативные акты, принимаемые Президентом Республики Абхазия.

Законом "О Кабинете Министров (Правительстве) Республика Абхазия" закрепляется система органов государственного управления без закрепления структуры этих органов. Виды органов исполнительной власти, закрепленные в Законе, - это совокупность органов, реально действующих на практике, что позволяет обеспечить преемственность и стабильность государственного регулирования и управления экономикой.

Министерство Республики Абхазия является центральным органом государственного управления Республики Абхазия, осуществляющим руководство порученной им отраслью управления или сферой деятельности. Руководитель министерства - министр - входит по должности в состав Кабинета Министров Республики Абхазия, осуществляет руководство порученной ему сферой деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций.

Государственный комитет Республики Абхазия является центральным органом государственного управления Республики Абхазия, осуществляющим на основе коллегиальности межотраслевое регулирование. Председатель государственного комитета входит по должности в состав Кабинета Министров Республики Абхазия. Решения государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющим общенормативный характер, принимаются совместно членами комитета и оформляются в виде постановления. Члены государственного комитета утверждаются и освобождаются Кабинетом Министров Республики Абхазия. Оперативное руководство по функциям, возложенным на государственный комитет, осуществляется председателем государственного комитета на принципах единоначалия, его решения оформляются приказом.

Управление, служба инспекции, агентство являются центральными органами государственного управления, осуществляющими специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Руководители этих органов не входят по должности в состав Кабинета Министров Республики Абхазия. Образование, реорганизация и ликвидация министерств, государственных комитетов и других ведомств при Кабинете Министров Республики Абхазия осуществляются Президентом Республики Абхазия. Премьер-министр Республики Абхазия может вносить предложения Президенту Республики Абхазия по структуре Кабинета Министров Республики Абхазия.

Кабинет Министров Республики Абхазия по представлению Премьер-министра назначает на должность и освобождает от должности заместителей министров и заместителей председателей государственных комитетов, заместителей руководителей других органов при Кабинете Министров Республики Абхазия, за исключением заместителей Министра обороны Республики Абхазия. Кандидатуры на указанные должности представляются руководителями соответствующих органов государственного управления Премьер-министру Республики Абхазия.

Кабинет Министров Республики Абхазия утверждает членов коллегии министерств и государственных комитетов Республики Абхазия.

В соответствии с Конституцией Республики Абхазия и Конституционным законом Республики Абхазия "О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия" Президент РА своим указом утверждает структуру Кабинета Министров Республики Абхазия. Ныне действующая структура Кабинета Министров утверждена Указом Президента Республики Абхазия 10 марта 2010 г.

Структура Кабинета Министров включает в себя: Премьер-министра, первого вице-премьера, двух вице-премьеров. В составе Правительства - 12 министерств, Служба государственной безопасности, пять государственных комитетов.

Кабинету Министров подведомственны центральные органы государственного управления, а именно: управления (4), государственная служба (1), инспекция (1), государственный архив и государственная гидрометеорологическая служба, 8 фондов.

По действующему в республике законодательству полномочия по формированию системы органов исполнительной власти целиком возложены на Президента Республики Абхазия. Президент создает, реорганизует и ликвидирует эти органы.

Анализ законодательства республики свидетельствует, что Президент Республики Абхазия обладает практически неограниченными полномочиями в сфере исполнительной власти. Конституция Республики Абхазия в ст. 48 закрепляет положение о том, что исполнительная власть в Республике Абхазия предоставляется Президенту Республики Абхазия. Президент единолично формирует Кабинет Министров, руководит Кабинетом Министров (ст. 56 Конституции), назначает и освобождает глав исполнительной власти в городах и районах Республики Абхазия; рассматривает вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти; отменяет акты министерств и ведомств, глав исполнительной власти городов и районов, а также органов местного самоуправления, в случае противоречия этих актов Конституции и законодательству Республики Абхазия (п. п. 16, 17, 18 ст. 53 Конституции).

На основе изложенного можно сделать ряд выводов и сформулировать предложения.

Исполнительная власть в любом государстве создается для реализации решений законодательной власти. В силу этого у законодательной власти должны быть контрольные полномочия в отношении власти исполнительной.

На наш взгляд, следовало бы внести изменения в Конституцию Республики Абхазия, закрепив положение о том, что назначение Премьер-министра Президентом Республики Абхазия должно происходить с согласия Народного Собрания. Данная норма была бы направлена на сбалансирование полномочий Президента и Парламента, создание более эффективного механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей и совершенствование взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти.

Еще один вопрос, который, с нашей точки зрения, необходимо законодательно урегулировать, - это вопрос о праве Парламента выражать вотум недоверия отдельным членам Кабинета Министров. В соответствии с п. 11 ст. 47 и ст. 58 Конституции Республики Абхазия Парламент Республики Абхазия может выразить недоверие отдельному члену Кабинета Министров и внести этот вопрос Президенту Республики Абхазия, решение которого является окончательным. Нам представляется, что необходимо внести изменения в Конституцию и предоставить Парламенту право выражать вотум недоверия не отдельным членам Кабинета Министров, а всему Кабинету Министров.

Высказанные предложения направлены на сбалансирование полномочий Президента и Парламента, в отличие от действующего сегодня чисто декларативного права на выражение вотума недоверия.

Представляется необходимым обратить внимание на еще одну важную, с нашей точки зрения, проблему. Конституция Республики Абхазия и Конституционный закон Республики Абхазия "О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия" исключают Правительство Республики Абхазия из процесса образования и формирования системы исполнительной власти, хотя Правительство является органом исполнительной власти и в пределах своей компетенции осуществляет систематический контроль за исполнением законов и иных правовых актов Республики Абхазия другими органами исполнительной власти Республики Абхазия, принимает меры по устранению их нарушений (ст. 4 Конституционного закона "О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия"); в пределах своей компетенции обеспечивает осуществление исполнительной власти на всей территории Республики Абхазия и контролирует деятельность местных органов государственного управления и т.д.

Изучение и анализ действующей системы органов исполнительной власти в Республике Абхазия позволяют установить особенности в их организации и функционировании.

Функции исполнительной власти по законодательству Республики Абхазия реализуются через систему органов государственного управления, а не органов исполнительной власти. Объясняется это тем, что Республика Абхазия - молодое государство, в котором становление и развитие государственности в новых рыночных отношениях идет в условиях, когда государство не имеет широкого признания в мировом сообществе и находится в условиях возможной военной агрессии со стороны соседнего государства. Кроме того, опыт государств - бывших республик СССР показал, что отказ от государственного управления не дал тех результатов в развитии экономики, социальной сфере, на которые рассчитывали. В таких условиях страна нуждается в достаточно жестком государственном управлении.

Очевидно, что современная модель осуществления исполнительной власти в Республике Абхазия нуждается в модернизации.

В настоящее время структура органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента Республики Абхазия в марте 2010 г. очень громоздка, в нее входит 40 органов государственного управления. При этом следует обратить внимание на то, что если министерства образованы по отраслевому принципу, а государственные комитеты - по межотраслевому, то следующая группа органов государственного управления включает в себя разнообразные виды - управления, службы, надзоры, инспекция и др., и еще одна группа - фонды. Нам представляется, что назрела необходимость изучить практическую деятельность органов государственного управления, проанализировать осуществляемые ими функции и продумать те организационно-правовые формы, в которых будет реализовываться исполнительная власть.

Библиографический список

  1. Барциц И.Н. Государственное (конституционное) право Республики Абхазия: В 2-х. Т. 1 - 2. М., 2009.
  2. Игнатюк Н.А. Как используются понятия "система" и "структура" федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. 1999. N 9.
  3. История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003.
  4. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России (проблемы правового регулирования). М., 2009.