Мудрый Юрист

Государственная политика в условиях разделенного правления: теоретические аспекты вопроса *

<*> Lapshina I.K. Federal policy under divided government: theoretical aspects of the issue.

Лапшина Ирина Константиновна, заведующая кафедрой новой и новейшей истории Владимирского государственного гуманитарного университета, кандидат исторических наук, доцент.

В статье рассматриваются теоретические проблемы взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти в условиях их контроля разными партиями, воздействие разделенного правления на законодательный процесс и разработку внутренней политики.

Ключевые слова: разделенное правление, государственная политика, ветви власти, США, Франция, партии, президент, Конгресс.

The article deals with the theoretical problems of the interaction between the executive and legislative branches of power in the situation of their control by the different parties, the impact of the divided government on the legislative process and formulating domestic policy.

Key words: divided government, government policy, branches of power, USA, France, parties, President, Congress.

Модернизационные процессы, происходящие в социоэкономических и партийно-политических структурах постиндустриальных обществ, вносят немаловажные коррективы в функционирование систем государственного управления и взаимодействие властных институтов <1>. В последней трети XX - начале XXI в. в США достаточно устойчивый характер приобрела ситуация, когда исполнительная и законодательная ветви правления оказывались под контролем разных партий. В государствоведческой и историко-политической литературе данный феномен получил название разделенного правления <2>.

<1> Малько А.В., Саломатин А.Ю. О некоторых чертах модернизационных процессов в современных условиях // Государство и право. 2004. N 3. С. 23 - 31; Лапшина И.К. Разделенное правление в постиндустриальном обществе США // Вопросы истории. 2006. N 10. С. 42 - 56.
<2> См.: Вайль И.М. Новые трудности разделенного правления в США // Проблемы государства и права. Вып. 12. М., 1976; Мишин А.А. Государственное право США. М., 1976. С. 81; Он же. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 93; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995. С. 49; Савельев В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее. М., 1989. С. 217, 218.

Разделенное правление имело место и в более ранние периоды американской истории. На XVIII - XIX вв. приходится 17 случаев данной ситуации из 38 в политической жизни США (см. табл. 1). Однако именно во второй половине XX - начале XXI в. стала особенно заметна частота ее повторения, а с выборов 1968 г. и до конца столетия можно говорить об установлении в системе государственной власти Соединенных Штатов "эры разделенного правления". После 1945 г. с ним пришлось столкнуться в своей политической практике восьми президентам из двенадцати: Г. Трумэну, Д. Эйзенхауэру, Р. Никсону, Дж. Форду, Р. Рейгану, Дж. Бушу-старшему, У. Клинтону и Дж. Бушу-младшему. Во всех случаях, за исключением администраций Г. Трумэна и У. Клинтона, президенту-республиканцу противостоял Конгресс, где большинством мест располагали представители демократической партии.

Таблица 1

Число ситуаций разделенного правления в США в XVIII - XXI вв.

 Период  
Разделенное
правление
Полураз- 
деленное
правление
Всего
XVIII в. 
   1     
  1  
XIX в.   
    6      
  10     
 16  
XX - XXI 
вв.
   16      
   5     
 21  
Всего:   
   22      
  16     
 38  

Источники: Ragsdale L. Vital Statistics on the Presidency: Washington to Clinton. Washington, D.C., 1996. P. 369 - 372; Dye Th. Politics in America. Upper Saddle River. N.J., 1999. P. 686; Newsweek. November 20. 2006. P. 26 - 27.

Примечание: полуразделенное правление - партия президента теряет контроль над одной из палат Конгресса.

Практика разделенного правления не чужда многопартийным политическим системам, где действуют коалиционные правительства, что повышает интерес к данному феномену. Показателен пример Франции, имеющей по формально-юридическим признакам "смешанную", или "президентско-парламентскую", республиканскую форму правления. Здесь аналог разделенного партийного контроля, получивший название "сосуществование", возникает, когда президенту противостоит большинство в Национальном собрании. Тогда глава государства назначает премьер-министра, пользующегося поддержкой этого большинства. Не исключен также вариант, когда президент и премьер-министр, принадлежащие к одной партии, не располагают абсолютным большинством в Национальном собрании. Возможность "сосуществования" обусловлена особенностью конституционного устройства страны, согласно которому президент и депутаты Национального собрания избираются прямым голосованием. К примеру, "сосуществование" президента-социалиста Ф. Миттерана с правовым правительством и правовым большинством в парламенте имело место во Франции в 1986 - 1988 гг. и 1993 - 1995 гг., а правового президента Ж. Ширака с левым правительством и левым большинством в парламенте - в 1997 - 2002 гг.

Спецификой французского варианта разделенного правления, по мнению американского исследователя Р. Элджи, является соперничество между президентом и премьер-министром. Автор даже склонен называть рассматриваемую ситуацию во Франции "разделенной исполнительной властью". Отметим, что глава государства во Франции обладает чрезвычайно широкими полномочиями, включая назначение премьер-министра и членов правительства, и практически находится вне контроля парламента. В то же время правительство, согласно юридическому тексту Конституции, несет ответственность перед Национальным собранием (ст. ст. 20, 49 и 50) <3>.

<3> Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 91, 95 - 96, 102.

По мнению Элджи, при "сосуществовании" на первый план в политическом процессе Франции выходит фигура премьер-министра. На него переходит основная ответственность по определению приоритетов и принятию решений, прежде всего в сфере внутренней политики. Роль президента - "главного политического фактора, не менее, если не более, могущественного, чем глава правительства, по своим полномочиям и воздействию на политический процесс" - несколько сужается <4>. Аналоги разделенного правления исследователи находят и в иных зарубежных политических системах <5>, однако наибольшее внимание привлекает опыт США.

<4> Divided Government in Comparative Perspective / Ed. R. Elgie. Dublin City University, Ireland, 2001. P. 106. URL: http:// books.google.com/ books?id= L-CQzv7QxvIC&printsec= frontcover&dq= divided+government&source= gbs_similarbooks_s&cad= 1#v= onepage&q= &f= false. P. 118 - 119.
<5> Ibid.

Здесь, как и во Франции, принципиальная возможность формирования ситуации разделенного партийного контроля изначально заложена в конституционном механизме, основанном на принципе разделения властей и предусматривающем независимое друг от друга избрание президента, сенаторов и членов палаты представителей <6>. При этом избрание главы государства обеспечивает широкая предвыборная коалиция, в то время как выборы конгрессменов строятся на более узкой электоральной базе, с учетом местных интересов <7>. Возможный конфликт "общенациональных" предпочтений избирателя с его "локальными" пристрастиями как жителя штата - одна из предпосылок "разрыва голоса" между партиями в ходе выборов <8>.

<6> Конституция Соединенных Штатов // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 29, 30, 35, 42 - 43, 45.
<7> Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между президентом и Конгрессом / Под общ. ред. проф. Дж. Тарбера. М., 1994. С. 13.
<8> О факторах формирования разделенного правления в США см. подробнее: Лапшина И.К. Разделенное правление в США (внутриполитический аспект). М., 2008. С. 89 - 100.

Разделенное правление по-новому обозначило проблему взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти и партийного механизма в американской модели государственного управления. Под вопрос была поставлена концепция ответственного партийного правления, полагающая важнейшей функцией партий интегрирование властных государственных структур для обеспечения эффективности их деятельности. Вопреки чаяниям отцов-основателей Соединенных Штатов и их попытке создания конституционного заслона фракциям <9> в стране получила развитие прямо обратная система, при которой существующие партии стремились установить единоличный контроль над Белым домом и обеими палатами Конгресса. Взятие на себя полноты ответственности за деятельность основных элементов государственного механизма воспринималось необходимым условием для осуществления партийной программы, одобренной избирателями <10>.

<9> Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. N 10. М., 1994. С. 78 - 79.
<10> См: Sundquist J. Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States // Political Science Quarterly. Volume 103. N 4. 1988. P. 616 - 617.

Непосредственную разработку теории партийного правления связывают с именами В. Вильсона, А. Лоуренса Лоуэла и др. Они первыми подвергли сомнению возможность достижения эффективного государственного управления в условиях разделения властей и выделили партии как наиболее значимый и даже обязательный инструмент в преодолении недостатков конституционной системы США. Видный американский государствовед Дж.М. Бернс называл функцию интеграции отдельных элементов государственного механизма важнейшей для партии большинства, являющейся "совершенным инструментом по реализации наказа избирателей", поскольку ее лидер занимает Белый дом и она же имеет возможность определять работу Конгресса <11>.

<11> Burns J.M. Congress on Trial. New York, 1966. P. 45.

Концепция ответственного партийного правления была дополнена признанием "президентского лидерства" не только в исполнительной сфере, но и законодательной. Соединение в одном лице функций главного администратора, законодателя и лидера партии воспринималось основным условием воплощения на практике теоретической модели. Президент выступал "двигателем" законодательного процесса, обеспечивая формулирование, а затем и выполнение принятой программы. При этом его позитивное сотрудничество с Конгрессом обеспечивалось возможностью заручиться поддержкой своей партии в Капитолии, располагающей там большинством мест <12>.

<12> См. подробнее: Sundquist J. Needed: A Political Theory... P. 618 - 620.

Неудивительно, что не столь частые до последней трети XX в. случаи разделенного правления воспринимались учеными и политиками как угроза эффективного функционирования государственных институтов, вплоть до возникновения "тупика" во взаимодействии исполнительной и законодательной ветвей правления. По мнению одного из первых исследователей феномена Г. Гордона, невозможность четко возложить ответственность на одну из сторон только создавала дополнительные проблемы в системе управления, ставя под угрозу сотрудничество президента и Конгресса и лишая нацию способности серьезно обсуждать стоящие перед страной проблемы <13>.

<13> Gordon G. The Legislative Process and Divided Government. Amherst, 1966. P. 106 - 111.

Спустя двадцать лет суждения известного американского специалиста в области государственного управления Дж. Сандквиста относительно разделенного правления оставались в русле критической традиции, заложенной Г. Гордоном. "Когда одна партия контролирует исполнительную ветвь, а партия оппозиции имеет большинство в одной или обеих палатах Конгресса, все обычные трудности в достижении гармоничных и эффективных рабочих взаимоотношений между ветвями многократно увеличиваются", - утверждал исследователь <14>. Согласно Сандквисту, результаты взаимодействия четырех послевоенных президентов-республиканцев с Конгрессом, где большинство мест в одной или обеих палатах принадлежало демократам, имели в целом отрицательный характер <15>.

<14> Sundquist J. Constitutional Reform and Effective Government. Washington, D.C., 1986. P. 75.
<15> Ibid. P. 77 - 78.

Подобная точка зрения разделялась видным юристом и общественным деятелем Л. Катлером. На симпозиуме Центра по изучению института президентства в марте 1988 г. бывший юрисконсульт администрации Дж. Картера утверждал, что в Новейшее время при разделенном правлении не было принято ни одной успешной законодательной программы во внутриполитической сфере, а бюджетный дефицит приближался к опасному уровню. Главной причиной подобной ситуации он полагал отсутствие четкой партийной ответственности в деятельности Белого дома и Капитолия. "При разделенном правлении вопрос об ответственности очень запутан... - подчеркивал докладчик. - Мы не знаем, кто должен нести ответственность, так что мы делаем? Переизбираем их всех, а система правления оказывается при этом в тупике". "Почти каждая важная внутриполитическая программа, которая принималась в этой стране Конгрессом, принималась скорее в период однопартийного, чем разделенного правления", - заявил Л. Катлер <16>.

<16> Cutler L.N. Some Reflections about Divided Government // Presidential Studies Quarterly. 1988. Vol. 17. P. 489 - 490.

Опасения относительно усиления институционального соперничества вплоть до конфронтации и паралича системы государственного управления при разделенном правлении вызвали в США в начале 1990-х гг. дебаты о необходимости проведения конституционной реформы. Предлагалось увеличить срок пребывания конгрессменов в палате представителей до четырех лет, позволить им занимать должности в правительстве, а также осуществлять ратификацию международных договоров в Сенате простым большинством вместо двух третей голосов присутствующих сенаторов. Эти предложения породили ответные опасения, что их реализация приведет к подрыву принципиальных основ конституционно-правового устройства страны, нарушению системы сдержек и противовесов в пользу института президентства <17>.

<17> Petracca M. Divided Government and the Risks of Constitutional Reform // PS: Political Science and Politics. December 1991. Vol. XXIV. N 4. P. 635 - 636.

Ряд исследований, проведенных в конце 1980-х - начале 1990-х гг., позволили по-новому взглянуть на процесс принятия решений и формирование государственной политики при разделенном партийном контроле ветвей власти, подвергнуть сомнению сугубо негативные оценки данной модели управления. В статьях Р. Браунинга и М. Фиорины обращалось внимание на то, что соревнование между республиканским президентом и демократическим Конгрессом способствовало расширению системы государственного вспомоществования, включая увеличение пособий и охват новых групп граждан системой социального страхования <18>.

<18> Browning R. Presidents, Congress and Policy Outcomes: U.S. Social Welfare Expenditures, 1949 - 1977 // American Journal of Political Science. 1985. Vol. 29. N 2. P. 212 - 214; Fiorina M. An Era of Divided Government: Occasional Paper 89-6. Cambridge MA: Harvard University, Center for American Political Studies. Revised July 1990. P. 40.

Неоднозначными оказывались данные о влиянии ситуаций единого и разделенного партийного контроля на назначения в Верховный Суд США и на государственные должности, одобрение Сенатом договоров и соглашений в сфере внешней политики <19>. Не отрицая, что разделенное правление обостряет проблему ответственности в американской политике, М. Фиорина предложил посмотреть на ситуацию с иного ракурса: она в одинаковой мере уменьшает не только возможность приобретений, но и потерь в результате действий властей <20>.

<19> Fiorina M. Divided Government. Boston, 1996. P. 95 - 102.
<20> Fiorina M. An Era of Divided Government. P. 45.

Обстоятельно проанализировав прохождение в Конгрессе наиболее важных законопроектов с 1946 по 1990 г., Д. Мейхью сделал заключение о том, что результативность деятельности высшего законодательного органа страны не связана напрямую с видом партийного контроля над системой государственной власти США <21>. В дополнение к этому изучение разделенного правления на уровне штатов выявило возможность успешного сотрудничества губернатора с оппозиционной легислатурой <22>.

<21> Mayhew D. Divided We Govern: Party Control, Lawmaking and Investigations, 1946 - 1990. New Haven, CT, 1991.
<22> Winder D. Divided Government in Michigan. Legislative Relations of Governors G. Mennen Williams and William G. Milliken // Michigan History. November/December 1988. P. 36 - 43.

Кроме того, политическая практика взаимодействия президента с Конгрессом, где большинством мест располагает его партия, показывала, что она далеко не всегда соответствовала концепции ответственного партийного правления. Британский исследователь Д. Маккей подчеркивал, что у Клинтона "в условиях единого партийного правления... было намного больше серьезных проблем с Конгрессом, чем у Эйзенхауэра в 1957 - 1958 гг. Ричарда Никсона в 1971 г., или Рейгана в 1981 г." <23>.

<23> McKay D. Review Article: Divided and Governed? Recent Research on Divided Government in the United States // British Journal of Political Science. 1994. Vol. 24. Pt. 4. P. 531.

Опыт послевоенных президентств, протекавших в условиях разделенного правления, свидетельствует, что контроль разных партий над исполнительной и законодательной ветвями не вызывает "критического сбоя" в функционировании государственного механизма. Более того, данная ситуация не только не препятствует разработке и принятию законодательства, направленного на решение острых социально-экономических проблем, но и способствует достижению баланса интересов различных социальных групп.

Широкий спектр социально значимых законов, принятых в США при разделенном правлении во второй половине 1950-х - начале 1990-х гг., касался вопросов шоссейного и жилищного строительства, развития сельского хозяйства (президентство Д. Эйзенхауэра), установления контроля над ценами и заработной платой в условиях экономического кризиса начала 1970-х гг., занятости и переподготовки рабочей силы, перераспределения доходов между центром и местными властями, контроля над организованной преступностью, улучшения качества воды (президентство Р. Никсона).

При Дж. Форде были приняты Законы 1974 г. о страховании пенсионного трудового дохода и планировании в сфере здравоохранения. Президентство Дж. Буша-старшего было отмечено повышением под нажимом демократов верхней предельной налоговой ставки на индивидуальный доход до 31%, принятием Закона об инвалидах, позволившего 43 млн. американцев с ограниченными возможностями стать полноправными гражданами, и поправок к закону о чистом воздухе, вводивших жесткие федеральные стандарты, обеспечивавшие уменьшение выбросов токсических веществ в воздушную атмосферу. Практически все они стали результатом достигнутого между партиями и ветвями власти компромисса <24>.

<24> См.: Лапшина И.К. Разделенное правление в политической истории США второй половины XX века (вопросы внутренней политики): Автореф. дис. ... д-ра ист. наук. М., 2009.

Важным следствием партийного контроля демократов над законодательной ветвью стали либеральная корректировка государственной политики, расширение регулирующих функций федеральной власти в социальной сфере. Это было особенно характерно для середины 1950-х - первой половины 1970-х гг. Ситуация разделенного правления в США в этот период способствовала внесению изменений во внутриполитические программы исполнительной власти в соответствии с интересами менее обеспеченных слоев населения и либеральной общественности.

Ужесточение финансово-экономической ситуации в 1980-х - начале 1990-х гг. сменило акцент в законодательной повестке с социальных на налогово-бюджетные вопросы. Наличие огромного бюджетного дефицита, высокий уровень инфляции, обострение борьбы на международном рынке - все это сузило возможность либерально-социального маневрирования. Кризис идей кейнсианства и рост консервативных настроений в США наложили отпечаток на взаимодействие Конгресса и Белого дома при разделенном партийном контроле. Эффективность действий демократической оппозиции, где все более активно заявляло о себе умеренно-консервативное крыло политиков-прагматиков, оказалась сниженной. Во второй половине 1980-х гг., невзирая на оппозиционный Конгресс, Р. Рейганом были проведены реформы налогообложения и системы социального вспомоществования, отразившие правоконсервативный поворот во внутриполитическом курсе. Отсутствие серьезного противодействия рейганомике со стороны демократической фракции в Конгрессе сыграло определенную роль в углублении социально-экономических проблем американского общества; было ослаблено внимание к рабочему вопросу, роли федерального правительства в решении внутренних задач. Результаты государственной политики в США в 1980-е гг. подчеркивают важность наличия действенной либеральной оппозиции в лице законодателей при усилении консервативных тенденций в деятельности исполнительной власти.

Если для общества разделенное правление может выступать предпочтительным вариантом модели государственного управления, то для исполнительной власти оно, безусловно, менее удобно по сравнению с единым партийным контролем. Разделенное правление усугубляет институциональное соперничество. Контроль оппозицией комитетов, работы палат законодательного органа власти в целом позволяет ей затормозить рассмотрение важных для администрации биллей, внести в них определенные изменения. Одним из очевидных следствий ситуации становится затягивание прохождения в Конгрессе законодательной программы Белого дома. К примеру, при Р. Никсоне 91-й Конгресс, контролировавшийся демократами, задержал рассмотрение более 50 инициатив исполнительной власти <25>. Это заставило президента обратиться к законодателям с не совсем обычным "Специальным посланием к Конгрессу о законодательной программе администрации", в котором он призвал их к сотрудничеству и "беспристрастию" <26>.

<25> Congressional Quarterly Almanac. Vol. XXV. 1969. P. 77, 115.
<26> Special Message to the Congress on the Administration's Legislative Program. September 11, 1970. Public Papers of the Presidents of the United States. Richard Nixon, 1970. Washington, 1971. P. 719 - 738.

Президентство Никсона, завершавшееся в условиях разгоравшегося конституционно-политического кризиса, было отмечено сокращением прерогатив президента в двух принципиальных сферах - военной и бюджетной. Вопреки вето Р. Никсона законодателями была одобрена Резолюция о военных полномочиях 1973 г., обязывавшая главу исполнительной власти консультироваться с Конгрессом до вступления Вооруженных сил США в боевые действия и использовать силу без его одобрения только в течение 60 дней. Конгрессмены провели также законопроект о бюджетной реформе, создавший механизм упрочения контроля законодательной власти над финансовой политикой. Но это скорее исключительный случай, на который наложил серьезный отпечаток Уотергейтский скандал.

Представляется, что наиболее значимое воздействие ситуации разделенного правления на формирование государственной политики заключается в стимулировании поиска ветвями власти эффективного консенсуса в законодательном процессе. Разделенный партийный контроль может выступить стабилизирующим фактором развития социально-политической системы, не дающим партиям уйти в экстремальные стороны политического спектра, дополнительным к системе сдержек и противовесов механизмом взаимоограничения исполнительной и законодательной ветвей власти.

В начале дискуссий вокруг данного феномена сложно было представить, что через пару десятилетий разделенное правление станет не только привычной, но и предпочитаемой многими американцами моделью государственного управления, средством манипуляций настроениями избирателей со стороны политиков. В последние дни президентской кампании 2008 г. кандидат от республиканской партии Джон Маккейн заявлял, что избрание демократа Б. Обамы - "плохая идея, поскольку это приведет к установлению правления одной партии, что может иметь пагубные следствия" <27>.

<27> URL: http:// debatepedia.idebate.org / en/ index.php/ Debate: _Divided_ government_ vs._ one-party_ rule.

Неоднозначность воздействия разделенного партийного контроля на разработку государственной политики продолжает вызывать общественную и научную дискуссию вокруг феномена, в центре которой остается вопрос о его влиянии на эффективность государственного управления и президентского руководства, о преимуществах и недостатках по сравнению с однопартийным контролем ветвей власти.

Дополнительным аргументом противников разделенного правления может послужить успех президента Б. Обамы в принятии приоритетного для его администрации законопроекта о реформе системы здравоохранения. Он вряд ли был бы возможен без наличия в Конгрессе демократического большинства, тем более что Белому дому противостояли не только республиканцы (ни один представитель республиканской фракции не поддержал законопроект в палате представителей), но и часть демократов. Однако следствием этого успеха ввиду углубляющегося раскола в США относительно избранного демократической администрацией внутриполитического курса могут стать победа республиканцев на промежуточных выборах в Конгресс 2010 г. и возврат ситуации разделенного правления. Это вновь подчеркнет необходимость достижения сбалансированной государственной политики в современном обществе, для которого характерны сложная плюралистическая структура и многовекторное общественное сознание.

Теоретическое осмысление феномена разделенного правления представляет безусловный интерес для отечественной политической практики. В условиях сложного социального и этноконфессионального российского пространства не исключена возможность формирования системы коалиционного правления на основе нескольких устойчиво функционирующих партий. В этом случае политическая система страны не застрахована от повторения трансатлантического феномена в несколько модифицированном европейском варианте. Кроме того, поучителен имеющийся зарубежный опыт преодоления институциональных разногласий, помноженных на партийные противоречия, при решении весьма непростых вопросов, затрагивающих широкие слои населения.