Мудрый Юрист

Компетенция органов местного самоуправления в сфере сбора и вывоза бытовых отходов

Нефедов Андрей Александрович, адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.

Настоящая статья посвящена особенностям нормативно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере сбора и вывоза бытовых отходов.

Ключевые слова: полномочия, компетенция, орган, местное самоуправление, сфера, сбор, вывоз, бытовые отходы, токсичность, благоустройство.

Competence of local government authorities in the sphere of collection and removal of domestic waste

A.A. Nefedov

This article is devoted to special features of normative legal regulation of powers of local self-government authorities in the sphere of collection and removal of domestic waste.

Key words: powers, competence, authority, local self-government, sphere, collection, removal, domestic waste, toxic, public service and amenities.

Полномочия по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора были отнесены к полномочиям органов местного самоуправления поселений еще Федеральным законом от 24 июня 1998 г. "Об отходах производства и потребления" <1>.

<1> См.: Российская газета. 1998. 30 июня.

Закон "Об отходах производства и потребления" устанавливает, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), должен определяться органами местного самоуправления и соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Для осуществления сбора и вывоза бытовых отходов и мусора могут создаваться муниципальные предприятия и учреждения, а также размещаться муниципальные заказы. Если предприятие или учреждение осуществляет свою деятельность с нарушением установленных требований в области обращения с отходами, его деятельность может быть прекращена по решению суда общей юрисдикции либо арбитражного суда в соответствии с законодательством РФ. Инициатором прекращения деятельности такого юридического лица может быть в том числе государственный инспектор в области охраны окружающей среды, проводивший мероприятие по контролю, или прокурор.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" полномочия органов местного самоуправления дифференцированы в зависимости от вида муниципального образования: поселение, муниципальный район, городской округ.

Поселения осуществляют сбор и вывоз только бытовых отходов и мусора в соответствии с п. 18 ч. 1 ст. 14 Закона 2003 г., опасные отходы же находятся вне их компетенции. Муниципальные районы обязаны решать более крупные задачи - вопросы утилизации и переработки как бытовых, так промышленных отходов (в соответствии с п. 14 ч. 1 ст. 15).

Указанные понятия определены в Межгосударственном стандарте ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст) <2>.

<2> Межгосударственный стандарт ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст) // Официальное издание Госстандарта России, ГУП ЦПП, 2003.

Стандартом определены следующие понятия:

Переработка отходов - деятельность, связанная с выполнением технологических процессов по обращению с отходами для обеспечения повторного использования в народном хозяйстве полученных сырья, энергии, изделий и материалов;

Утилизация отходов - деятельность, связанная с использованием отходов на этапах их технологического цикла, и/или обеспечение повторного (вторичного) использования или переработки списанных изделий.

Для многих специалистов в сфере обращения с отходами эталоном закона, комплексно регулирующего отношения в данной сфере, является новая редакция Модельного закона "Об отходах производства и потребления", принятая на 29-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств 31 октября 2007 г. По их мнению, данный Закон гораздо совершеннее действующего Федерального закона (в частности, в части терминологии), а также учитывает новейшие тенденции международного законодательства в сфере обращения с отходами. Некоторые из специалистов в данной сфере предлагают взять положения указанного Закона за основу для разработки новой редакции ФЗ "Об отходах производства и потребления" <3>.

<3> См.: Фаюстов А.А. Модельный закон как основа для новой редакции Федерального закона "Об отходах производства и потребления" // Твердые бытовые отходы. 2009. N 6. С. 49 - 52.

Следует отметить, что понятийный аппарат данного Закона несколько отличается от терминологии действующего ФЗ "Об отходах производства и потребления", причем не в худшую сторону. Статья 2 Модельного закона понимает отходы производства и потребления (отходы) как остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, образовавшиеся в процессе производства или потребления, причисляя к отходам также утратившие свои потребительские свойства товары (продукцию), которые не могут в дальнейшем использоваться в месте их образования или обнаружения и от которых их собственник избавляется, имеет намерение или должен избавиться путем утилизации или удаления.

При этом Модельный закон, в отличие от действующего Федерального закона, дифференцирует отходы производства и потребления на отходы производства и отходы потребления.

Отходы производства - остатки сырья, материалов, веществ, полуфабрикатов, изделий и иных продуктов, образовавшихся в процессе производства продукции и (или) выработки энергии или выполнения работ (услуг) и утративших полностью или частично исходные потребительские свойства; образующиеся попутные вещества, не являющиеся целью производства и не находящие по своим характеристикам применения в технологическом процессе, в том числе бракованная продукция; вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых; побочные и попутные продукты; улавливаемые при очистке отходящих технологических газов и сточных вод твердые вещества; сельскохозяйственные отходы.

Отходы потребления - все образующиеся в результате потребления и (или) эксплуатации готовой продукции виды отходов, включая твердые бытовые отходы, медицинские и биологические отходы, упаковочные отходы, а также отходы, образующиеся при функционировании культурно-бытовых, учебных учреждений, организаций и предприятий торговли и общественного питания и других предприятий и организаций общественного назначения; остатки веществ, материалов, предметов, изделий, частично или полностью утратившие свои первоначальные потребительские свойства в результате физического или морального износа в процессах потребления и (или) эксплуатации, а также получившие несовместимые с их дальнейшим использованием повреждения в результате нештатных ситуаций.

Несомненным достоинством Модельного закона является также закрепление легальных дефиниций таких понятий, как "твердые бытовые отходы" и ряд иных терминов. Твердыми бытовыми отходами, согласно его положениям, признаются отходы потребления, образующиеся у населения, в том числе при приготовлении пищи, уборке и ремонте жилых помещений, содержании придомовых территорий и мест общего пользования, содержании в жилых помещениях домашних животных и птиц, а также устаревшие, пришедшие в негодность предметы домашнего обихода <4>.

<4> См.: Пономарев М.В., Кичигин Н.В., Енисейская Н.А. Комментарий к Федеральному закону "Об отходах производства и потребления" (постатейный). М., 2009.

Необходимо отметить, что новая редакция Модельного закона "Об отходах производства и потребления" была подготовлена на основе положений ряда основных международных актов в данной сфере, в частности на основе общеизвестной Базельской конвенции <5>.

<5> См.: Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (вступила в силу 5 мая 1992 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 18. Ст. 2066.

Органы местного самоуправления городских округов в соответствии с п. 24 ч. 1 ст. 15 Закона 2003 г. наделены полномочиями по всем стадиям обращения с бытовыми и промышленными отходами.

При этом четвертая разновидность муниципальных образований - внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в ст. 8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" не упоминается. Очевидно, что это обусловлено особенностями организации местного самоуправления в указанных субъектах Федерации, предусмотренными ст. 79 Закона 2003 г.

Законом г. Москвы от 6 ноября 2002 г. "Об организации местного самоуправления в городе Москве" <6> для внутригородских муниципальных образований подобные полномочия вообще не предусмотрены.

<6> См.: Тверская, 13. 21.11.2002. N 139.

В Законе г. Санкт-Петербурга от 29 сентября 2009 г. "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" <7> п. 13 ч. 1 ст. 10 предусмотрен его частный случай реализации - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора с территории муниципального образования, на которой расположены жилые дома частного жилищного фонда, что вполне характерно для практики правового регулирования в г. Санкт-Петербурге, которая органам местного самоуправления традиционно отводит вспомогательную роль.

<7> См.: Официальный сайт Законодательного Собрания Санкт-Петербурга: http://www.assembly.spb.ru.

Если в сфере коммунального обслуживания населения таких полномочий вполне достаточно, то, с природоохранной точки зрения, у органов местного самоуправления полномочий в области обращения с отходами явно не хватает. Так, у них практически нет контрольных полномочий по проверке соблюдения физическими и юридическими лицами требований по сбору и утилизации отходов, в связи с чем, с нашей точки зрения, целесообразно было бы обеспечить наделение такими функциями органы МВД, в первую очередь службы участковых уполномоченных милиции, которым смогли бы обеспечить не только реальное обеспечение подобных полномочий, но и действенный контроль в указанной сфере.

С другой стороны, у органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов зачастую нет финансовых и материальных возможностей к реализации полномочия по организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Поэтому существуют предложения по передаче данного полномочия в части строительства (реконструкции) полигонов для твердых бытовых и промышленных отходов в ведение субъектов РФ.

Особо остановимся на таком виде деятельности, как утилизация (захоронение) твердых бытовых отходов. Опираясь на разъяснения Минрегиона РФ, данные в письме от 3 ноября 2008 г. N 25080-СК/14 "О разъяснениях по вопросу деятельности, связанной с утилизацией твердых бытовых отходов" <8>, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов можно также определить как деятельность по эксплуатации объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

<8> См.: письмо Министерства регионального развития РФ от 3 октября 2008 г. N 25080-СК/14 // Законодательные и нормативные документы в ЖКХ. 2008. N 12.

В соответствии с п. 2 Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г., твердые бытовые отходы - это отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности населения (приготовление пищи, упаковка товаров, уборка и текущий ремонт жилых помещений, крупногабаритные предметы домашнего обихода и др.).

Таким образом, в данном случае акцент должен быть сделан именно на термине "бытовые". Утилизация иных отходов, не попадающих в категорию бытовых, не подлежит регулированию Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Следовательно, указанный акт не относит услуги по сбору и вывозу твердых бытовых отходов к числу услуг организаций коммунального комплекса, подлежащих государственному регулированию. Данная услуга является конкурентной, и ее стоимость устанавливается организацией, оказывающей данный вид деятельности, на основании договора с потребителем.

Кроме того, вышеуказанный Закон не относит услугу по выгребу (откачке) жидких отходов к числу услуг организаций коммунального комплекса, подлежащих государственному регулированию. Данная деятельность также осуществляется на основе свободно устанавливаемых цен.

Оплата указанного вида деятельности происходит следующим образом. Статьей 154 Жилищного кодекса РФ определена структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Согласно ч. 2 ст. 154 плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя: плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, а также плату за коммунальные услуги.

В соответствии с ч. 4 ст. 154, плата за коммунальные услуги включает в себя плату за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления). Как видим, в указанный перечень не входят сбор, вывоз, утилизация твердых и жидких бытовых отходов.

Учитывая изложенное, Минрегион РФ в уже упоминавшемся письме от 3 ноября 2008 г. N 25080-СК/14 "О разъяснениях по вопросу деятельности, связанной с утилизацией твердых бытовых отходов" дал следующие разъяснения. Утилизация (захоронение) твердых бытовых отходов является регулируемым видом услуг, оказываемых организациями коммунального комплекса, и оплачивается гражданами в составе платы за жилое помещение. Оплата данных услуг должна осуществляться на условиях, предусмотренных договором между организацией и потребителем данной услуги.

Услуга по сбору и вывозу твердых бытовых отходов входит в состав платы за жилое помещение и относится к понятию "содержание жилого помещения". При согласии потребителя стоимость утилизации может включаться в стоимость услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов.

При этом организация, оказывающая услуги по сбору и вывозу твердых бытовых отходов, вправе самостоятельно урегулировать взаимоотношения с организациями, оказывающими услуги по захоронению твердых бытовых отходов <9>.

<9> См.: Кайль А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" // СПС "Гарант", 2009.

Поскольку органы местного самоуправления имеют широкие полномочия в части самоорганизации своей работы в сфере обращения с отходами, сложилось и соответствующее муниципальное нормотворчество. В качестве примеров можно привести Постановление главы городского округа Электросталь Московской области от 24 мая 2007 г. N 411/5 "Об утверждении Положения о порядке обращения с отходами производства и потребления на территории городского округа Электросталь Московской области" <10> (в ред. Постановления главы городского округа Электросталь Московской области от 27 июня 2008 г. N 430/6); Решение Совета депутатов городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области от 25 мая 2006 г. N 43/11 "Об утверждении положения об организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора" <11>.

<10> Постановление главы городского округа Электросталь Московской области от 24 мая 2007 г. N 411/5 "Об утверждении Положения о порядке обращения с отходами производства и потребления на территории городского округа Электросталь Московской области" // Официальный вестник (приложение к газете "Новости недели").
<11> Решение Совета депутатов городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области от 25 мая 2006 г. N 43/11 "Об утверждении положения об организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора" // Люберецкая панорама. 2007. 27 декабря.

В то же время в ряде муниципальных образований принимается специальный "программный" нормативно-правовой акт в сфере обращения с отходами. Одним из таких примеров может служить Муниципальный правовой акт N 39-МПА от 9 июня 2006 г. "Муниципальная целевая программа "Отходы" на 2006 - 2015 гг." <12>, принятый Думой города Владивостока. В соответствии с поставленными в ней целями и задачами, система мероприятий Программы включает в себя работу по пяти направлениям: разработка проектов нормативных правовых актов, регулирующих обращение с отходами; создание и развитие муниципальной системы обращения с ТБО; создание городской системы учета и контроля в сфере обращения с отходами; создание инженерной инфраструктуры обращения с отходами; информирование общественности, изменение сложившихся стереотипов в сознании населения. Программа реализует курс на развитие полигонных технологий утилизации отходов как наиболее безопасных и экономически оправданных. Программа не поддерживает направленность на развитие технологий мусоросжигания в связи с невозможностью обеспечения в этом случае принятых в России норм экологической безопасности, а также в связи с высокой удельной стоимостью утилизации отходов.

<12> См.: Муниципальная целевая программа "Отходы" на 2006 - 2015 гг. // Официальный сайт администрации города Владивостока: http://www.vlc.ru.

Интересный пример достаточно низкого уровня юридической техники ряда муниципальных правовых актов в сфере обращения с отходами производства и потребления приведен А.П. Анисимовым: "в п. 5.3.5 решения N 124 Азовского районного Собрания депутатов (Ростовская область) "Об утверждении Правил обращения с отходами на территории Азовского района" читаем: "Отказ от выполнения потребителем настоящих требований и условий рассматривается как факт загрязнения окружающей среды отходами потребления и влечет за собой привлечение его к уголовно-административной ответственности". Открытие муниципальными депутатами нового вида юридической ответственности иначе чем казусом не назовешь" <13>.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (постатейный) А.П. Анисимова, А.В. Кодолова, А.Ю. Чикильдина включен в информационный банк.

<13> См.: Анисимов А.П., Кодолова А.В., Чикильдина А.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (постатейный) / Под общ. ред. А.П. Анисимова // СПС "Гарант", 2009.

Несомненным достоинством многих муниципальных актов является четкое регулирование субъектного состава правоотношений в сфере обращения с отходами производства и потребления. Например, Постановлениями администрации г. Тюмени от 18 октября 2007 г. N 24-пк "Об утверждении порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в городе Тюмени" <14> и 9 июня 2009 г. N 38-пк "Об утверждении норм накопления твердых бытовых, в том числе крупногабаритных, отходов для населения города Тюмени и о внесении изменений в Постановление администрации города Тюмени от 18 ноября 2007 г. N 24-ПК" <15>. В указанных актах определено, что участниками отношений в сфере обращения с отходами являются: департамент городского хозяйства администрации города Тюмени; управление по экологии администрации города Тюмени; управы административных округов администрации города Тюмени; специализированные службы; производители отходов; возчики отходов; иные лица, осуществляющие сбор, взвешивание, утилизацию, сортировку и переработку отходов. Детально регламентированы права и обязанности всех указанных субъектов. В целях соблюдения прав граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участия граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, Управление по экологии, Департамент городского хозяйства информируют население, объединения граждан, юридические лица и индивидуальных предпринимателей о деятельности в сфере обращения с отходами на территории города Тюмени.

<14> См.: Постановление администрации г. Тюмени от 18 октября 2007 г. N 24-пк "Об утверждении порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в городе Тюмени" // Тюменский курьер. 2009. 20 ноября.
<15> См.: Постановление администрации г. Тюмени от 9 июня 2009 г. N 38-пк "Об утверждении норм накопления твердых бытовых, в том числе крупногабаритных, отходов для населения города Тюмени и о внесении изменений в Постановление администрации города Тюмени от 18.10.2007 N 24-ПК" // Тюменский курьер. 2009. 11 июня.

Библиографический список:

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (постатейный) А.П. Анисимова, А.В. Кодолова, А.Ю. Чикильдина включен в информационный банк.

  1. Анисимов А.П., Кодолова А.В., Чикильдина А.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. "Об отходах производства и потребления" / Под общ. ред. А.П. Анисимова // СПС "Гарант", 2009; Власенко И.А. Функционирование жилищно-коммунального хозяйства Советской России в 1917 - 1991 гг. (по материалам республик Среднего Поволжья) // Проблемы истории и геополитики. Чебоксары, 2006; Известия Департамента строительства и ЖКХ "О мерах по завершению реформирования ЖКХ" // ЖКХ. Архитектура. Строительство: проблемы и решения. М., 2004.
  2. Родионов В.Д. Правовая регламентация современного этапа реформы жилищно-коммунального хозяйства // Правовой режим законности: обеспечение и защита. Воронеж, 2003.
  3. Чернышов Л.Н. Формирование рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве. Проблемы. Перспективы. М., 1996; Компанеец А., Николаева А. Золотая куча мусора // Interfax-Russia.ru.