Мудрый Юрист

Судебная практика по делам о местных референдумах

Павлушкин А.В., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Конституция Российской Федерации наряду со свободными выборами высшим непосредственным выражением власти народа называет и референдум. Местный референдум - это голосование жителей муниципального образования по утверждению наиболее важных вопросов местного значения. Законодательное определение референдума дано в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*>. Согласно п. 53 ст. 2 данного Федерального закона референдум - это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Наряду с общероссийским референдумом предусматриваются также региональные и местные референдумы. Согласно п. 54 ст. 2 названного Федерального закона референдум местный (местный референдум) - это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

В связи с принятием нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> значение института референдума усилилось. Так, данным Федеральным законом (ст. 24) предусмотрено, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных названным Федеральным законом.

<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Вопросы, связанные с местными референдумами, неоднократно рассматривались как Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, так и судами общей юрисдикции. В данном разделе приведены судебные решения по отдельным спорам, связанным с назначением и проведением местных референдумов.

Основополагающие решения по проблемам, связанным с местными референдумами, выносились Конституционным Судом Российской Федерации. Следует заметить, что референдумам, по сравнению с институтом выборов, было посвящено не так много решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Одной из основных была правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федерации законодательного ограничения права выносить на местный референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления <*>.

<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 3002.

В запросе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации оспаривалась конституционность положения подп. "а" п. 3 ст. 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления. По мнению Совета Федерации, установление в федеральном законе запрета выносить на местный референдум указанные вопросы является вмешательством в компетенцию субъектов Российской Федерации, вторжением в самостоятельность местного самоуправления, ограничивает право граждан на непосредственное осуществление власти через референдум и право на местное самоуправление и, следовательно, противоречит ст. ст. 3 (ч. 2 и 3), 12, 55 (ч. 2 и 3) и 130 Конституции Российской Федерации.

Конституционным Судом Российской Федерации было отмечено, что народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, а также через признанное и гарантированное государством местное самоуправление, в частности путем местного референдума и выборов (ст. ст. 3, 12, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации). Из соотношения указанных форм непосредственного народовластия вытекают характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения местного референдума и выборов в органы местного самоуправления, обеспечивающих в том числе гарантии свободного волеизъявления граждан в процессе осуществления местного самоуправления. Народ при этом не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность.

Определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений ст. ст. 72 (п. "н" ч. 1), 73 и 130 Конституции Российской Федерации и подтверждается Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 6 ст. 22). Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в Российской Федерации.

Таким ограничением является предусмотренный оспариваемым положением запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления. Данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа по смыслу Конституции Российской Федерации не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 18 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Конституционным Судом Российской Федерации было отмечено, что установление указанного запрета не является неправомерным вмешательством Российской Федерации в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": рассматривая досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в качестве формы ответственности, Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил право Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, предусматривать в федеральном законе указанные меры ответственности соразмерно допущенному нарушению и значимости защищаемых публичных интересов, обеспечивая при этом дальнейшее функционирование местного самоуправления, в частности путем проведения досрочных выборов. С реализацией этого полномочия Российской Федерации связан, в частности, запрет выносить на местный референдум вопросы о выступающем в качестве меры ответственности досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов.

На основании изложенного Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что положение подп. "а" п. 3 ст. 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не противоречит Конституции Российской Федерации.

Вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации ограничения права выносить на местный референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления также рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 6 ноября 1998 г. N 151-О по запросу Саратовской областной думы.

В запросе Саратовской областной думы оспаривались положения п. 3 ст. 13 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в которых закреплялся запрет на вынесение на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. По мнению Саратовской областной думы, указанный запрет противоречит конституционному статусу субъектов Российской Федерации, а также ст. 3 Конституции Российской Федерации, поскольку ограничивает власть народа в форме референдума, снижает гарантии граждан на участие в референдуме.

Конституционный Суд Российской Федерации в рассмотренном выше Постановлении от 10 июня 1998 г. установил, что положение подп. "а" п. 3 ст. 13 указанного Федерального закона о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, соответствует Конституции Российской Федерации. Правовая позиция, послужившая основанием для решения Конституционного Суда Российской Федерации относительно местного референдума, распространяется также и на референдум субъекта Российской Федерации.

В Определении от 5 октября 2000 г. N 201-О по жалобе граждан Добрецовой Т.И. и Проворовой В.Н. на нарушение их конституционных прав и свобод положениями ст. 61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил возможность отмены судом решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме.

В жалобе граждан Добрецовой и Проворовой оспаривалась конституционность положений ст. 61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающих возможность отмены судом решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме. По мнению заявителей, волеизъявление народа, выраженное на референдуме, не может быть обжаловано в судебном порядке, поскольку согласно ст. 3 (ч. 3) Конституции Российской Федерации референдум наряду с выборами признан высшим непосредственным выражением власти народа, а в силу ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане имеют право участвовать в референдуме; таким образом, оспариваемые положения противоречат Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 3, 9, 32, 41, 42, 54, 58, 71 (п. "в", "е") и 72 (п. "б", "в", "д", "к" ч. 1).

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что положение ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой высшим непосредственным выражением власти народа наряду со свободными выборами является референдум, само по себе не означает недопустимость отмены решения о назначении референдума или отмены его результатов, если он проводится не на всей территории Российской Федерации, а в субъекте Российской Федерации, т.е. если в референдуме участвует не весь народ Российской Федерации, а только население данного субъекта Российской Федерации.

Указанное положение Конституции Российской Федерации следует рассматривать во взаимосвязи с иными ее положениями, составляющими основы конституционного строя Российской Федерации, в том числе о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4), о единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации и о всеобщей обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 1 и 2 ст. 15). Эти конституционные положения обусловливают возможность отмены в установленном порядке принятых на референдуме субъекта Российской Федерации решений, нарушающих указанные конституционные принципы.

В приведенном выше Постановлении федерального Конституционного Суда от 10 июня 1998 г. была выражена правовая позиция, согласно которой институт референдума не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя; федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта Российской Федерации решений Конституции Российской Федерации и федеральному закону. При этом Конституционный Суд Российской Федерации сослался на положение п. 5 ст. 61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающее возможность и основания отмены судом решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме. Таким образом, Конституционным Судом Российской Федерации, по сути, был разрешен вопрос о конституционности оспариваемых в жалобе граждан Добрецовой и Проворовой положений.

Вопросы, связанные с проведением местных референдумов, являлись также и предметом рассмотрения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Например, в Свердловской области 24 декабря 1998 г. было принято Постановление Уставного суда Свердловской области по делу о толковании ст. 94 Устава Свердловской области, которым было подтверждено право представительного органа местного самоуправления вносить изменения в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме, если в самом уставе муниципального образования такое полномочие ему предоставлено <*>.

<*> Областная газета. 1998. 29 декабря.

Предметом толкования являлась неопределенность в положениях ст. 94 Устава Свердловской области в части права представительного органа местного самоуправления вносить изменения и дополнения в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме. Пункт 2 ст. 94 Устава Свердловской области устанавливает два способа принятия устава муниципального образования - представительными органами местного самоуправления и всем населением в ходе референдума. В каких случаях устав муниципального образования принимается выборным представительным органом, а в каких случаях на местном референдуме Уставом Свердловской области прямо не регулируется.

При этом право принимать устав на референдуме прямо вытекает из содержания п. 2 ст. 94 Устава Свердловской области и реализуется через механизм проведения местного референдума, установленный Областным законом "О референдуме в Свердловской области" и Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Право же принятия устава муниципального образования выборным представительным органом реализуется через наделение этого органа такими правами при определении его компетенции.

Уставный Суд указал, что в Свердловской области принятие устава муниципального образования может производиться как представительным органом местного самоуправления, так и местным референдумом по инициативе населения, выборных должностных лиц и органов данного муниципального образования, с соблюдением общих принципов, установленных в федеральных и областных законах. Устав муниципального образования в соответствии с п. 7 ст. 6 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области" должен содержать виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Поскольку устав муниципального образования является нормативным правовым актом, то указание о порядке внесения в него изменений и дополнений должно содержаться в уставе муниципального образования. Причем все эти вопросы решает само местное сообщество в рамках федерального и областного законодательства.

Если непосредственно в уставе муниципального образования правомочие по принятию изменений и дополнений в устав предоставлено представительному органу, то он имеет право вносить в него изменения и дополнения с соблюдением процедуры, предусмотренной уставом муниципального образования. При этом не имеет значения, в каком порядке принят устав - на референдуме или выборным представительным органом местного самоуправления.

Уставный суд Свердловской области пришел к выводу, согласно которому представительный орган местного самоуправления имеет право вносить изменения в нормы устава муниципального образования, принятого на местном референдуме, если в самом уставе муниципального образования такое полномочие ему предоставлено.

По нашему мнению, в ближайшее время вопрос о порядке принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений будет приобретать все большую актуальность. Это в том числе связано и с проводимой сейчас реформой местного самоуправления. В п. 2 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закреплялось два варианта принятия устава муниципального образования - представительным органом муниципального образования или населением непосредственно. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. И только в малочисленных поселениях с численностью жителей менее 100 человек устав муниципального образования принимается непосредственно населением на сходе граждан (ч. 3 ст. 44). Однако прямого запрета на принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений на местном референдуме в новом Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержится. Поэтому именно суды могут внести ясность в данный вопрос и дать однозначный ответ - в каких случаях принятие устава муниципального образования (внесение в него изменений и дополнений) возможно представительным органом, а в каких - непосредственно населением на местном референдуме.

Спор о компетенции при назначении местного референдума был предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Саха (Якутия), который подтвердил право представительного органа местного самоуправления назначать местный референдум <*>.

<*> См.: Постановление от 11 декабря 2002 г. N 5-П по делу о проверке конституционности Постановления Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) от 30 июля 2002 г. "О назначении местных референдумов на территориях Анабарского, Верхневилюйского, Горного, Жиганского, Мегино-Кангаласского, Мирнинского, Момского, Намского, Нижнеколымского, Олекминского, Оймяконского, Среднеколымского, Томпонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Усть-Янского, Эвено-Бытантайского улусов (районов) по вопросам местного самоуправления на 29 сентября 2002 года" // Якутия. N 239. 25 декабря 2002 г.

В ходатайстве представительного органа муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" оспаривалась конституционность Постановления Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) от 30 июля 2002 г. N 83/3-2 в части назначения местного референдума на территории муниципального образования "Нерюктяйинский наслег".

На территории муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" были образованы два участка по проведению местного референдума: Павловский и Хомустахский. Из 1149, внесенных в список, приняли участие 326 избирателей. Из них 230 согласны с образованием муниципального образования в Мегино-Кангаласском улусе (районе) и 224 согласны с Уставом муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)". По мнению представительного органа, Центральная избирательная комиссия Республики Саха (Якутия), назначая местный референдум в муниципальном образовании "Нерюктяйинский наслег", вторглась во властные полномочия представительного органа местного самоуправления. Тем самым постановление Центральной избирательной комиссии в части назначения референдума на территории уже существующего муниципального образования противоречит ч. 1 ст. 97, п. 7 ст. 100 Конституции Республики Саха (Якутия).

Народовластие осуществляется гражданами не только путем референдумов и свободных выборов, но и через признанное и гарантированное государством местное самоуправление. Из соотношения указанных форм непосредственного народовластия вытекает и порядок проведения местного референдума. Установление конкретных условий и порядка проведения местного референдума согласно Конституции Российской Федерации относится к ведению субъекта Федерации. Однако это не означает, что пределы усмотрения органа государственной власти субъекта не могут быть ограничены. Таким ограничением являются права уже функционирующего муниципального образования. Это вытекает из положений Конституции Российской Федерации (ст. ст. 12, 130 - 133) и Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", признавших за местным самоуправлением статус самостоятельного уровня власти.

Статья 97 Конституции Республики Саха (Якутия) признает и гарантирует местное самоуправление, которое "осуществляется населением непосредственно и (или) через представительные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления". Согласно ст. ст. 99, 100 республиканской Конституции местное самоуправление в республике может осуществляться на различных территориях. Но их перечисление и наделение одинаковой компетенцией, в том числе по назначению и проведению местных референдумов, подчеркивает равноправие субъектов местного самоуправления независимо от занимаемой ими территории. В ст. 101 Конституции Республики Саха (Якутия) содержится предписание, запрещающее ограничение прав местного самоуправления. Закон Республики Саха (Якутия) "О местном самоуправлении" не устанавливает возможность ограничения прав органов местного самоуправления. Орган местного самоуправления осуществляет полномочия в полном объеме и под свою ответственность.

Муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег" было создано до назначения Центральной избирательной комиссией местного референдума на территории Мегино-Кангаласского улуса. Прямое волеизъявление граждан по вопросу о переходе на местное самоуправление на территории Нерюктяйинского наслега состоялось 24 декабря 2000 г. 12 апреля 2001 г. Устав муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" был зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) и вступил в силу. Соответственно были определены и установлены все необходимые составляющие муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" - юридический адрес, территория, предметы ведения, гарантии, органы и должностные лица. Был избран и представительный орган.

На заседании Конституционного суда ни представитель Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия), ни представители Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) не привели данных, которые бы ставили под сомнение полномочия органов местного самоуправления муниципального образования "Нерюктяйинский наслег". Нет и решений юрисдикционных органов, аннулирующих легитимность образования муниципального образования "Нерюктяйинский наслег".

Таким образом, делает вывод республиканский Конституционный суд, муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег" Мегино-Кангаласского улуса было создано в соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия) и его функционирование не противоречит федеральному законодательству.

Вопросы организации и проведения местного референдума в республике урегулированы Законом Республики Саха (Якутия) "О местном референдуме" в редакции от 15 июня 2002 г. Согласно этому Закону местный референдум - это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важнейшим вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с законодательством, а также уставами муниципальных образований (п. "ж" ст. 2). В ст. 8 указанного Закона Республики Саха (Якутия) определены два возможных варианта назначения референдума: органом местного самоуправления и Центральной избирательной комиссией Республики Саха (Якутия). При этом второй порядок по отношению к первому является дополнительным, вступающим в силу при отсутствии надлежащих субъектов назначения референдума.

Между тем из вышеизложенного видно, что в муниципальном образовании "Нерюктяйинский наслег" соответствующие субъекты функционировали. Это исключает возможность игнорирования их права назначать местный референдум в пределах данного муниципального образования.

В указанном Законе закреплен порядок реализации инициативы проведения местного референдума, в котором установлены взаимоотношения инициаторов местного референдума с избирательной комиссией муниципального образования. Статья 9 Закона, согласно которой инициативная группа по проведению референдума обращается в улусное (районное) Собрание депутатов с ходатайством о регистрации, касается только переходного периода, т.е. когда речь идет о переходе от местных органов государственной власти к местному самоуправлению. Таким образом, Центральная избирательная комиссия Республики Саха (Якутия), назначая своим Постановлением от 30 июля 2002 г. проведение местного референдума на территории муниципального образования "Нерюктяйинский наслег", вторглась в полномочие другого органа. Решение этого вопроса отнесено Конституцией и Законом к компетенции представительного органа муниципального образования "Нерюктяйинский наслег".

На основании вышеизложенного Конституционный суд Республики Саха (Якутия) признал Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) от 30 июля 2002 г. "О назначении местных референдумов на территориях Анабарского, Верхневилюйского, Горного, Жиганского, Мегино-Кангаласского, Мирнинского, Момского, Намского, Нижнеколымского, Олекминского, Оймяконского, Среднеколымского, Томпонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Усть-Янского, Эвено-Бытантайского улусов (районов) по вопросам местного самоуправления на 29 сентября 2002 года" не соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия) в части назначения местного референдума.

Представляется, что Конституционный суд Республики Саха (Якутия) правильно оценил обстоятельства дела и вынес правомерное решение. Это подтверждается и федеральным законодательством. Сама концепция местного самоуправления, закрепленная в Конституции Российской Федерации, предполагает максимальную возможность решения вопросов местного значения населением непосредственно или же через формируемые им органы местного самоуправления. Вмешательство же государственных органов в решение вопросов местного значения недопустимо, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Споры, связанные с назначением местных референдумов, неоднократно рассматривались судами общей юрисдикции. Одним из них был вопрос о полномочии избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

Населением военного городка N 11 (место дислокации с. Воздвиженка Уссурийского района, входящего в состав муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район) была образована инициативная группа по проведению местного референдума по вопросу создания муниципального образования на территории данного городка. 17 июня 2004 г. члены инициативной группы обратились в избирательную комиссию Приморского края с ходатайством о регистрации группы. 29 июня 2004 г. члену инициативной группы С-к за подписью председателя избирательной комиссии Приморского края был дан ответ о том, что законодательством о выборах и референдумах не предусмотрена возможность регистрации (отказа в регистрации) избирательной комиссией Приморского края инициативных групп по проведению местных референдумов. Право инициативы по вопросу создания муниципального образования может быть реализовано путем внесения соответствующего предложения инициативной группой в Думу муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район (т.е. представительный орган данного муниципального образования).

С-к, С-в обратились в суд с заявлением на бездействие избирательной комиссии Приморского края. В судебном заседании заявители уточнили требования, просили о возложении обязанности на избирательную комиссию Приморского края зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума. По мнению заявителей, военный городок, в котором они проживают (городок Воздвиженка - исторически сложившееся наименование), не входит в состав муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район, в связи с чем жители данного населенного пункта лишены права на осуществление местного самоуправления.

Представитель избирательной комиссии Приморского края возражала против удовлетворения заявления и пояснила в суде, что в соответствии с действующим региональным законодательством регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума вправе осуществить только избирательная комиссия муниципального образования и только после проверки представительным органом муниципального образования соответствия вопросов, предлагаемых для вынесения на местный референдум.

Решением Приморского краевого суда от 1 сентября 2004 г. в удовлетворении заявления было отказано.

В кассационных жалобах С-ка и С-ва был поставлен вопрос об отмене решения Приморского краевого суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании 24 ноября 2004 г. гражданское дело по кассационным жалобам С-ка и С-ва на решение Приморского краевого суда от 1 сентября 2004 г., которым им отказано в удовлетворении заявления на бездействие избирательной комиссии Приморского края и о возложении на нее обязанности зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума <*>.

<*> См.: Определение от 24 ноября 2004 г. Дело N 56-Г04-27.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не нашла.

Было отмечено, что в соответствии с Законом Приморского края N 161-КЗ от 14 ноября 2001 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" (ст. 12) администрацией Приморского края ведется Реестр административно-территориальных единиц и населенных пунктов. В данный Реестр внесена административно-территориальная единица Уссурийский район, в состав которой входит с. Воздвиженка. Согласно Уставу муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район (ст. 1) в состав муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район входят г. Уссурийск, Уссурийский район, которые включают 37 пунктов, объединенных в сельсоветы, в том числе Воздвиженский: село Воздвиженка, станция Воздвиженская, станция Лимичевка, поселок Тимирязевский. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2000 г. N 752-р место дислокации военных городков N 11 (в котором проживают заявители) и N 4 - село Воздвиженка Уссурийского района.

Как видно из материалов дела и установлено судом, в Приморском крае создана необходимая правовая база, позволяющая определить территории местного самоуправления. Кроме того, в г. Уссурийске и Уссурийском районе уже создано муниципальное образование, Устав которого не предусматривает создания в районе внутренних муниципальных образований. В г. Уссурийске и Уссурийском районе сформированы органы местного самоуправления, принят и зарегистрирован в установленном порядке Устав муниципального образования, в силу которого создание органов местного самоуправления на нижестоящем уровне не предусмотрено. В состав муниципалитета входит и сельская администрация Воздвиженская, являющаяся территориальным подразделением администрации муниципалитета.

То есть, отмечает Судебная коллегия по гражданским делам, право жителей на местное самоуправление военного городка (N 11), расположенного на территории сельской администрации Воздвиженская, входящей в состав муниципалитета, реализовано путем участия в формировании органов местного самоуправления г. Уссурийск и Уссурийский район. Имеющееся у них право создания собственного муниципального образования может быть реализовано на основании федерального и краевого законодательства.

В соответствии с п. 5 ст. 15 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" местный референдум в Приморском крае назначается в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Согласно п. 4 ст. 14 этого Федерального закона для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в орган, установленный Законом Приморского края, подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения. Статья 36 данного Федерального закона регулирует этап инициирования референдума с момента образования инициативной группы до ее регистрации.

Законом Приморского края "О местном референдуме в Приморском крае" от 5 января 2004 г. N 97-КЗ установлен порядок назначения и проведения местного референдума в Приморском крае. В соответствии с пп. 3 и 6 ст. 21 данного Закона Приморского края инициативная группа по проведению местного референдума обращается с ходатайством о регистрации группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии местного референдума. Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению местного референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение о направлении документов в представительный орган муниципального образования, уполномоченный принимать решение о назначении местного референдума, либо отказать в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

При этом регистрация инициативной группы по проведению местного референдума осуществляется избирательной комиссией муниципального образования только после проверки представительным органом муниципального образования соответствия вопросов, предлагаемых для вынесения на местный референдум, требованиям действующего законодательства (пп. 7 и 8 ст. 21 названного Закона Приморского края).

Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации было отмечено, что суд правильно указал в решении, что по смыслу приведенных статей регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума осуществляет избирательная комиссия муниципального образования. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации не обладает полномочиями по регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

Из вышеизложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации делает вывод, что с учетом того обстоятельства, что действия избирательной комиссии Приморского края осуществлены в пределах ее полномочий, в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Законом Приморского края "О местном референдуме в Приморском крае" и не нарушают права и свободы заявителей, в удовлетворении заявления С-ку и С-ву отказано обоснованно. Вывод суда был основан на анализе действующего законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Довод кассационных жалоб об отсутствии избирательной комиссии муниципального образования, по мнению Судебной коллегии по гражданским делам, не свидетельствует о незаконности решения суда. В таком случае в соответствии с п. 4 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа местного самоуправления этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Из материалов дела было видно, что на территории места жительства заявителей действует территориальная избирательная комиссия г. Уссурийска и Уссурийского района.

Судебная коллегия пришла к выводу, что нарушений судом норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационных жалобах, судом не допущено.

Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила решение Приморского краевого суда от 1 сентября 2004 г. оставить без изменения, кассационные жалобы С-ка и С-ва - без удовлетворения.

Следует отметить, что в судебных заседаниях не рассматривались доводы заявителей о том, что городок Воздвиженка является самостоятельным территориальным образованием, статус которого не определен ни одним нормативным правовым актом; на территории городка Воздвиженка действующим муниципальным образованием не решаются вопросы, отнесенные к ведению местного самоуправления. Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации было отмечено, что в данном случае эти доводы не имели правового значения, поскольку предметом спора являлся вопрос о полномочии избирательной комиссии Приморского края по регистрации инициативной группы по проведению местного референдума. По нашему мнению, одной из основных причин возникновения рассматриваемого спора была неопределенность со статусом муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район. Одной из основных целей принятия нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было максимальное приближение местного самоуправления к населению. Согласно ч. 1 ст. 10 данного Федерального закона местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. В ст. 11 указанного Федерального закона установлены требования к границам муниципальных образований. Среди них: территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения и др.

Как было уже отмечено выше, суд установил, что в г. Уссурийске и Уссурийском районе уже создано муниципальное образование, Устав которого не предусматривает создания в районе внутренних муниципальных образований. В г. Уссурийске и Уссурийском районе сформированы органы местного самоуправления, принят и зарегистрирован в установленном порядке Устав муниципального образования, в силу которого создание органов местного самоуправления на нижестоящем уровне не предусмотрено. Поскольку речь здесь шла о районе, то можно было сделать вывод, что муниципальное образование г. Уссурийск и Уссурийский район будет наделено статусом именно муниципального района. Однако если иное не установлено федеральным законодательством, военный городок должен быть или самостоятельным поселением, или входить в состав иного поселения либо городского округа, но никак не муниципального района. Поэтому регистрировать инициативную группу по проведению местного референдума в таком случае должна муниципальная избирательная комиссия поселения либо городского округа.

Но принятие окончательного решения об определении статуса муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район оставалось за законодателем Приморского края, который должен был сделать это на основе требований Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На момент возникновения рассматриваемого спора такой статус муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район еще не был окончательно определен. И только Законом Приморского края от 6 августа 2004 г. N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" муниципальное образование г. Уссурийск и Уссурийский район было наделено статусом городского округа. Согласно ст. 2 данного Закона в состав Уссурийского городского округа входит и село Воздвиженка.