Мудрый Юрист

Органы государственной власти как субъекты права

Вожова Елена Михайловна - аспирант кафедры финансового права Российской академии правосудия, юрист ООО "Юридический центр на Тульской".

В настоящей статье приведен анализ органов государственной власти как субъектов права посредством краткого обзора исторического развития представлений об органе государственной власти. Обсуждается проблема о юридических лицах публичного права. Изложены признаки юридических лиц публичного права. Данные признаки применены к органу государственной власти для раскрытия его правовой природы. Дано определение органа государственной власти через призму понятия юридического лица публичного права.

Ключевые слова: субъекты права; государственный орган; орган государственной власти; орган государства; юридическое лицо; юридическое лицо публичного права; финансовое право; административное право.

Governmental authorities as a subject of law

E.M. Vozhova

The present article describes the analysis of governmental authorities as subjects of law through a brief review of historical development of views on governmental authorities. The author discusses the problem about legal bodies of public law and describes the features of legal bodies of public law. Those features are applied to a governmental authority in order to reveal its legal nature. The article also contains the definition of a governmental authority from the point of view of a legal body of public law.

Key words: subjects of law, public authority, governmental authority, state agency, legal body, legal body of public law, financial law, administrative law.

Развитие представления и понимания роли и значения каждого явления в общественной жизни возможно только благодаря обращению к его историческим "корням".

Представление об органах государственной власти зародилось еще в Древнем Риме. Так, юристы Древнего Рима рассматривали государственный орган как представитель государства. При этом государство - это фиктивное лицо (persona ficta), а государственный орган - лицо живое, поскольку состоит из живых людей, которые действуют за государство и представляют его интересы вовне. Согласно теории фикции, разработанной канонистами Средневековья, можно утверждать, что государственный орган рассматривался больше как фиктивное образование, созданное государством для обеспечения порядка, безопасности в стране, управления народом.

Представитель правовой мысли периода Нового времени О. Гирке при разработке понятия органа государственной власти выделяет две личности - вымышленная личность государства и реальная коллективная личность. Орган государства - часть живой коллективной личности. Государство действует посредством своих органов как личность высшего порядка, так же как и отдельная физическая личность реализует свои действия и поступки через свои органы <1>. Г. Еллинек, наоборот, не отделял орган государства и государство, а, наоборот, указывал, что орган и государство - одно и то же лицо, поскольку только посредством своих органов государство существует и реализует все свои функции <2>. В теориях Гирке и Еллинека прослеживается идея о юридической личности органа государственной власти.

<1> Но самое важное - орган государства имеет личные права и несет личные обязанности перед государством. И орган государственной власти, и государство представлены как равные субъекты, поскольку могут противостоять друг другу: государство может требовать от органа известных действий и подвергать его взысканиям, а орган вправе требовать от государства известных действий и имеет особое право на исполнение своих функций. См.: Магазинер Я.М. Лекции по государственному праву. Петроград, 1919. С. 68.
<2> Еллинек выделяет два вида органа государства: непосредственный орган (монарх, парламент) - образуется и получает свои полномочия непосредственно от конституции, никому не подчинен и не несет никакой ответственности за свою деятельность. Посредственные органы (министерства и ведомства) - содержание их деятельности, порядок работы и полномочия, а также ответственность определяется "непосредственным органом".

Однако в истории правовой мысли существуют и иные, диаметрально противоположные точки зрения. Так, Дюги считал, что органы государства - не юридические личности. Есть только фактически властвующие - физические лица, которые суть органы государства и являются содержанием государства <3>. Бертелеми также подтверждает предыдущую теорию, указывая, что не мистическому лицу государства, а органам власти - лицам (реально существующим, физическим) подчиняется все население. Ориу полагает также, что орган государственной власти состоит из физических лиц, выступающих в виде активной формы самоуправляющегося народа <4>.

<3> См.: Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно-правовых отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. С. 45.
<4> См.: Магазинер Я.М. Лекции по государственному праву. Петроград, 1919. С. 73.

Отечественные дореволюционные исследователи организации и деятельности государства, опираясь на научные теории и концепции прошлого, сформировали свое видение органов государства. Так, Н.И. Лазаревский раскрывал природу органа как представление о конкретном физическом лице: "...нет ни отвлеченной "должности", ни юридического лица, а есть совокупность полномочий и совокупность физических лиц, образующих правящий механизм" <5>. Д.И. Мейер также придерживался точки зрения, которая по многим параметрам сходна с предыдущим мнением: "Все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами... исходят от государства и исполняют те или иные его задачи". Таким образом, ни Н.И. Лазаревский, ни Д.И. Мейер не признают органы государственной власти самостоятельными юридическими лицами, поскольку они целиком и полностью зависят от государства, к личности которого все сводится. Профессор М. Коркунов раскрыл понимание органа государства через понимание государственной власти как силы, основанной на сознании людьми своей зависимости от государства. Органы - всего лишь распорядители этой силы. Я.М. Магазинер выработал понятие органа государственной власти через призму их особенностей, которые заключаются в следующем:

<5> Там же.
  1. Государственный орган - это законный представитель государства, поскольку он действует от его имени; при этом он не перестает быть частью государства, хотя и представляет собой "самостоятельную правовую личность".
  2. Орган государства имеет "правообязанность" и особую цель - защищать интересы всех членов общества (государства).
  3. Орган государства имеет особое право - совершать от имени государства юридические акты, обязательные в частноправовой и публично-правовой сферах.
  4. Для осуществления государственных функций и возложенных на него законом полномочий в распоряжении имеются общественные средства.
  5. Действия государственного органа можно обжаловать в вышестоящий орган или суд, и за счет этого обеспечивается постоянный контроль действий государственного органа как представителя власти, имеющего право применять меры принуждения.
  6. Наличие внутреннего единства;
  7. Назначается в одностороннем порядке, поскольку акт назначения или избрания носит характер возложения обязанности <6>.
<6> См.: Магазинер Я.М. Лекции по государственному праву. Петроград, 1919. С. 109.

На основе вышеизложенного можно прийти к выводу о том, что ученые как зарубежные, так и отечественные, не занимались детально изучением вопроса о тождестве и различиях понятий - орган государственной власти и государственный орган. Они не занимались изучением подобного вопроса, поскольку в сферу их интересов входила в первую очередь разработка самого понятия органа государственной власти. Представители правовой мысли использовали данные понятия больше как синонимы, пытаясь определить правовую природу действующего от имени и в интересах государства "органа".

Что касается советского периода развития правовой мысли по вопросу об органах государственной власти, необходимо отметить следующие особенности:

  1. Единственным участником хозяйственных отношений признавалось государство.
  2. Любое предприятие, организация или учреждение мыслилось как хозяйствующий орган, заключающий в себе признаки органа государственного управления и хозяйствующего субъекта.
  3. Орган государства отождествлялся с органом государственного управления <7>.
<7> См.: Цабрия Д.Д. Статус органа управления // Советское государство и право. 1978. N 2. С. 126.
  1. Орган государства - юридическое лицо и хозяйствующий субъект <8>.
<8> Так, А.В. Венедиктов отмечал, что наделение хозрасчетных предприятий правами юридического лица представляет собой персонификацию государственных органов. См.: Венедиктов А.В. Правовая природа государственных учреждений. Л., 1928. С. 68.
  1. Понятие "государственного органа" разрабатывалось с указанием на его классовую сущность и принадлежность к Советскому государству <9>.
<9> Ц.А. Ямпольская выделила следующие обязательные признаки государственного органа: 1) это часть механизма государства диктатуры рабочего класса; 2) действует на основе подлинно демократических принципов; 3) действует под руководством компартии; 4) целью его деятельности является строительство коммунизма; 5) для реализации этой цели орган имеет властные полномочия; 6) орган обладает определенной компетенцией и имеет определенную структуру; 7) личный состав органа объединяют в единое целое правовые связи. См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 25.
  1. В годы советской власти были выдвинуты предложения о том, чтобы считать государственный орган разновидностью "государственного института" (Ю.А. Тихомиров) или "государственной институции" (Б.М. Лазарев) <10>.
<10> При этом под государственным институтом понимался относительно самостоятельный структурный элемент государственной организации, оформленный в организационно-правовом отношении и предназначенный для решения определенных государственных задач. См.: Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982. С. 9.
  1. Цивилисты рассматривали государственный орган как правовое явление, обладающее статусом юридического лица, и главное внимание уделяли вопросу наделения государственного органа имуществом для участия в гражданском обороте (С.И. Аскназий, В.П. Грибанов, А.В. Венедиктов).
  2. Некоторые исследователи придерживались "коллективной теории" юридических лиц и указывали, что одним из определяющих признаков государственного органа является его формирование из граждан СССР <11>.
<11> "Быть органом советского государства или быть в составе его органа могут только советские граждане". См.: Государственное право СССР / Под ред. С.С. Кравчука. М., 1967. С. 343. А.В. Венедиктов в одной из своих работ называет советский социалистический хозяйственный орган "организованным государством коллективом рабочих и служащих". См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 591.

В середине 50-х годов XX в. произошло окончательное смешение понятий юридического лица и государственного органа благодаря разработке теории "социальной реальности" Д.М. Генкина: "Государственный орган - это не обособленное имущество, а юридическое лицо, являющееся социальной реальностью, наделяемое имуществом для достижения возложенных на юридическое лицо задач" <12>.

<12> См.: Генкин Д.М. Значение применения института юридической личности во внутреннем и внешнем товарообороте СССР // Сборник научных трудов Московского института народного хозяйства. М., 1955. Вып. IX. С. 17.

Краткий обзор правовых идей советского периода позволяет сделать вывод о том, что и в данную историческую эпоху не проводилось существенных различий между понятием органа государственной власти и государственного органа. Более того, государственный орган признавался юридическим лицом с властными полномочиями, действующим в гражданском обороте (в частноправовой сфере) как хозяйствующий субъект.

После принятия Конституции РФ 1993 г. и изменения политической идеологии и в целом политических приоритетов государства модифицировались и теоретические представления об органах государственной власти как представителях государства, посредством которых осуществляются и проводятся в жизнь важные государственные функции, имеющие социальную, экономическую, духовную и политическую направленность.

В настоящее время в юридической литературе бытуют различные представления относительно понятия государственных органов. Так, один из исследователей в данной области права А.П. Адаменко считает, что "государственные органы - это относительно обособленный элемент механизма государства, образуемый в установленном порядке вышестоящими органами власти государства, обладающий четко определенной структурой и компетенцией и осуществляющий деятельность в конкретной сфере государственного управления на определенной территории" <13>.

<13> См.: Адаменко А.П. Государственные органы как субъекты правоотношений современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2005. С. 32. А.П. Адаменко не рассматривает в своем исследовании вопрос о соотношении понятий орган государственной власти и государственный орган. Однако исследователь упоминает о правовых связях государственных органов с иными органами, не характеризуя последние.

Е.А. Ромашко выдвигает и доказывает утверждение о том, что существуют две категории - "государственный орган" и "орган государственной власти", которые соотносятся как общее и частное. При этом действуют два вида государственных органов: "государственные органы без властных полномочий" (совещательные органы) <14> и собственно "органы государственной власти" <15>.

<14> Примером таких совещательных органов является комиссия по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве РФ (Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 N 377 // СЗ РФ. 02.08.2004. N 31. Ст. 3266).
<15> При этом выделяется несколько отличительных черт, присущих "совещательным органам": отсутствие статуса юридического лица; невозможность выступления в гражданском обороте от своего имени; выполнение "вспомогательных" функций для обеспечения надлежащего функционирования органов государственной власти. Такие государственные органы самостоятельны, поскольку принимают решения от своего имени и в конечном счете реализуют государственную политику в какой-то определенной сфере. См.: Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно-правовых отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. С. 32.

А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин раскрывают сущность органа государственной власти посредством анализа его особенностей:

  1. Орган государственной власти - это в традиционном понимании организация, коллектив, объединенный общностью целей и родом деятельности.
  2. Государство наделяет орган государственной власти собственностью и материальными ресурсами.
  3. Орган государственной власти отличают государственно-властные полномочия, позволяющие ему выступать от имени и по поручению государства, наиболее эффективно осуществлять творческую организаторскую деятельность.
  4. Государственно-властные полномочия реализуются присущими только конкретному органу власти методами, средствами и способами, в которых наиболее отчетливо выражаются его созидательная роль и социальное назначение.
  5. Наличие структуры государственного органа.

Кроме того, отмечается тот факт, что органы государственной власти - часть государственных органов наряду с государственными органами, не обладающими признаками органов государственной власти <16>.

<16> Различие названных понятий проведено Конституционным Судом РФ в Определении от 29 мая 1997 г. N 55-О "О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 октября 1996 г. N 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2664). В соответствии с позицией Суда в государственном аппарате следует различать органы государственной власти и государственные органы, не обладающие статусом органов государственной власти. Последние, осуществляя властные полномочия, в частности, не обладают правом принятия правовых актов внешнего действия, распространяющихся на граждан, их негосударственные объединения. И те, и другие охватываются общим понятием "орган государства". Орган государственной власти всегда является и государственным органом, но не любой государственный орган можно охарактеризовать как орган государственной власти. См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2008. С. 329.

М.Б. Смоленский, М.В. Мархгейм, Е.Е. Тонков также указывают на то, что следует отличать государственные органы и органы государственной власти, поскольку государственно-властными полномочиями обладают не все государственные органы, а только органы государственной власти <17>.

<17> См.: Смоленский М.Б., Мархгейм М.В., Тонков Е.Е. Конституционное право РФ. Ростов-на-Дону, 2009. С. 367.

М.В. Баглай раскрывает понятие органов государственной власти посредством выделения следующих признаков:

Таким образом, профессор М.В. Баглай не выделяет и не рассматривает отдельно понятие государственного органа, однако отмечает, что "в Конституции РФ наряду с наиболее часто применяемым термином "орган государственной власти" встречается термин "государственный орган" (ст. ст. 33, 120) <18>.

<18> См.: Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 2009. С. 409.

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин делают вывод, что государственный орган является гражданином или коллективом граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями - уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке <19>. Г.В. Атаманчук формулирует дефиницию государственного органа как "единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций" <20>. М.И. Байтин придерживается точки зрения, согласно которой орган государства - это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенных государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства <21>.

<19> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2010. С. 325.
<20> См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М., 2000. С. 66.
<21> См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 97.

Представители науки административного права рассматривают государственные органы как особый вид организаций, а исполнительные органы государственной власти - как наиболее многочисленной разновидность юридических лиц публичного права <22>.

<22> Так, Ю.А. Тихомиров указывает, что государственные органы являются основными субъектами публично-правовых отношений, и именно для них как субъектов публичного права характерно наличие компетенции - предметов ведения и властных полномочий. См.: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 3; Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России. М., 2009. С. 179; Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право России. М., 2009. С. 218.

Представители науки финансового права рассматривают государственные органы власти в качестве разновидности коллективных субъектов права, которые являются таковыми уже в силу того, что законодательство уполномочивает и обязывает их осуществлять публичную финансовую деятельность <23>. Кроме того, проводимые исследования в области финансового права строятся на фундаментальных общетеоретических представлениях об органе государственной власти как части государственного механизма, относительно самостоятельном звене государственного аппарата <24>, организационно и структурно обособленной части государственного аппарата <25>.

<23> См.: Финансовое право / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 64; Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2008. С. 85.
<24> Так, по мнению Н.Р. Чебыкиной, орган государства представляет собой часть государственного механизма, его основную ячейку, относительно самостоятельное звено государственного аппарата, обладающее определенной экономической самостоятельностью, созданное государством для осуществления определенного вида государственной деятельности. См.: Чебыкина Н.Р. Центральный банк РФ как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах: финансово-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006. С. 24.
<25> Так, В.М. Столяренко подчеркивает, что орган государственной власти - это организационно и структурно обособленная часть государственного аппарата, созданная в порядке, предусмотренном конкретным нормативно-правовым актом, с целью осуществления определенных функций государства и наделенная для этого в соответствии с законом государственно-властными полномочиями, которые она реализует строго в рамках своей компетенции в установленной форме, и состоящая из государственных служащих. См.: Столяренко В.М. Центральный банк как орган государственной власти: на примере Великобритании, Испании, Российской Федерации, Франции и ФРГ: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 46.

Краткий анализ современных представлений о понятиях "орган государственной власти" и "государственный орган" позволяет сделать следующие выводы:

a) несмотря на то что некоторыми учеными не делается различий между органами государственной власти и государственными органами, проблема такого соотношения обозначена;

b) отдельные представители правовой мысли тем не менее подчеркивают определенное различие, первоосновой которого является употребление данных понятий в Конституции РФ;

c) научные деятели, наметив ориентиры в понятии органа государства, постепенно переходят к рассмотрению отдельных вопросов в области разработки нового категориального аппарата.

Для целей настоящего исследования необходимо отметить, что проводится анализ органов государственной власти, обладающих властными полномочиями. Автор придерживается мнения о существовании общего понятия органа государства, имеющего два подразделения: государственные органы без властных полномочий и органы государственной власти.

В настоящее время в правовой науке активно обсуждается вопрос о рассмотрении органов государственной власти через призму категории "юридическое лицо". Поскольку орган государственной власти, прежде всего, осуществляет деятельность, имеющую государственное и общественное значение, то предлагается выработать особое понятие органа государственной власти как юридического лица публичного права. Традиционно принято считать, что понятие "юридическое лицо" свойственно только науке гражданского права и ею же разработано <26>. Однако многие современные ученые обращают внимание на то, что в нормативных правовых актах органы публичной власти названы юридическими лицами <27>.

<26> Можно отметить, что наукой уголовного права разработана концепция об уголовной ответственности, основы которой способствовали разработке теоретического понятия состава правонарушения, которое используется многими отраслями права (например, налоговое правонарушение в сфере налогового права).
<27> Как отмечает Е.К. Замотаева, "вопрос о юридических лицах как участниках публично-правовых отношений не является новым для отечественной правовой науки. Однако вновь обращаться к нему заставляют проблемы преподавания публично-правовых дисциплин. Примерно половина учащихся (по итогам тестирования) считает юридических лиц субъектами конституционно-правовых отношений. Таким образом, традиционное представление о юридических лицах как участниках исключительно гражданского оборота поставлено под сомнение, если не сказать опровергнуто". См.: Замотаева Е.К. К вопросу о юридическом лице как субъекте публичного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15. С. 17.

Страны романо-германской системы права континентальной Европы, проводя деление права на публичное и частное, различают юридических лиц публичного и частного права <28>. В иностранной доктрине к числу общих признаков юридических лиц публичного права относят: публичную инициативу их учреждения; установление публичной властью правил их устройства, функционирования и контроля; особый способ финансирования - публичные субвенции или обязательные платежи; наличие прерогатив публичной власти <29>. В целом же в системе права иностранных государств юридическими лицами публичного права признаются: государство, его административно-территориальные подразделения (земли, штаты, департаменты, общины), а также государственные учреждения, фонды и государственные организации (публичные корпорации) <30>.

<28> Например, это встречается в Италии (ст. 11 ГК Италии), Испании (Iban Ivan C. Einfuhrung in das spanische Recht. 1. Aufl. Nomos. 1995. S. 170), во Франции (Hubner U., Constantinesco V. Einfuhrung in das franzosische Recht. 4. Aufl. Beck, 2001. S. 173-174), в Турции (Rumpf Ch. Einfuhrung in das turkische Recht. Beck, 2004. S. 16) и т.д.
<29> См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина. М., 1996. С. 76; Ершова И.В. Проблемы правового статуса корпораций // Государство и право. 2001. N 6. С. 35 - 41; Мицкевич Л.А. Основы административного права Германии. Красноярск, 2002. С. 39; Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. 2004. С. 136; Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо / Избранные труды по акционерному и торговому праву. М., 2004. С. 46.

Что касается российской правовой научной мысли, то впервые о юридических лицах публичного права (далее - ЮЛПП) упоминает Г.Ф. Шершеневич, разделяя юридических лиц на две категории - юридические лица частного и публичного права. К последним он относил собственно государство, указывая, что в такой форме оно выступает как казна <31>. А.В. Венедиктов и С.Н. Братусь упоминали о юридических лицах публичного права в "буржуазных странах" <32>. М.И. Кулагин, рассматривая вопрос об эволюции системы юридических лиц в "буржуазном праве", исходил из того, что при наличии деления права на публичное и частное юридические лица подразделяются на юридические лица частного и публичного права. К последним относятся: а) государство, выступающее в имущественных отношениях в качестве особого субъекта права - казны; б) административно-территориальные подразделения государства (штаты, департаменты, общины и т.п.); в) государственные учреждения и организации, которые одновременно выступают и как хозяйствующие субъекты, и как органы государственного управления <33>. Кроме того, М.И. Кулагин обратил внимание на то, что если публичные юридические лица выступают как носители государственно-властных полномочий, они уже действуют как органы государства, как субъекты публичных прав и обязанностей <34>.

<30> См.: Брэбан Г. Французское административное право / Под ред. С.В. Боботова. М., 1988. С. 54; Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо // Избранные труды по акционерному и торговому праву. М., 2004. С. 46; Гражданское и торговое право зарубежных государств. Т. 1 / Отв. ред. Е.А. Васильев, А.С. Комаров. М., 2005. С. 140; Богданова И. О перспективах использования категории "юридическое лицо публичного права" в российском законодательстве // Хозяйство и право. 2008. N 1. С. 69.
<31> См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122.
<32> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. N 5; СПС "КонсультантПлюс"; Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 62.
<33> См.: Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1987. С. 30.
<34> См.: Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1987. С. 31.

Среди современных российских ученых в первом ряду относительно вопроса о правовой природе ЮЛПП занимает В.Е. Чиркин, который возродил вопрос, впервые поднятый на рассмотрение Г.Ф. Шершеневичем <35>. Предпринимая попытки разработать понятие ЮЛПП, профессор В.Е. Чиркин выделяет следующие особенности, указывающие на существование ЮЛПП:

<35> См.: Чиркин В.Е., рассматривая данную проблему и, безусловно, делая определенный вклад в развитие существующего правопорядка, обращает внимание на зарубежный опыт развития института ЮЛПП. Так, французский ученый Ф. Тернье констатировал общее понятие - публичные лица, разновидностью которых являются юридические лица публичного права. Алжирский юрист А. Махиу наряду со словосочетанием "юридическое лицо публичного права" использует понятие "административное юридическое лицо" и раскрывает перечень ЮЛПП: государство, коммуны, публичные учреждения, публичные офисы. См.: Ternier Ph. La responsabilite contractuelle des personnes publiques en droit administratis. P., 1989. P. 7, 574. Machiou A. Cours des institutions administratives. 2-eme ed. Alger, 1979. P. 61.
  1. Это публично-правовое образование. Данный термин понимается в широком смысле. К публично-правовым образованиям относятся, помимо государства, субъекта Федерации, муниципального образования, территориального публичного коллектива, органы и учреждения публичной власти, а также некоммерческие общественные объединения.
  2. Правовой статус определяется актами не частного, а публичного права.
  3. В качестве наиболее обобщающего термина следует использовать не слово "организация", а слово "образование" ("публично-правовое образование"), понимаемое как определенная единица, целостность.
  4. Главная цель деятельности - выполнение "общих дел" и стремление к "общей пользе" (например, полномочие Министерства финансов разработать проект бюджета государства, чтобы способствовать планомерному и целевому расходованию денежных средств страны).
  5. Создание ЮЛПП - это объединение индивидов, их усилий.
  6. ЮЛПП действует в общественных интересах.
  7. Воля ЮЛПП формируется на основе общественных интересов, социальных позиций определенных слоев общества (или всего общества в целом) <36>.
<36> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 79.
  1. Наличие связи с публичной (государственной, муниципальной) властью.
  2. Наличие различных форм образования ЮЛПП (органы, учреждения и т.д.).

Способы создания ЮЛПП:

регистрация (так, для общественных объединений существует специальный порядок регистрации с предварительным решением об этом уполномоченного государственного органа исполнительной власти);

посредством властных мер в виде принятия законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов министров;

посредством проведения выборов (например, выборы в представительный орган муниципального образования).

  1. Особый субъектный состав (в государственных и муниципальных органах: штатный состав государственных и муниципальных служащих, в отношениях которых существует определенная подчиненность).
  2. Наличие имущества в условиях разных правовых режимов. Так, некоммерческие общественные объединения могут иметь имущество на праве собственности, однако для целей, не противоречащих основам их деятельности. Вопрос о правовом режиме имущества, закрепленного за органами государства, в ГК РФ не решен <37>. Однако факт наличия у государственных и муниципальных органов права пользования государственной и муниципальной собственностью не отрицается.
<37> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 86.
  1. Наличие документа, являющегося основой деятельности ЮЛПП: конституция государства, устав, положения, приказы, правила внутреннего трудового распорядка.
  2. Наличие своеобразной системы органов, посредством которых ЮЛПП осуществляет свою деятельность.
  3. Автономия деятельности со своим характером и степенью реализации <38>.
<38> В деятельности государственных, муниципальных органов и учреждений, где доминирует назначаемость и подчиненность, строгое разграничение компетенции, автономия ограничена. Вместе с тем такие ограничения имеют разный характер: для органов и учреждений исполнительной власти они совсем не те, что для законодательной или судебной, чьи ограничения определяются конституцией или законом. См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 88.
  1. Публично-правовой характер ответственности ЮЛПП.

Ученый подчеркивает, что без разработки на законодательном уровне определения ЮЛПП все названные признаки существуют лишь де-факто. Поэтому профессор В.Е. Чиркин предлагает либо разработать три новых понятия (юридическое лицо, юридическое лицо публичного права, юридическое лицо частного права), либо внести определенные коррективы в ГК РФ и дополнить перечень видов юридических лиц, либо не вносить изменений в ГК РФ, а приспособить практику его применения к сложившейся ситуации.

Профессор В.Е. Чиркин, анализируя неоднозначное и достаточно необычное по своей правовой природе явление, формулирует следующее определение: юридическое лицо публичного права - это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия <39>.

<39> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 94.

Автор настоящего исследования будет использовать определение, выработанное одним из виднейших деятелей науки, для возможности рассмотрения органов государственной власти как ЮЛПП. Настоящее исследование поможет понять действительно ли де-факто органы государственной власти являются ЮЛПП, поскольку де-юре такого статуса они не получили.

Выше были приведены признаки, которые способствуют идентификации ЮЛПП. Используем данные признаки для анализа органа государственной власти как ЮЛПП.

  1. Орган государственной власти создается государством, другими его органами власти или непосредственно гражданами (путем прямых или косвенных выборов).
  2. Для создания, функционирования, организации деятельности органа государственной власти принимается акт публичного характера (закон, указ, постановление, иной подзаконный акт).
  3. Орган государственной власти осуществляет свои полномочия, определенные соответствующим нормативно-правовым актом.
  4. Орган государственной власти функционирует за счет средств соответствующего бюджета (Российской Федерации или субъекта РФ).
  5. Для реализации компетенции формируется штат государственных служащих с четким должностным расписанием, особым порядком приема на работу и т.п.
  6. Органу государственной власти государственное имущество передается не для целей осуществления предпринимательской деятельности и получения прибыли, а для осуществления функций публичного характера (общественного и государственного значения).
  7. Наличие ответственности как перед вышестоящими органами власти в порядке подчиненности, так и перед другими субъектами права (например, обжалование решений, действий (бездействия) органов государственной власти, государственных служащих согласно гл. 25 ГПК РФ, гл. 24 АПК РФ) <40>.
<40> Гражданско-правовая ответственность к органу государства применяется в особой форме: иск подается не против органа, а против того публично-правового образования, к которому он принадлежит, реальное возмещение ущерба осуществляет не сам орган власти, а соответствующее публично-правовое образование. См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 120; п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ" (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс". Необходимо отметить, что это не является доводом, отрицающим возможность и потребность разработки понятия ЮЛПП. В сфере действия частного права органы государственной власти, оставаясь в статусе ЮЛПП, действуют в гражданском обороте посредством института публично-правовых образований.
  1. Цели и задачи деятельности связаны с выполнением функций государственного, общественного значения (государственная регистрация юридических лиц, сделок с недвижимым имуществом, принятие проекта бюджета на текущий год и плановый период, представление интересов государства на международном уровне и т.п.).

Таким образом, органом государственной власти является юридическое лицо публичного права, созданное государством для осуществления функций публичного характера путем принятия нормативно-правового акта, имеющее внутренне организационное единство, строго очерченную рамками закона компетенцию, функционирующее за счет средств бюджета государства, а также несущее ответственность за свои действия (бездействие) в соответствии с нормами действующего законодательства.

Понятие ЮЛПП порождено существованием более крупной системы - публичного права, которое является собирательным выражением тех отраслей права, которые не относятся к частному, гражданскому праву. Публичное право - особая область правового пространства, где государству необходимо создавать разного рода организации и образования, которым присваивается определенная независимость и которые признаются субъектами права и именуются ЮЛПП, поскольку особенности их создания и деятельности определяются нормами публичного права (конституционного, административного и т.п.) <41>. ЮЛПП реально существуют, и наглядное подтверждение данному факту - большое количество создаваемых государством юридических лиц (в частности, органы государственной власти), особенности которых не предусмотрены гражданским законодательством (и это вряд ли "описка" законодателя) <42>.

<41> См.: Чантурия Л.Л. Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. 2008. N 3. С. 39.
<42> См.: Чантурия Л.Л. Указ. соч. Так, профессор Р.О. Халфина при изучении правоотношений признавала, что создание теории правоотношений требует глубокого изучения этого сложного явления с более широких позиций, чем те, которые традиционно приняты в правовой науке. См.: Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 8. Данное суждение можно по аналогии применить к теории о ЮЛПП, меняющей устоявшиеся традиции и представления всей правовой науки в целом, и науки гражданского права в частности.

На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы и предложения:

  1. Историческое развитие понятия "орган государственной власти" противоречиво, поскольку ученые-правоведы концентрировались либо на его форме (орган государственной власти - фиктивное образование), либо на его содержании (орган государственной власти - лицо живое, суть органа государственной власти - совокупность физических лиц).
  2. Существует общее понятие органа государства, которое имеет два подразделения: государственные органы (без властных полномочий) и органы государственной власти.
  3. Государственно-властными полномочиями обладают не все государственные органы, а только органы государственной власти.
  4. Орган государственной власти всегда является государственным органом, но не любой государственный орган можно охарактеризовать как орган государственной власти.
  5. Орган государственной власти и государственный орган - два взаимосвязанных, но разных по смыслу понятия.
  6. Построение понятия органа государственной власти в юридической литературе происходит на основе признаков органов государственной власти, но при этом не раскрывается сущность, правовая природа органа государственной власти.
  7. Органы государственной власти все чаще в нормативно-правовых актах представляются в качестве юридического лица нового типа - ЮЛПП.
  8. ЮЛПП - категория исключительно публично-правовая. Она необходима для того, чтобы разъяснить статус органов государственной власти, участвующих в публично-правовых отношениях при осуществлении полномочий, предоставленных положениями действующего законодательства, и при разрешении задач общегосударственного значения. Таким образом, в сфере гражданско-правовых отношений органы государственной власти действуют, приобретают и осуществляют права и обязанности от имени Российской Федерации и ее субъектов, а в сфере публично-правовых отношений - исходя из положений предложенной концепции как самостоятельные юридические лица, но иного характера (юридические лица публичного права).
  9. Принимая во внимание имеющую государственное и общественное значение деятельность органа государственной власти, предлагается выработать особое понятие органа государственной власти как юридического лица публичного права.
  10. Органом государственной власти является юридическое лицо публичного права, созданное государством для осуществления функций публичного характера путем принятия нормативно-правового акта, имеющее внутренне организационное единство, строго очерченную рамками закона компетенцию, функционирующее за счет средств бюджета государства, а также несущее ответственность за свои действия (бездействие) в соответствии с нормами действующего законодательства.
  11. Необходимо развивать организационно-правовую форму ЮЛПП для разрешения вопроса о том, в каком качестве выступают органы государственной власти в правовом обороте. Стоит согласиться, что в данной ситуации необходимо "добиться разумного сочетания частных и публичных начал в правовом регулировании. При этом недопустимо достигать целей упрощения или упрочения имущественного оборота в ущерб публичным интересам" <43>.
<43> См.: Баженова О.И. Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 2; СПС "КонсультантПлюс".
  1. Можно признать, что конструкция ЮЛПП - "оператор, с помощью которого явления реальной действительности включаются в сферу правового пространства". Иными словами, конструкция ЮЛПП помогает понять природу органа государственной власти как субъекта права <44>.
<44> См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1912. С. 136.

Библиографический список

  1. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М., 2000.
  2. Брэбан Г. Французское административное право / Под ред. С.В. Боботова. М., 1988.
  3. Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 2009.
  4. Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России. М., 2009.
  5. Венедиктов А.В. Правовая природа государственных учреждений. Л., 1928.
  6. Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В.. Административное право России. М., 2009.
  7. Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982.
  8. Государственное право СССР / Под ред. С.С. Кравчука. М., 1967.
  9. Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина. М., 1996.
  10. Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2008.
  11. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник. М., 2010.
  12. Магазинер Я.М. Лекции по государственному праву. Петроград, 1919.
  13. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000.
  14. Смоленский М.Б., Мархгейм М.В., Тонков Е.Е. Конституционное право РФ. Ростов-на-Дону, 2009.
  15. Финансовое право / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006.
  16. Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2008.
  17. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911.
  18. Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1987.
  19. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
  20. Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954.