Мудрый Юрист

Качество государственного управления и решение "зерновой проблемы" в 1920-е гг. *

<*> Kuzin V.N. Government quality and the "grain problem" solution in 1920s.

Кузин Валерий Николаевич, старший научный сотрудник Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, кандидат юридических наук, доцент.

Опираясь на историко-правовой анализ различных источников, автор показывает, что под влиянием голода 1921 - 1922 гг. в нашей стране уже к середине 20-х годов были разработаны методики расчета норм потребления населения и армии, объема переходящих запасов хлеба, была подготовлена сеть элеваторов, началось создание государственного хлебного фонда. То есть были заложены материальные слагаемые того, что сегодня мы называем продовольственной безопасностью. Анализируются управленческие ошибки, разрушившие перспективные начала.

Ключевые слова: продовольственная безопасность, качество государственного управления, сельское хозяйство, продовольственные резервы.

Historical and legal content analysis has shown that due to 1921 - 1922 starvation period special techniques of calculation consumption rates for the population and the army and the volume of transferred bread reserve were developed by the mid 20s; the elevator net and the state bread fund were formed. Thus the tangible components of that time became the basis of the current food security. The managerial mistakes destroying the promising bases are analyzed.

Key words: food security, government quality, agriculture, food reserves.

Анализ ключевых государственно-правовых решений 20-х годов, проведенный в контексте современного понимания проблемы продовольственной безопасности, выявляет новые причины "революции сверху". Одна из них - неспособность правительства обеспечить динамичное развитие слагаемых продовольственной безопасности в рамках многоукладной экономики. Наступивший развал аграрного сектора и угроза нового голода заставили объявить "крутой перелом".

Отметим, что сегодня национальная продовольственная безопасность предполагает наличие основных компонентов: установление степени самообеспеченности основными продовольственными товарами и критического порога импорта; функционирование комплекса экономических мер по поддержке сельского хозяйства, создание и поддержание системы переходящих и страховых запасов продовольствия, прежде всего зерна <1>.

<1> Шмелев Г.И., Назаренко В.И., Блинова Е.Н. Продовольственная безопасность России: пути достижения // Проблемы прогнозирования. 1999. N 1. С. 27 - 41.

В теории 1920-х гг. современного термина "продовольственная безопасность" еще не было, но осознание практической стороны проблемы уже состоялось. Произошло это опытным путем, посредством проб и ошибок.

Вначале новая власть сделала ставку на решение проблемы с продовольствием силовыми методами. Ей пришлось пройти тернистый путь от формирования разрозненных продотрядов до создания мощной продовольственной армии - совершенно уникального инструмента внутригосударственного управления <2>. С введением продовольственной разверстки в 1919 г. общая численность продармии достигла 25 тыс. человек <3>. Причем затухание Гражданской войны не привело к изменению методов управления. Более того, продармия только увеличивалась и к началу 1921 г. насчитывала уже 49030 бойцов <4>.

<2> Кузин В.Н. Правовые основы формирования и деятельности внутренних войск в период становления советской государственности (1917 - 1920 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999.
<3> РГВА. Ф. 4. Оп. 3. Д. 52. Л. 373.
<4> Шаханова Н.А. Деятельность Военпродбюро при ВЦСПС в 1918 - 1922 гг. // Политические и экономические проблемы Великого Октября и гражданской войны. М., 1988. С. 181.

Ответом крестьян стали повсеместные выступления против власти. В 1920 - 1921 гг. образовались десятки повстанческих армий на Украине, в Западной Сибири, в черноземных губерниях. Только армия Антонова насчитывала до 50 тыс. человек. Накал вооруженной борьбы отражен в донесениях: "...в деревню менее как с ротой или эскадроном нельзя показываться" <5>. Но решить проблему даже такой ценой не удавалось.

<5> РГВА. Ф. 16240. Оп. 1. Д. 1. Л. 9.

Поэтому параллельно с продармией было создано Военно-продовольственное Бюро. Численность его отрядов в 1920 г. колебалась около цифры в 30 тыс. человек <6>. Кроме реквизиций хлеба эти отряды, так же как и продармия, активно боролись с крестьянскими выступлениями. Но и это не смогло заставить крестьян сдавать хлеб государству.

<6> Баранов А. Красная Армия и ее роль в укреплении профессиональных союзов // Война и революция. М.: Военный вестник, 1928. С. 62.

Тогда на железнодорожных станциях и речных пристанях появились специальные заградительные отряды <7>. Однако и их деятельность оказалась крайне неэффективной, давала скорее отрицательный результат, озлобляя население. Кроме того, бессмысленные задержки поездов, реквизиции без квитанций и воровство были для них обычным делом <8>.

<7> РГВА. Ф. 42. Оп. 1. Д. 278. Л. 35.
<8> РГВА. Ф. 42. Оп. 1. Д. 278. Л. 33.

Подсчитать общее количество людей, занятых реквизициями, не представляется возможным. Кроме продармии и военпродбюро свои отряды в деревню посылали города промышленных губерний и даже отдельные фабрики и заводы. Причем какой-либо организации деятельности всех этих структур и их отрядов в масштабах страны просто не было.

Рост крестьянских выступлений обусловил создание еще одной закрытой в советский период силовой структуры. В апреле 1919 г. ЦК РКП(б) принял постановление о создании коммунистических частей особого назначения при каждой партийной организации - будь то завод, фабрика или райком <9>. Бойцы таких отрядов назывались коммунарами. Формирование коммунистических частей особого назначения шло в спешном порядке, и вскоре территория страны покрылась их сетью. К 1921 г. структура ЧОН состояла из 610 отдельных частей, имевших 41253 человека кадрового состава и 330630 коммунаров <10>. Причем формирования стали получать орудия, бронеавтомобили и аэропланы из Красной Армии.

<9> Кротов В.Л. Чоновцы. М.: Политиздат, 1974. С. 12 - 13.
<10> РГВА. Ф. 58. Оп. 1. Д. 1. Л. 81 - 83.

Однако решить продовольственную проблему даже путем войны с собственным крестьянством так и не удалось. Более того, упорство власти в продолжении силового курса привело к острейшему социально-экономическому кризису. Недооцененное пока значение нэпа еще и в том, что с восстановлением обычных рыночных механизмов инструменты прежней силовой политики быстро оказались ненужными. Мощные структуры продармии, военпродбюро, ЧОН, как и все заградительные отряды, были безболезненно и незаметно упразднены. Многие десятки тысяч человек вернулись к мирному, созидательному труду.

Но решение об изменении внутриполитического курса и введении новой экономической политики было принято только в марте 1921 г. Причем и здесь явные просчеты правительства снова сыграли свою роль. Так, 21 марта ВЦИК принял Декрет "О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом" <11>. Декрет был призван успокоить крестьян, стимулировать их предпринимательскую инициативу. Но он был составлен так, что не давал ответа на главный вопрос, что же можно теперь делать с остающимися в хозяйстве излишками? Рынки-то были закрыты!

<11> СУ РСФСР. 1921. N 26. Ст. 147.

На календаре был конец марта, крестьяне готовились к посевной. Требовалась массовая разъяснительная работа, дальнейшие и срочные государственные решения. Но Декрет СНК "Об обмене", фактически восстанавливающий частную торговлю, был принят только 24 мая 1921 г., когда крестьяне уже отсеялись на по-прежнему сокращенных наделах. Очевидное затягивание развития правовой базы нэпа усугубило последствия наступившего зимой голода.

Следует отметить, что эта трагедия получила одностороннее освещение в литературе. Почему-то упускается, что она дала еще и мощный импульс началу отечественных разработок в продовольственной сфере. Именно с этого времени начались вычисления норм потребления продовольствия на душу населения, как городского, так и сельского, расходов на армию, на прокорм скота, объемов резервов и переходящих запасов <12>.

<12> Дубровский С. Революция и крестьянское хозяйство // Сельское и лесное хозяйство. 1922. N 1 - 2. С. 3 - 9.

Так, в конце 1922 г. в прессе уже активно обсуждались первые методики соответствующих расчетов <13>. В феврале 1923 г. был поставлен вопрос о создании государственных хлебных резервов <14>. К концу года была создана система достаточно оперативного учета видимых запасов продовольствия <15>. В декабре 1923 г. был определен перечень государственных зернохранилищ, а в январе 1924 г. был опубликован Наказ по управлению ими <16>.

<13> Опыт исчисления посевных площадей и с.-х. продукции в 1913 - 1921 гг. // Сельское и лесное хозяйство. 1922. N 9 - 10. С. 45 - 74.
<14> Кондратьев Н.Д. Относительное падение хлебных цен // Избранные сочинения / Ред. кол. Л.И. Абалкин и др.; сост. В.М. Бондаренко, В.В. Иванов, С.Л. Комлев и др. М.: Экономика, 1993.
<15> Сборник постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству за июнь. 1923. N 6.
<16> Сборник декретов, постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству за январь. 1924. N 4 (16).

Пришло понимание, что "хлебную проблему нельзя разрешать изолированно, вне оценки хозяйственной конъюнктуры в целом, темпу развития сельского хозяйства должно соответствовать восстановление промышленного производства, строительства и транспорта, расширение товарооборота, кредита и денежного обращения" <17>. Поэтому одновременно восстанавливались и развивались торговая, транспортная и элеваторная сети. Таким образом, именно в нашей стране в силу исторических обстоятельств были заложены организационные, материальные и правовые основы того, что через десятки лет в мире назовут "продовольственной безопасностью".

<17> Виноградский Н.Н. Хлебная проблема (замысел и выполнение. 1923 - 1926 гг.) // Плановое хозяйство. М.: Издание Госплана СССР, 1925. N 10. С. 46.

Отметим, что в начале 1920-х гг. образовались все предпосылки для решения продовольственной проблемы. С весны 1922 г. в деревне началось оживление деловой активности, а осенью крестьяне самостоятельно сдали хлеб государству, в городах появились продукты. Проведенная ЦСУ оценка продналога 1922/23 хозяйственного года показала, что его величина была оптимальна для большей части районов страны <18>. Это создавало условия как для подъема сельского хозяйства, так и для образования государственных хлебных резервов. Но развитие этих перспектив было остановлено идеологическими просчетами и хозяйственными ошибками.

<18> Вестник статистики. Октябрь - декабрь 1924 г. Книга XIX. N 10 - 12. М., 1924.

Прежде всего, хозяйствование затрудняла невероятная нестабильность законодательства. "Правила игры" менялись постоянно и весьма существенно. Причем последствия вмешательства в уже существующее правовое поле толком не просчитывались. Например, при низких ценах на хлеб в 1923 г. была сделана попытка отойти от натурального налога и в мае был принят Декрет ЦИК и СНК "О едином сельскохозяйственном налоге" <19>. Новый налог должен был взиматься часть - натурой, а часть - деньгами. Но при этом в декрете была заложена норма, позволявшая налогоплательщику оплачивать и натуральную часть налога деньгами.

<19> Сборник постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству за май. 1923. N 5.

Ошибка заключалась в том, что сохранение натуральной части налога для того времени представлялось важной и оправданной мерой. Этим государство надежно страховалось от колебаний рыночной конъюнктуры и гарантированно получало бы хлеб. Очевидно, что необходимо было предусмотреть разумное ограничение этого права, требовалась определенная избирательность, обусловленная сельскохозяйственной специализацией районов, степенью доступности ссыпных пунктов на местах и т.п. Но законодатель не стал усложнять себе работу. Более того, не была просчитана даже ситуация с возможным повышением цен на хлеб.

Вскоре и выяснилось, что крестьяне предпочитают полностью расплачиваться по налогам деньгами. Вся структура Наркомпрода оказалась невостребованной, поскольку налоговые потоки пошли через Наркомфин. В самый разгар налоговой кампании СНК был вынужден принять постановление, в соответствии с которым с 1 января 1924 г. прекращался прием натуры в уплату налога <20>. В условиях, когда государственно-кооперативная торговая и закупочная сети были неразвиты, деньги обесценены, а промышленных товаров не было, это решение оказалось чревато последствиями. Причем оно принималось при отсутствии какой-либо страховки, ибо продовольственных запасов еще не было <21>.

<20> Сборник постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству за декабрь. 1923. N 2.
<21> Кузин В.Н. К постановке проблемы продовольственной безопасности в СССР: историко-правовой аспект // Вестник ПАГС имени П.А. Столыпина. 2009. N 2. С. 32 - 40.

В 1923/24 хозяйственном году последствия принятых решений сказались еще слабо. Более того, при нормальном снабжении населения продуктами государственные хранилища получили первые 12 млн. пудов запасов <22>. Этот факт можно рассматривать как отправную точку в создании условий продовольственной безопасности.

<22> Белюнов С. Проблема грузооборота по перспективному плану железнодорожного транспорта на пятилетие 1923/24 - 1927/28 гг. // Плановое хозяйство. М.: Издание Госплана СССР, 1924. N 6. С. 3 - 17.

Отказ от взимания натуральной части налога потребовал уточнения налогового законодательства. Поэтому 30 апреля 1924 г. ЦИК и СНК приняли новое Положение о едином сельскохозяйственном налоге. Оно меняло методику налогообложения и так усложняло алгоритм без того непонятного для крестьян расчета налога, что в августе пришлось специально принимать 10-страничную инструкцию в качестве разъяснения <23>.

<23> Сборник декретов, постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству за май. 1924. N 8.

В мае 1925 г. произошло знаковое событие - состоялся III съезд Советов СССР. Приоритет в развитии народного хозяйства теперь был отдан промышленности. Аграрный сектор стал рассматриваться лишь как придаток и источник средств, которые правительство пыталось изыскивать любыми путями. В промышленности начали осуществляться капиталовложения, не обеспеченные реальными деньгами, причем стремительно обесценивающимися. Крестьяне стали придерживать хлеб, на который правительство умышленно установило низкие закупочные цены.

Здесь и сказались последствия поспешности отказа от натуральной формы уплаты налога. Крестьяне занялись промыслами, внедеревенскими заработками или переключались на более выгодные для них технические культуры. В зерновом хозяйстве страны наметился заметный упадок.

В 1926 г. количество зерна для продажи на внутреннем рынке оказалось в два раза меньше, чем в 1913 г. Но вместо стимулирования производителя государство начало активно бороться с "кулаком", кормящим страну. Положение "О едином сельскохозяйственном налоге на 1927 - 1928 окладный год" опять расширило базу налогообложения и так повысило ставки, что привело уже к явному переобложению пахотных земель <24>.

<24> Собрание законодательства Союза ССР. 1927. Отд. I. N 17. Ст. 189.

С хозяйственной точки зрения безрассудным представляется и увеличение налога на 1928/29 г. сразу почти в три раза. Теперь любое техническое улучшение, любое выделение хозяйства из общего ряда вело к его индивидуальному обложению сверх всяких ставок <25>. Налоговое право превратилось в инструмент дробления крестьянских хозяйств. В 1928/29 г. товарность зерновых хлебов составляла уже только 11,5%, удельный вес зерновых культур в общей товарной продукции - только 16,6% <26>.

<25> Собрание законодательства Союза ССР. 1929. Отд. I. N 12. Ст. 103.
<26> Лифшиц М. Сельхозналог и зерновая проблема // Большевик. 1929. N 3. С. 30 - 45.

Резким повышением налогообложения достигалось решение тактической задачи - выкачка денег из деревни для индустриализации, но измельчание хозяйств и их переориентация по культурам делали невозможным достижение стратегической цели - решение проблемы с продовольствием. Налоговая политика государства вместо поддержки сельского хозяйства разрушала его основную производственную базу - крепкие крестьянские хозяйства. При том что какой-либо альтернативы крестьянскому хлебу создано еще не было!

Так, не получило должной поддержки развитие колхозного движения. Удельный вес его в период нэпа был невелик. В 1922 г. в РСФСР было 12700 тыс. коммун, артелей и товариществ. Постепенно число коллективных хозяйств росло. В 1923 г. было 13 тыс. колхозов, а в 1924 г. - более 14 тыс. Но колхозы были слабы. Реальная налоговая политика для них была даже хуже, чем для индивидуальных хозяйств, и так же сложна была кредитная политика <27>. Отношение правительства к колхозам в этот период очень точно выразил Н. Бухарин. В марте 1925 г. на Всесоюзном совещании колхозов он заявил: "Коллективные хозяйства - это не главная магистраль..." <28>. Поэтому к 1928 г. количество колхозного крестьянства увеличилось лишь незначительно.

<27> Квиринг Э. Коллективные хозяйства // На аграрном фронте. N 4. С. 24 - 33.
<28> КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. II. 1924 - 1930. М.: Изд-во политической литературы, 1954.

Такой же противоречивой и непоследовательной была государственная политика по отношению к совхозам - государственным хозяйствам, в которых работники получали фиксированную заработную плату. Поначалу они были просто забыты. В мае 1924 г. было решено "ликвидировать те совхозы, которые не являются экономически выгодными и в ближайшем будущем не смогут иметь практического показательного значения" <29>. Следует обратить внимание на то, что совхозы не представлялись производителями хлеба, они имели скорее политическое значение. В феврале 1925 г. ЦК РКП(б) ставил задачу превращения их в "пример культурного хозяйствования для широких крестьянских масс" и теперь требовал сохранить хотя бы оставшиеся. Однако уже в апреле 1925 г. Пленум ЦК РКП(б) вновь постановил "произвести тщательную проверку целесообразности существования теперешнего количества... совхозов" <30>. Лишенные государственного внимания и поддержки, совхозы находились в упадке.

<29> В Президиуме Госплана // Плановое хозяйство. 1924. N 6. С. 124 - 161.
<30> КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. II. 1924 - 1930. М.: Изд-во политической литературы, 1954.

К 1928 г. "старые" совхозы были окончательно забыты. К этому времени у Сталина родилась идея создания невиданных "фабрик зерна, мяса и молока". В итоге идея материализовалась в Постановление ЦИК и СНК СССР от 1 августа 1928 г. "Об организации крупных зерновых советских хозяйств" <31>. В нем ставилась задача в течение 3 - 4 лет организовать в РСФСР и на Украине новые крупные совхозы, в расчете на то, чтобы к концу срока иметь в них годовое производство товарного хлеба в размере 100 млн. пудов. На это выделялось более 300 млн. руб.

<31> Собрание законодательства Союза ССР. 1928. Отд. I. N 48. Ст. 421.

В результате колоссальные средства и техника были изъяты из народного хозяйства и вложены в явно рискованное предприятие. Надежда на скорый хлеб позволила И. Сталину объявить о ликвидации кулачества как класса. Кулака быстро ликвидировали, но расчет на обильный хлеб не оправдался. Так, к февралю 1929 г. в производящих районах было создано 44 зерновых совхоза, которые засеяли 115 тыс. га новых земель, но их удельный вес в валовом сборе достиг лишь 1,8% <32>. Это был провал, страна оказалась без хлеба. Очевидный просчет Сталина будет стоить миллионов жизней в 1933 г.

<32> Мошков А.Ю. Зерновая проблема в годы сплошной коллективизации сельского хозяйства СССР (1929 - 1932 гг.). М.: Изд-во Московского университета, 1966. С. 36.

Последовательное разрушение зернового хозяйства не позволило решить и задачу по созданию государственных продовольственных резервов. Неуклонное падение плановых заготовок происходило на фоне увеличения экспорта хлеба. На запасы его уже не оставалось. К январю 1926 г. плановые поступления сократились настолько, что вновь замаячила угроза голода. В апреле 1926 г. И. Сталин заявил: "Жить и работать теперь без резервов нельзя" <33>. Его поддержал и очередной Пленум ЦК ВКП(б). Но, несмотря на это, реальные шаги по созданию государственных резервов не предпринимались - ни материальные, ни организационные, ни правовые.

<33> Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: Сборник документов за 50 лет. 1917 - 1967 гг.: В 5 т. Т. 1. 1917 - 1928 гг. М.: Политиздат, 1967. С. 137.

Только в январе 1927 г. СНК СССР принял Положение "О постоянном государственном хлебном фонде" <34>. (Отметим, что с этого постановления началось формирование правовой базы Государственного хлебного фонда.) В мае в бюджете страны появилась специальная статья - "Расходы на образование государственного хлебного фонда Союза ССР". Но количественные и качественные критерии резервов установлены так и не были.

<34> Собрание законодательства Союза ССР. Отд. I. 1927. N 14. Ст. 48.

В июле 1927 г. СТО, определяя контрольные цифры по плану хлебозаготовок 1927/28 г., вновь лишь констатировал необходимость создания Госхлебфонда. Следом было принято новое Постановление СТО "О директивах на хлебную кампанию 1927/28 г.". В разделе, посвященном использованию хлеба и снабжению внутреннего рынка, снова говорилось о необходимости образования государственного хлебного фонда. Однако объемы, источники, сроки пополнения резервов определены по-прежнему не были. По сути, просто штамповались очередные, никого и ни к чему не обязывающие решения.

Показательным примером недальновидности стала известная кампания по нагнетанию атмосферы "военной опасности" в 1927 г. Напуганное население тут же кинулось заготавливать продукты впрок, магазинные полки опустели, поставки хлеба упали, на рынке взлетели цены на хлеб и продукты животноводства. В сентябре 1927 г. пришлось повсеместно вводить употребление смешанной муки вместо пшеничной. Но к концу года ситуация стала критической.

Непредвиденный результат кампании прямо отразился и на состоянии резервов. В 1927/28 г. в Госхлебфонд намечалось заложить 50 млн. пудов хлеба. К 1 января для него было забронировано около 24 млн. пудов. Однако затем государственные запасы стали таять. Заготовленного хлеба не хватило даже для снабжения армии, горожан, бедноты, сдатчиков технических культур. Пришлось импортировать 15 млн. пудов пшеницы <35>.

<35> Трагедия советской деревни. Коллективизация и раскулачивание. 1937 - 1939. Документы и материалы: В 5 т. Т. I. Май 1927 - ноябрь 1929 / Под ред. В. Данилова, Р. Маннинг, Л. Виолы. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 1999.

К концу 1928 г. разбалансированность народного хозяйства стала очевидной. Так, в сентябре 1928 г. был принят бюджет РСФСР на 1928/29 бюджетный год. Если в строке расходов "Образование особого резерва" на 1927/28 г. было выделено 18,9 млн. руб., то на 1928/29 г. финансирование уже не предусматривалось. Не выделялись финансы и по разделу "Хлебный фонд" <36>. Средства шли на индустриализацию, на решение зерновой проблемы их уже не оказалось.

<36> Государственный бюджет РСФСР на 1928/29 бюджетный год с объяснительной запиской. М.: Издание НКФ РСФСР, 1928.

В апреле 1929 г. даже партийная печать была вынуждена констатировать: "...старая социально-экономическая база товарного зернового производства в значительной своей части разрушена, новая же база в лице коллективного хозяйства и совхоза еще не создана..." <37>.

<37> Мудрик М. К вопросу о природе современных рыночных затруднений // Большевик. 1929. N 7. С. 13.

Так, увлечение администрированием, непродуманные, но упорные попытки государственного воздействия на рыночные регуляторы привели к разрушению хозяйственного баланса, полной потере контроля над ситуацией и лихорадочным поискам выхода из сложившейся ситуации. В этом еще одна из причин "великого перелома", перехода к неподготовленной, скоропалительной коллективизации, окончательно подорвавшей производительные силы деревни.

Таким образом, 1920-е гг. в истории нашего государства отмечены первой попыткой решения проблемы продовольственной безопасности. К сожалению, идеологическое неприятие многоукладной экономики и непонимание ее сложностей, нетерпение и авантюризм руководителей привели к начавшейся борьбе с рынком в условиях форсированной индустриализации. Низкое качество государственного управления стало определяющим фактором, исключившим возможность решения проблемы в рамках зарождающейся рыночной системы. Не сформировавшиеся основы системы продовольственной безопасности оказались бездарно разрушенными.

Тем не менее исследование советского опыта решения сложнейшей народнохозяйственной проблемы, безусловно, имеет не только теоретическое, но и прикладное значение.