Мудрый Юрист

Должностное лицо: организационно-распорядительные функции *

<*> Первая статья цикла опубликована в N 5 за 2010 г.

Бриллиантов Александр Владимирович, заведующий кафедрой уголовного права и криминологии Российской академии правосудия, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России.

Яни Павел Сергеевич, профессор Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.

Наличие организационно-распорядительных функций у работников юридических лиц, названных в примечании к ст. 285 УК РФ, закон называет критерием для признания лица должностным. Авторы анализируют постановления Пленума Верховного Суда РФ, в которых содержится соответствующее понятие.

Ключевые слова: должностное лицо; организационно-распорядительные функции; постановление Пленума Верховного Суда.

A public officer: organizational and regulatory functions

A.V. Brilliantov, P.S. Yani

Availability of organizational and regulatory functions for officers of legal entities mentioned in a note to Article 285 of the Criminal Code of the Russian Federation is named by law a criterion for admitting a person to be a public officer. The authors analyzes rulings of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation containing a relevant notion.

Key words: a public officer; organizational and regulatory functions, a ruling of the Plenum of the Supreme Court.

  1. Вопрос о содержании организационно-распорядительных функций как критерия для отнесения лиц, наделенных соответствующими полномочиями <1> в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях и т.д. <2>, к числу лиц должностных осложнен противоречием либо неопределенностью их описания не в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий", а в прежних постановлениях Пленума о судебной практике по делам о должностных преступлениях, включая Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе".
<1> Вслед за высшим судебным органом мы не видим оснований для различения в исследуемом контексте терминов "функции" и "полномочия" (см.: п. 3 Постановления от 10 февраля 2000 г., п. 4 Постановления от 16 октября 2009 г.).
<2> Названные в примечании к ст. 285 УК органы, учреждения и пр. будем далее именовать государственными органами и учреждениями.

Так, в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге", применявшемся впервые несколько лет действия УК 1996 г., под ними понимались функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников, и этот перечень был закрытым в том смысле, что оговорок типа "в частности", "в том числе" и т.п. он не содержал.

Однако из п. 4 того же Постановления 1990 г. следовало, что если на работника, выполняющего сугубо профессиональные или технические обязанности, наряду с этим в установленном порядке возложено исполнение организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, то в случае их нарушения он может нести ответственность за должностное преступление. В качестве примера, в частности, указывалось, что к ответственности могут быть привлечены: врач - за злоупотребление полномочиями, связанными с выдачей листков нетрудоспособности или с участием в работе ВТЭК, призывных комиссий; преподаватель - за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии. Понятно, что указанные, дополнительно возложенные на лицо обязанности не являлись административно-хозяйственными и, руководствуясь грамматическим толкованием данного термина, их можно было подвести только под определение организационно-распорядительных функций. И хотя на практике так и происходило, подобное понимание организационно-распорядительных полномочий очевидно не соответствовало их общему определению в п. 2 Постановления.

Без каких-либо дискуссий, в том числе и на заседании Пленума Верховного Суда, примеры аналогичного содержания (о враче, преподавателе), включенные в проект Постановления от 10 февраля 2000 г., были изъяты, очевидно, в ходе доработки Постановления редакционной комиссией <3>. Тем не менее общее определение сохранилось: согласно п. 3 этого документа "организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий".

<3> См. об этом: Волженкин Б. Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе": достоинства и недостатки // Уголовное право. 2000. N 4.

Несмотря на оговорку "например", речь здесь идет исключительно о внутрислужебных отношениях, связанных с управлением подчиненными по службе работниками. Тем не менее Верховный Суд после 2000 г. вовсе не прекратил, а по-прежнему поддерживал практику признания врачей и преподавателей - при соответствующих обстоятельствах - должностными лицами <4>.

<4> См., в частности: Определение по делу Шилькова // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 8; Определение по делу Салтынского: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 1; Постановления по делу Логинова: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ, п. 3 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. N 8; Постановления по делу Шиян: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ, п. 4 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. N 8.

Б. Волженкин теоретически обосновывал подобное понимание организационно-распорядительных полномочий, говоря, что они состоят в наличии у работников государственных и муниципальных учреждений права совершать по службе юридически значимые действия управленческого характера, способные порождать, изменять и прекращать правовые отношения, а это позволяет утверждать, что такие действия имеют организационно-распорядительный характер. Поэтому, резюмировал ученый, должностным лицом следует признавать субъекта, который постоянно, временно или по специальному полномочию имеет право выдавать от имени государственного или муниципального учреждения официальные документы, подтверждающие определенный юридический факт, и тем самым как-то организовывать, направлять поведение других лиц, для которых этот акт (документ) имеет юридическую силу <5>.

<5> Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб., 2005. С. 96 - 97.

С учетом сказанного нельзя утверждать, что в Постановлении от 16 октября 2009 г. при определении организационно-распорядительных функций Пленум продемонстрировал принципиально новое видение содержания этой категории.

В первом абзаце п. 4 этого документа Пленум традиционно отнес к такого рода функциям полномочия должностного лица, связанные с руководством трудовым коллективом, его структурным подразделением, находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.

В абзаце же втором Пленум лишь закрепил поддерживаемое многими теоретиками и давно и широко применяющееся на практике положение, состоящее, как указано в данном пункте Постановления, в том, что "к организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии)". Интересно, что примерно такая же формулировка содержалась в проекте Постановления от 10 февраля 2000 г., хотя она и не попала в итоговый текст документа <6> (что, повторим, не помешало высшему судебному органу исповедовать данный подход в своей практике и после 2000 г.).

<6> Волженкин Б. Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе": достоинства и недостатки.
  1. Выработка понятия полномочий по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих юридические последствия, видимо, наиболее сложный вопрос, который необходимо решить для отнесения лица к числу тех, кто осуществляет организационно-распорядительные функции в государственных органах и учреждениях. На основе определения, предложенного Б. Волженкиным, под такими полномочиями нужно понимать права и обязанности по совершению при возникновении предусмотренных в законе или подзаконном акте обстоятельств действий, способных порождать, изменять и прекращать правовые отношения. А правовыми признаются согласно известному определению отношения, которые выражают особую общественную связь между субъектами, связь через права и обязанности <7>.
<7> Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 85.

Таким образом, организационно-распорядительными - помимо полномочий по управлению подчиненными в самом государственном органе или учреждении - являются полномочия работника государственного органа или учреждения по наделению иных лиц, включая юридические, правами и обязанностями, а равно по изменению объема этих прав и обязанностей или их прекращению.

Наделение правами и обязанностями происходит путем совершения действий в виде издания акта, внесения записи в реестр, выдачи соответствующего документа, удостоверяющего юридический факт, например регистрацию, и т.п. В законодательстве к юридически значимым действиям государственных органов, органов местного самоуправления, иных уполномоченных органов и должностных лиц относят, в частности, выдачу разрешений (лицензий), государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, изобретений и т.д. (см., напр.: ст. ст. 8, 333 НК РФ, ст. 1246 ГК РФ).

Из п. 4 Постановления от 16 октября 2009 г. следует: признание того, что работник государственного органа или учреждения обладает полномочиями по совершению юридически значимых действий, тем самым означает и вывод о наделении этого лица организационно-распорядительными полномочиями. В связи с этим нельзя признать верным то утверждение, что "совершение юридически значимых действий, если это не является формой реализации организационно-распорядительных либо административно-хозяйственных обязанностей, не составляет признака специального субъекта преступления" <8>. Иными словами, с позиции Пленума полномочия работника государственного органа или учреждения по совершению юридически значимых действий как раз и позволяют признать их организационно-распорядительными, а потому эти полномочия нельзя разделять. Или еще проще: помимо полномочий по принятию юридически значимых решений в круге организационно-распорядительных полномочий соответствующего вида (т.е. полномочий, не связанных с управлением подчиненными) ничего иного нет.

<8> Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация. М., 1975. С. 33, 38.
  1. А. Грошев, говоря о функциях по лицензированию и регистрации и поддерживая позицию Б. Здравомыслова, пишет: "Служащие государственного органа, непосредственно обеспечивающие выполнение данных функций, хотя и совершают определенные юридически значимые действия (осуществляют регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, выдают лицензии на право осуществления определенной деятельности и т.п.), не все наделены организационно-распорядительными полномочиями". В качестве лица, наделенного такими полномочиями, цитируемый ученый называет регистратора, вносящего в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним запись о регистрации права на данное имущество и выдающего на этом основании свидетельство о государственной регистрации права, а в качестве лица, не обладающего данными полномочиями, - служащего, производящего предварительную экспертизу представленных документов, хотя заключение этого работника (назовем его рядовым работником. - А.Б., П.Я.) о соответствии этих документов установленным законом требованиям является основанием для последующей регистрации права на недвижимость <9>. Таким образом, исследователь фактически соглашается с тем, что любой государственный и муниципальный служащий, служащий государственного или муниципального учреждения совершает юридически значимые действия <10>. Мы же постараемся доказать, что это не так.
<9> Грошев А.В. Ответственность за взяточничество. Краснодар, 2008. С. 158.
<10> Это утверждается в обоснование того, что указанные лица не обязательно являются должностными, даже если они наделены правом совершать юридически значимые действия. См.: Шнитенков А. Выполнение преподавателем профессиональных и должностных функций // Уголовное право. 2001. N 4.

Ученый, чью точку зрения мы оспариваем, говоря о регистрации сделок с недвижимым имуществом, привел пример, довольно точно иллюстрирующий обсуждаемую проблему. Но с его выводом мы согласиться не можем, поскольку:

а) если роль рядового работника состоит только в юридическом анализе представленных "соискателем" регистрации или разрешения документов с целью установления их, документов, соответствия требованиям закона, но заключение этого работника, пусть оно и предусмотрено ведомственными документами, носит рекомендательный, а не обязательный характер - само по себе оно не предоставляет права на регистрацию либо на получение разрешения, равно как не налагает обязанность на регистратора автоматически, так сказать, внести соответствующую запись и выдать о том свидетельство, - то полномочия рядового работника нельзя расценить как организационно-распорядительные - юридического значения они не имеют;

б) если при тех же обстоятельствах заключение рядового работника возлагает на регистратора обязанность внести в реестр соответствующую запись и выдать "соискателю" свидетельство об этом, то такое заключение является решением, имеющим юридическое значение и влекущим юридические последствия, а, стало быть, указанный сотрудник как лицо, осуществляющее в государственном органе организационно-распорядительные функции, признается лицом должностным.

Хотя второй вариант на практике встречается нечасто, его иллюстрирует Определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда, не согласившейся с доводами осужденного о выполнении им лишь технических обязанностей и оставившей без изменения обвинительный приговор в части получения им взятки. "По характеру возложенных на Р. должностных обязанностей и полномочий как на главного специалиста администрации области, члена и ответственного секретаря рабочей группы при администрации области, -указывается в этом документе Верховного Суда, - он являлся должностным лицом, выполняющим организационно-распорядительные функции. Принимаемые Р. решения по подготовке и формированию списков на получение ГЖС, заполнение и выдача ГЖС (государственного жилищного сертификата) влекли для граждан правовые последствия, связанные с реализацией их права на получение ГЖС - свидетельства о выделении безвозмездной субсидии на приобретение жилого помещения" <11>.

<11> Определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 10-О02-5 // СПС "КонсультантПлюс".

В абз. 2 п. 4 Постановления от 16 октября 2009 г. приведены примеры действий, совершаемых в рамках полномочий по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия, - это действия врачей и преподавателей, наделенных помимо профессиональных обязанностей еще и указанными должностными полномочиями. В опубликованной практике Верховного Суда вопрос о содержании полномочий этих лиц, позволяющих признать их лицами должностными, решается так: "Несдача студентом зачета или экзамена влекла определенные правовые последствия: он не допускался к следующей сессии, не переводился на следующий курс и мог быть отчислен из вуза. Выполнение студентами учебных планов учитывалось официальными документами - экзаменационными ведомостями, листами и зачетными книжками, на основании которых принимались решения о переводе студентов на следующий курс, а в итоге - о допуске к дипломной работе", "несдача лабораторных работ, курсовых проектов, зачетов и экзаменов влекла для студентов правовые последствия - неназначение стипендии, пересдачу экзаменов, отчисление из университета, а удовлетворительная оценка также могла повлиять на назначение стипендии или получение диплома с отличием"; "от заключения осужденной, как врача-специалиста, наступали правовые последствия, пригодность или непригодность призывника к службе в армии" <12>. Таким образом, правовые последствия, в том числе возможные и достаточно отдаленные от совершенных действий, служат в соответствии с существующей судебной практикой основанием для отнесения субъекта к категории должностных лиц.

<12> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. N 8; Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 15 марта 2006 г. N 622п05; Определение Верховного Суда РФ от 10 ноября 2002 г. N 46-О02-102 // СПС "КонсультантПлюс".
  1. Вместе с тем полномочия лица по принятию решений, имеющих юридическое значение, влекущих определенные юридические последствия, нельзя понимать чрезмерно широко, на что указано, в частности, в Определении Верховного Суда РФ, не признавшего заведующую общежитиями должностным лицом по следующим основаниям <13>.
<13> Это решение ценно для нас тем, что в нем выражена позиция Верховного Суда относительно содержания юридически значимых решений и т.п., но в принципе оно неточно, поскольку достаточно было указания на то, что работник МУП по определению не является должностным лицом.

По трудовому договору, заключенному с ней директором муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства, Д. была принята на работу заведующей общежитиями. Этим трудовым договором и должностной инструкцией заведующего общежитием, утвержденной директором названного предприятия, установлено, что заведующий общежитием относится к категории технических исполнителей на определенном участке работы и подчиняется директору предприятия и начальнику ЖЭУ.

Органами следствия, указывает Судебная коллегия, Д. была признана должностным лицом в связи с тем, что заведующий общежитиями в силу должностной инструкции "контролирует работу обслуживающего персонала общежития, осуществляет вселение прибывших в общежитие, следит за своевременностью и правильностью регистрации вселившихся и выписки выбывших из общежития граждан". Однако органы следствия не установили и не указали в обвинении Д., что эти ее функции влекли за собой какие-либо правовые последствия для граждан. Не добыто таких данных и в ходе судебного следствия. По существу в обвинении Д. изложены технические функции, которые она осуществляла, а не функции должностного лица <14>.

<14> Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 22 декабря 2008 г. N 87-о08-17 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 10.
  1. Организационно-распорядительные функции (не связанные с управлением коллективом), которые лицо выполняет в государственном органе исполнительной власти, довольно трудно - если вообще возможно - отграничить от полномочий по осуществлению функций органов исполнительной власти, т.е. функций представителя власти: реализация в конкретном случае и властных, и организационно-распорядительных полномочий по определению влечет юридические последствия. Например, когда речь идет о разрешении какой-либо деятельности (выдаче лицензии) либо регистрации.

Некоторые ученые хотя и определяют такую деятельность как функцию по контролю и надзору федеральных органов исполнительной власти, заключают, однако, что деятельность эта не связана с осуществлением властных полномочий <15>. Эта позиция нам представляется противоречивой, поскольку представители власти осуществляют согласно п. 4 Постановления от 16 октября 2009 г. разные функции органов власти, а значит, разрешительные полномочия органов исполнительной власти - полномочия властные.

<15> Грошев А.В. Указ. соч. С. 157.

Не вдаваясь глубже в теоретическую дискуссию по этому поводу, укажем лишь, что высший судебный орган, насколько можно судить по публикуемым им решениям, не настаивает на обязательном разграничении функций представителя власти и организационно-распорядительных полномочий в указанных случаях. Так, Президиум Верховного Суда РФ согласился с приговором в отношении Е., осужденным по ч. 3 ст. 290 УК за то, что, являясь должностным лицом, постоянно выполнявшим функции представителя власти и организационно-распорядительные функции в органе местного самоуправления, занимая должность главы администрации г. Октябрьска Самарской области, получил взятку от предпринимателей за выполнение в их пользу действий, входящих в его служебные полномочия, а именно: беспрепятственную государственную регистрацию созданного ими общества с ограниченной ответственностью "Ламинат", предоставление земельного участка под строительство завода и выдачу разрешения на его строительство <16>.

<16> Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 июня 2002 г. N 386п02пр.

Итак, несмотря на то что строгое толкование текста примечания к ст. 285 УК о должностных лицах как лицах, выполняющих организационно-распорядительные функции в государственных и муниципальных органах, позволяет распространить эти функции лишь на внутрислужебные отношения, судебная практика, включая акты высшего судебного органа, относит к таким функциям и полномочия работников государственных и муниципальных органов по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. Юридический характер таких решений означает, что они порождают, изменяют либо прекращают правовые отношения, т.е. наделяют иных лиц, включая юридические, правами и обязанностями, изменяют объем этих прав и обязанностей или прекращают их.

Пристатейный библиографический список

  1. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 85.
  2. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 9; 2001. N 1; 2002. N 8.
  3. Волженкин Б. Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе": достоинства и недостатки // Уголовное право. 2000. N 4.
  4. Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб., 2005. С. 96 - 97.
  5. Грошев А.В. Ответственность за взяточничество. Краснодар, 2008. С. 158.
  6. Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация. М., 1975. С. 33, 38.
  7. Шнитенков А. Выполнение преподавателем профессиональных и должностных функций // Уголовное право. 2001. N 4.