Мудрый Юрист

Модернизационный проект для США: конвент в филадельфии и сборник "федералист" об оптимальном конституционном устройстве *

<*> Salomatin A.Yu. Modernizing project for the USA: convention in Philadelphia and collection of essays federalist about optimal constitutional structure.

Саломатин Алексей Юрьевич, доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор.

Статья рассматривает дискуссии американских "отцов-основателей" по поводу Конституции 1787 г., которая символизировала модернизационный старт для нового государства.

Ключевые слова: политическая модернизация, конституционный конвент в Филадельфии, "Федералист", федерализм в США, разделение властей.

The article deals with discussions the American Founding Fathers concerning the Constitution of 1787 which signifies the modernizing start for a new state.

Key words: political modernization; constitutional convention in Philadelphia; federalist papers; federalism in the USA; division of powers.

С окончанием войны за независимость (1775 - 1783 гг.) перед союзом американских штатов остро встал вопрос о реформе государственного управления. То рыхлое объединение, которое в соответствии с подписанными в 1778 г. Статьями Конфедерации было сформировано для отстаивания независимости перед бывшей метрополией, имело серьезные недостатки. В однопалатном Конгрессе делегация каждого штата имела один голос, а решения принимались большинством в 9 голосов из 13. Ежегодно формируемый штатами Конгресс, в котором делегаты могли пребывать не более трех лет, обладал слабыми полномочиями. У него имелись внешнеполитические функции и функции регулирования торговли и почтовых сообщений между штатами, но не было необходимого аппарата должностных лиц.

Конфедерация не могла решить должным образом вопросы налогообложения и выплаты долгов союзом штатов и отдельными штатами <1>. Время от времени давали о себе знать пограничные споры между штатами и проблема судьбы фонда незаселенных земель на Западе. Событием, напугавшим элиту штатов, стало восстание фермеров в западной части Массачусетса под руководством капитана Д. Шейса в 1786 г.: ни штат, ни конфедерация не располагали военной силой для его подавления <2>. Это-то и стало одним из последних аргументов в пользу пересмотра государственного устройства.

<1> За период 1781 - 1788 гг. средний процент уплаченных штатами взносов в конфедеративную казну составил для Нью-Йорка и Пенсильвании соответственно 67% и 57% от необходимой суммы (это были максимальные показатели), в то время как Нью-Джерси, Коннектикут, Нью-Хэмпшир внесли 19 - 20%, Северная Каролина - 3%, а Джорджия не заплатила вообще ничего. См.: Филимонова М.А. Соединенные Штаты на пути к консолидации. Политическая борьба в континентальном Конгрессе. 1781 - 1788. М., 2007. С. 278.
<2> См.: Шпотов Б.М. Фермерское движение в США, 1780 - 1790-е годы. М., 1982.

На конвенте в Филадельфии, собравшемся в мае 1787 г., были представлены ведущие политики страны, однако ряд известных лиц все же отсутствовали (Дж. Адамс и Т. Джефферсон выполняли дипломатические поручения в Лондоне и Париже). Не прибыли в Филадельфию по разным причинам стойкие сторонники прав штатов П. Генри и Р.Г. Ли из Вирджинии, С. Адамс из Массачусетса, губернатор Нью-Йорка Дж. Клинтон, что облегчило приверженцам централизации выполнение их задачи.

Известно, что единого, заранее приготовленного плана реформирования государства у участников конвента не было. Правда, немало предложений внес делегат от штата Южная Каролина Ч. Пинкни, заимствовавший свои идеи из Статей Конфедерации, конституций штатов Массачусетс и Нью-Йорк. Он же дал отпор пробританскому, промонархическому плану наиболее консервативного из делегатов - А. Гамильтона <3>. Последний предложил, по сути, конституционную монархию по британскому образцу: "...глава правительства и сенат избирались пожизненно узким кругом привилегированных выборщиков. Президент получал неограниченные права: он назначал губернаторов штатов пожизненно, имел права абсолютного вето... Губернаторы получали право вето на решения легислатур, штаты не распоряжались милицией, судьи в штатах назначались правительством. По этой схеме предусматривался только один "народный" орган - ассамблея, нижняя палата национальной легислатуры, которая переизбиралась каждые три года на основе высокого имущественного ценза". Делегаты благосклонно выслушали план Гамильтона, но не поддержали его по причине невозможности претворения в жизнь в условиях господства в стране последовательных республиканских настроений <4>.

<3> Collier C. and Collier J.L. Decision in Philadelphia. The Constitutional Convention of 1787. N.Y., 1986. P. 66 - 67, 72.
<4> Ширяев Б.А. Политическая борьба в США 1783 - 1801 гг. Л., 1981. С. 50, 51.

В целом работа конвента продвигалась с трудом. Широкая коалиция штатов предложила "резолюцию Рэндольфа", или "Вирджинский план", составлением которого руководил Дж. Мэдисон. Им предусматривался новый порядок представительства в Конгрессе - либо в зависимости от размера финансового взноса штата, либо от числа свободных жителей. В двухпалатном Конгрессе ключевая роль принадлежала нижней, избираемой народом, палате. Ее члены формировали верхнюю палату из числа лиц, назначенных легислатурами штатов. Конгресс избирал на определенный срок главу исполнительной власти и пожизненно - членов высшей судебной коллегии. Образуемый из представителей исполнительной и судебной властей совет был вправе пересматривать законодательные акты в центре и на местах, что означало коренную перемену в модели государственного управления.

В свою очередь, небольшие штаты поддержали "резолюцию Паттерсона", или "план Нью-Джерси", который сохранял за штатами практически те же полномочия, что и раньше. Права общенационального конгресса расширялись только в отношении финансов и торговли. "Конгресс избирает национальную исполнительную власть в составе нескольких человек (без права вето), которые, в свою очередь, утверждают состав высшего судебного трибунала. На штаты возлагалась моральная обязанность подчиняться постановлениям конгресса" <5>.

<5> Война за независимость и образование США / Под ред. Г.Н. Севостьянова. М., 1976. С. 478, 479.

Однако в конце концов главным камнем преткновения стало не столько различное видение системы государственных органов, сколько способ представительства в них. Делегаты крупных штатов (Массачусетса, Пенсильвании, Вирджинии) и примкнувшие к ним три южных штата (Джорджия, Северная и Южная Каролина), надеявшиеся на быстрый приток в них населения в недалеком будущем, настаивали на пропорциональной системе представительства. Остававшиеся в меньшинстве небольшие среднеатлантические штаты предлагали прежний, паритетный способ представительства, свойственный конфедеративному конгрессу. Неустойчивое большинство первоначально предполагало, что небольшим штатам будет некуда деваться - самостоятельное государство им создать будет сложно. Однако оппозиционеры не сдавались, обсуждение затягивалось, а отъезд некоторых делегатов уравнял силы. Второе июля стало критическим днем, когда малым штатам удалось переломить ситуацию и создать согласительный комитет по поводу устройства верхней палаты - сената. 23 июля была одобрена схема представительства каждого штата двумя сенаторами. Еще одна тема, которая стала одной из главных в дискуссиях среди "отцов-основателей" США, была проблема разделения властей. В годы войны за независимость законодательная власть продемонстрировала свое несомненное приоритетное значение, и теперь умеренные и консервативные представители элиты (а их было большинство) желали найти ей противовес в лице исполнительной власти. Делегаты конвента отказались от идеи избрания главы исполнительной власти законодателями, а передали его в руки народа. Президенту предоставлялось право ограниченного законодательного вето. В то же время право "ограничивать" главу исполнительной власти вверялось... сенату, призванному, по замыслу авторов Конституции, отстаивать интересы собственности и порядка и способного, следовательно, с их точки зрения, только на союз, а не на противоборство с президентом". После сопоставления различных точек зрения о длительности пребывания в должности (от 10 до 20 лет, 7 лет, 6 лет, 3 года) был найден оптимальный вариант - 4 года для президентства <6>. На конституционном конвенте обсуждались и другие вопросы (в частности, о положении рабства и исчислении нормы представительства от рабовладельческих штатов, распоряжении западными землями, единой торговой политике и т.д.), но в конце концов 17 сентября 1787 г. проект Конституции был подписан подавляющим числом делегатов.

<6> Согрин В.В. Идейные течения в американской революции XVIII века. М., 1980, С. 277, 278.

Впрочем, это не означало автоматического и легкого его одобрения населением отдельных штатов. Уже первый ратификационный конвент - в Пенсильвании, открывшийся 20 ноября 1787 г., проходил с большими трудностями. Конституция была утверждена лишь 12 декабря 46 голосами против 23. Противники Конституции (антифедералисты) в целом выдвигали следующие возражения: 1) невозможность существования общенационального республиканского правительства на большой территории и при разнонародном населении; 2) неадекватное представительство граждан и вытекающее отсюда доминирование аристократии; 3) возможные властные нарушения, основанные на тех или иных статьях Конституции <7>. "Антифедералисты не хотели мириться с тем, что новая власть гораздо сильнее правительств штатов и, что еще опаснее, находится вне ее контроля. Особенно возмущала антифедералистов норма представительства: палата представителей, избираемая населением, должна была состоять из 55 человек - гораздо меньше, чем число членов в законодательном собрании любого штата" <8>. Не только в Пенсильвании, но и в других штатах ратификация Конституции проходила весьма бурно. Сложной оказалась ситуация и в штате Нью-Йорк, где во главе антифедералистов стоял губернатор Дж. Клинтон. "Против Конституции выступила часть крупных землевладельцев и земельных арендаторов, а также большинство фермеров. К федералистам относилось подавляющее большинство купцов, большинство зависевших от них земельных арендаторов, жителей "границы", а также городские ремесленники и работники. Лидерами сторонников Конституции в этом штате являлись Гамильтон и Джей" <9>.

<7> The Antederalists. Ed.by C.M. Kenyon. Boston, 1985.
<8> Ширяев Б.А. Политическая борьба в США. 1783 - 1801 гг. Л., 1981, С. 65, 66.
<9> Война за независимость и образование США. М., 1976, С. 488 - 489.

"Последние представители Вирджинии вместе с Дж. Мэдисоном взяли на себя инициативу подготовки пропагандистских материалов в пользу документа, выработанного в Филадельфии. Опубликованные в виде 85 статей в нью-йоркских газетах, они составили сборник "Федералист". Сравнительный их анализ показывает, что они писались по заранее обдуманному плану. "1-й выпуск вводный, 84-й и 85-й полемизируют с самыми свежими, по состоянию на конец мая 1788 г. доводами антифедералистов. Основной же текст делится на три части: первая (выпуски 3 - 36) посвящена важнейшим задачам американского государства и доказательствам, что новая Конституция сможет обеспечить их реализацию; вторая (выпуски 37 - 51) доказывает соответствие Конституции республиканским принципам; третья (выпуски 52 - 83) посвящена толкованию текстов Конституции об основных звеньях федеральной власти; толкование это американские юристы и по сей день считают авторитетным" <10>.

<10> Исаев С.А. Джеймс Мэдисон. Политическая биография. СПб., 2006. С. 133 - 134.

Авторы в первых статьях достаточно четко изложили мысли о провиденциализме, геополитическом и этническом единстве Америки под лозунгом "эта страна и этот народ, похоже, были созданы друг для друга" <11>. В этой ситуации недопустимо образование 3 - 4 конфедераций, отмечает Дж. Джей. В условиях огромных территориальных пространств, уточняет А. Гамильтон, возрастают шансы на усиление территориальных споров <12>. Другими источниками споров являются коммерческое соперничество и государственный долг Конфедерации <13>. При этом отсутствие на континенте фортификационных сооружений усугубляет последствия войны, считает А. Гамильтон: при открытости границ "легкость завоевания можно сравнить только с трудностью их удержания. Война поэтому окажется беспорядочной и грабительской" <14>.

<11> Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М., 1993. С. 34.
<12> Там же. С. 59, 60.
<13> Там же. С. 62 - 64.
<14> Там же. С. 67.

Покончив с аргументами отрицательного свойства (по типу констатации негативных последствий конфедерации и сепаратизма), Гамильтон переходит к позитивным доводам, а именно в "Федералисте N 9" он обосновывает мысль, что в отличие от крошечных республик Греции и Италии в прошлом, которые находились "между крайностями тирании и анархии" <15>, современные государства могут быть более совершенными: "Теперь хорошо известна эффективность различных принципов, которые древние либо совсем не знали, либо знали недостаточно. Принцип постоянного разделения властей, а именно: введение законодательных противовесов и сдержек; учреждение судов, в которых судьи сохраняют свои посты, пока их поведение безупречно; представительство народа в законодательной власти через депутатов, избранных ими самими, - все это либо целиком результаты новых открытий, либо основной путь к их совершенству был пройден в наше время" <16>.

<15> Там же. С. 72.
<16> Там же. С. 73.

До сих пор в ст. ст. 1 - 9 их авторы не касались одного из главных мотивов, который инспирировал пересмотр статей Конституции, однако в "Федералисте N 10" Дж. Мэдисон со всей откровенностью обозначил его: "Среди многочисленных преимуществ, которые сулит нам хорошо учрежденный Союз, ни одно не заслуживает более пристального рассмотрения, чем присущая ему способность сокрушать и умерять разгул крамольных сообществ" <17>. По мысли Мэдисона, "самым обычным и стойким источником разгула крамолы всегда было различное и неравное распределение собственности. Те, кто ею владеет, и те, у кого ее нет, всегда составляют в обществе группы с противоположными интересами" <18>.

<17> Там же. С. 78.
<18> Там же. С. 80 - 81.

В интерпретации Мэдисона более крупная республика даст больше возможностей для избрания лучших, более достойных представителей: "...поскольку в крупной республике каждый представитель избирается большим количеством голосов, чем в малой, кандидату, не заслуживающему избрания, будет не в пример труднее успешно прибегать к злокозненным трюкам, без коих слишком часто не обходятся выборы" <19>.

<19> Там же. С. 84.

Пропагандисты Конституции, борясь за симпатии населения, стремились доказать, что новый документ не является отходом от республиканских принципов. Более того, его отдельные положения заимствованы из предшествующего политического опыта штатов. "Палата представителей, по крайней мере как одна из ветвей законодательной власти, избирается непосредственно народом. Назначения в сенат исходят от народа косвенно, подобно тому, как в нынешний конгресс и сенат Мэриленда. Президент также выбирается народом косвенно, подобно тому, как это происходит в большей части штатов. Даже судьи вместе со всеми остальными должностными лицами Союза будут, как и в ряде штатов, выбираться своим народом, правда не прямо, а косвенно" <20>.

<20> Там же. С. 255 - 256.

Дж. Мэдисон показывал спасительный характер разделения властей, причем не абсолютного, а косвенного, т.е. с системой сдержек и противовесов. "Глава исполнительной власти, которая возложена на него в полном объеме, - указывает он, - не может издавать законы, хотя может наложить вето на любой закон, как не может сам отправлять правосудие, хотя и назначает тех, кто его отправляет. Судьи не наделены прерогативами исполнительной власти, хотя и являются ростками этой ветви, как и не могут брать на себя обязанности законодателей, хотя законодательные комитеты могут давать им советы. Законодательное собрание в полном составе не вправе исполнять никаких судебных процедур, хотя обе палаты вправе совместно отстранять судей от должности, а одна из ее ветвей наделена полномочиями высшей судебной инстанции. Точно так же законодательное собрание в полном составе не пользуется прерогативой исполнительной власти, хотя именно одно из его ответвлений и составляет верховный исполнительный орган, а другое, если отстранено в данном случае третье, может судить и осуждать всех чиновников, находящихся на службе исполнительной власти" <21>.

<21> Там же. С. 325 - 326.

Идеологи молодого американского конституционализма, разумеется, понимали наличие в их проекте определенных недостатков (в том числе возможность переизбрания президента, исключение формального или фактического Билля о правах). Вместе с тем Гамильтон подчеркивает, что они компенсируются безусловными приобретениями, прежде всего для элиты. "Дополнительная безопасность республиканского правления, свободы и собственности, связанная с принятием рассматриваемого плана, включает главным образом ограничения, которые сохранение Союза налагает на местные фракции и мятежи, на честолюбие влиятельных деятелей в отдельных штатах, могущих приобрести достаточные кредит и влияние от лидеров и фаворитов и превратиться в деспотов над народом" <22>.

<22> Там же. С. 561 - 562.

Трудно сказать, насколько убедительными и решающими для победы в ратификации кампании оказались доводы трех публицистов и "отцов-основателей" США. Ратификационный конвент в штате Нью-Йорк проходил уже после ратификации 21 июня 1788 г. в девятом по счету и решающем штате с точки зрения процедуры - Нью-Хэмпшире. Тем не менее в ходе ожесточенной дискуссии была одержана победа над теми, кто опасался усиления центральной власти - ориентированными на местный рынок коммерсантами и плантаторами, а также мелкими фермерами, заинтересованными в дешевых бумажных деньгах и дешевом госаппарате <23>. Как компромисс с противниками Конституции по предложению Дж. Мэдисона в 1791 г. был одобрен Билль о правах в качестве первых десяти конституционных поправок.

<23> Ушаков В.А. Америка при Вашингтоне (политические и социально-экономические проблемы США в 1789 - 1797 гг.). Л., 1983. С. 13.

Вступившая в действие Конституция 1787 г. стала наиболее оригинальным проектом государственного обновления. У США в конце XVIII в. не было пока еще ни особых экономических преимуществ, ни хозяйственных достижений. Весь их модернизационный потенциал сосредоточился тогда в сфере политики: в широких правах граждан, в построенном снизу, по инициативе и с согласия штатов федеративном государстве, в разработанной классической схеме разделения властей с системой сдержек и противовесов. Американцы долгое время гордились, что именно им суждено было стать родоначальниками писаных конституций. Как отмечал бывший президент США Дж. Адамс в 1815 г., "с тех пор как мы открыли череду писаных конституций, наиболее мудрые, знающие и разбирающиеся в науке головы во Франции, Голландии, Женеве, Швейцарии, Испании и Сицилии целеустремленно разрабатывали писаные конституции для своих нескольких государств... Но была ли среди них хотя бы одна, которая удовлетворила людей? Одна, которая бы соблюдалась и которой бы повиновались в течение одного года или одного месяца? Правдой является то, что нет ни одного народа в Европе, который знает или который бы был озабочен проблемой писаной конституции" <24>. Конечно, в этой фразе был элемент преувеличения. Впоследствии в XIX в. многие европейские государства обзавелись более стабильными, чем ранее, конституционными документами, но все же американцы были первопроходцами общемирового конституционного процесса. Запущенный ими механизм политической модернизации оказался наиболее логичным и эффективным <25>.

<24> Constitutional History of the US as Scen in the Development of American Law. A Course of Lectures Before the Political Science Association of the University of Michigan. N.Y. & L., 1889. P. 8.
<25> См. подробнее: Саломатин А.Ю., Туманова А.С. Энигма модернизации (сравнительный взгляд на государственно-политическое развитие США и России в XIX в.) // История государства и права. 2009. N 16.