Мудрый Юрист

Оборот пиротехнических изделий

Субанова Наталья Викторовна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Автором проведен анализ нормативно-правовой базы осуществления деятельности по обороту пиротехники, включающей новые требования к безопасности пиротехнических составов и содержащих их изделий, пожарной безопасности при распространении и использовании пиротехники, порядку реализации государственного контроля (надзора). На основе оценки состояния законности, с учетом результатов практики прокурорского надзора, выделены типичные нарушения законов.

Ключевые слова: пиротехнические изделия; технический регламент; государственный контроль (надзор); прокурорский надзор; пожарная безопасность; лицензирование.

Fireworks turnover

N.V. Subanova

The authors analyzed regulatory legal framework of activities for fireworks turnover including new requirements to safety of pyrotechnic compositions and fireworks containing them, fire safety during distribution and use of fireworks, procedure of state control (supervision). Based on the evaluation of legality, in view of the results of practice of prosecutorial supervision, typical violations of law were defined.

Key words: fireworks; technical regulations; state control (supervision); prosecutorial supervision; fire safety; licensing.

По оценкам специалистов среднегодовой оборот пиротехники в нашей стране до мирового финансового кризиса оценивался на уровне 2,5 млрд. руб. В настоящее время зарегистрировано около 315 предприятий, осуществляющих реализацию и использование пиротехнической продукции 4 и 5 классов опасности, свыше 49 тыс. торговых точек, где продается пиротехника 1 - 3 классов, 23 тыс. индивидуальных предпринимателей, торгующих ею <1>.

<1> Пресс-служба ДООП МВД России: http://www.mvd.ru.

Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2009 г. утвержден Технический регламент о безопасности пиротехнических составов и содержащих их изделий (далее - Технический регламент), вступающий в силу через 6 месяцев со дня официального опубликования (в настоящее время общие требования по безопасности при использовании пиротехнических изделий и их классификация регулируются нормами Государственного стандарта РФ "Изделия пиротехнические. Общие требования безопасности. ГОСТ Р 51270-99").

Техническим регламентом установлены требования к пиротехническим составам и содержащим их пиротехническим изделиям бытового и технического назначения, а также к связанным с ними процессам производства, перевозки, хранения, реализации, эксплуатации, утилизации и правила их идентификации.

Согласно п. 3 Технического регламента пиротехническое изделие бытового назначения допускается к применению населением. Его эксплуатация в соответствии с инструкцией по применению должна обеспечивать безопасность людей, имущества и окружающей среды. Пиротехническое изделие технического назначения - изделие, для применения которого требуются специальные знания и приспособления.

Пиротехническая продукция подразделяется на пожароопасную и взрывоопасную.

Обращение пиротехнической продукции на территории РФ возможно только после подтверждения ее соответствия требованиям технического регламента. В сертификате соответствия (декларации о соответствии) указывается класс опасности (п. 15 Технического регламента) <2>.

<2> См. также: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. "Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии".

Розничная торговля пиротехническими изделиями бытового назначения производится в магазинах, отделах и секциях магазинов, павильонах и киосках, обеспечивающих сохранность продукции, исключающих попадание на нее прямых солнечных лучей и атмосферных осадков.

Расположение помещений, в которых осуществляется реализация пиротехнических изделий бытового назначения, не должно создавать препятствий для эвакуации людей при нештатных ситуациях. Торговые помещения для реализации пиротехнических изделий бытового назначения оборудуются средствами пожарной сигнализации и первичными средствами пожаротушения.

В процессе реализации непосредственный доступ покупателей к пиротехническим изделиям бытового назначения исключается (п. 20 Технического регламента).

К проведению фейерверочных показов или иных зрелищных мероприятий, связанных с эксплуатацией пиротехнических изделий технического назначения, допускаются юридические лица, имеющие лицензию на распространение пиротехнических изделий 4 и 5 классов в соответствии с национальным стандартом (п. 27 Технического регламента).

При проведении государственного контроля (надзора) пиротехнической продукции осуществляется:

а) проверка соответствия маркировки пиротехнической продукции, указанной на изделии или потребительской таре, требованиям технического регламента;

б) проверка целостности упаковки пиротехнической продукции;

в) проверка сроков годности пиротехнической продукции;

г) проверка достоверности документов о подтверждении соответствия пиротехнической продукции требованиям технического регламента (п. 46 Технического регламента).

Пиротехническая продукция, не имеющая маркировки или с маркировкой, не соответствующей требованиям технического регламента, а также имеющая нарушенную целостность упаковки и истекший срок годности, подлежит изъятию из обращения (п. 47 Технического регламента).

При отсутствии документов о подтверждении соответствия орган государственного контроля (надзора) направляет соответствующий запрос в орган по сертификации. При получении информации об отсутствии сертификации, декларации о соответствии или о подтверждении недействительности указанных документов (истек срок действия, не прошли регистрацию и др.) соответствующая пиротехническая продукция подлежит изъятию из обращения (п. 48 Технического регламента).

В соответствии со ст. 17 ФЗ от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежат производство пиротехнических изделий и деятельность по распространению пиротехнических изделий 4 и 5 классов в соответствии с национальным стандартом.

Согласно п. 1 Положения о лицензировании производства пиротехнических изделий, п. п. 1, 3 Положения о лицензировании деятельности по распространению пиротехнических изделий 4 и 5 классов в соответствии с государственным стандартом <3> такая деятельность осуществляется юридическими лицами. Функции по лицензированию этих видов деятельности возложены на Минпромторг России <4>. Лицензирующие органы осуществляют лицензионный контроль в рамках полномочий, предоставленных ст. ст. 6, 12 ФЗ от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности".

<3> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2002 г.
<4> Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности".

Органы внутренних дел контроль в сфере оборота пиротехнических изделий осуществляют во исполнение требований Закона РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции". В соответствии с п. 24.1 ст. 11 Закона сотрудники милиции вправе проводить проверки мест производства, хранения, использования и распространения взрывчатых материалов промышленного назначения и пиротехнических изделий; по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя приостанавливать действие разрешений на хранение, использование и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения, пиротехнических изделий 4 и 5 классов в соответствии с национальным стандартом, если условия их размещения, использования и перевозки угрожают жизни, здоровью или безопасности граждан, до устранения выявленных нарушений.

Пунктом 7 Инструкции о деятельности по предупреждению преступлений, утвержденной Приказом МВД РФ от 17 января 2006 г., предусмотрено, что участковые уполномоченные милиции не реже одного раза в год участвуют в проведении на административном участке проверок состояния технической укрепленности, пожарной безопасности взрывчатых материалов и пиротехнических изделий; совместно с другими подразделениями органов внутренних дел, федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления принимают меры по усилению их технической укрепленности.

Кроме того, контролирующие функции в рассматриваемой сфере реализуют иные федеральные органы исполнительной власти (прежде всего органы МЧС России).

Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2009 г. утверждены Требования пожарной безопасности при распространении и использовании пиротехнических изделий. До принятия Постановления этому вопросу были посвящены лишь отдельные положения Правил пожарной безопасности в РФ (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г.

Реализация пиротехнических изделий запрещается:

а) на объектах торговли, расположенных в жилых зданиях, зданиях вокзалов (воздушных, морских, речных, железнодорожных и автомобильных), на платформах железнодорожных станций, в наземных вестибюлях станций метрополитена, уличных переходах и иных подземных сооружениях, а также транспортных средствах общего пользования и на территориях пожароопасных производственных объектов;

б) лицам, не достигшим 16-летнего возраста (если производителем не установлено другое возрастное ограничение);

в) при отсутствии (утрате) идентификационных признаков продукции, с истекшим сроком годности, следами порчи и без инструкции (руководства) по эксплуатации, обязательного сертификата соответствия либо знака соответствия (п. 11 Требований).

Применение пиротехнических изделий запрещается:

а) в помещениях, зданиях и сооружениях любого функционального назначения;

б) на территориях взрывоопасных и пожароопасных объектов, в полосах отчуждения железных дорог, нефтепроводов, газопроводов и линий высоковольтной электропередачи;

в) на крышах, балконах, лоджиях и выступающих частях фасадов зданий (сооружений);

г) на сценических площадках, стадионах и иных спортивных сооружениях;

д) во время проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирования;

е) на территориях особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, памятников истории и культуры, кладбищ и культовых сооружений, заповедников, заказников и национальных парков (п. 13).

Состояние законности в сфере оборота пиротехнических изделий на протяжении многих лет характеризуется негативно.

По результатам проведенной органами прокуратуры в 2009 г. проверки исполнения законодательства в сфере производства, хранения и реализации пиротехнических изделий выявлены повсеместные нарушения требований законодательства.

К типичным нарушениям, допускаемым субъектами предпринимательства в рассматриваемой сфере, можно отнести несоблюдение Правил пожарной безопасности при хранении и реализации пиротехнических изделий (реализация их вне специализированных магазинов и секций; хранение в ненадлежащих местах: на путях эвакуации, лестничных площадках; отсутствие автоматической пожарной сигнализации и первичных средств пожаротушения; неисправность электросетей и т.п.).

Широко распространены нарушения законодательства о правах потребителей и санитарно-эпидемиологического законодательства (в частности, реализация пиротехники без сертификатов соответствия, с истекшим сроком годности, без необходимой информации о товаре, с нарушением целостности упаковки).

Например, горрайпрокуроры Нижегородской области при проведении проверки торговых объектов (свыше 200), осуществляющих хранение, продажу и использование пиротехнических изделий, в более чем половине случаев выявили нарушения Требований пожарной безопасности.

Органы прокуратуры Свердловской области совместно с контролирующими органами проверили исполнение законов 83 хозяйствующими субъектами, осуществляющими реализацию пиротехнических изделий. В ходе проверок установлено, что продажа 7871 единицы пиротехнической продукции осуществлялась с нарушениями требований законодательства (38,2% от общего количества пиротехнической продукции, находившейся на реализации).

Прокурорскими проверками выявлены нарушения лицензионного законодательства. В том числе установлены факты несоответствия деятельности лицензиатов (соискателей лицензии) лицензионным условиям и требованиям. Например, прокуратурой Воронежской области установлено, что ООО "Н" получена лицензия на осуществление деятельности по распространению пиротехнических изделий 4 и 5 классов путем представления в Минпромторг России поддельного заключения о соблюдении Требований пожарной безопасности. По этому факту возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 327 УК.

Прокурор г. Костромы установил, что ООО "А", получившее лицензию на тот же вид деятельности, в нарушение лицензионных требований не имеет необходимого для хранения пиротехнических изделий помещения. В связи с этим прокурор города направил исковое заявление в суд об обязании субъекта предпринимательства приостановить деятельность до устранения нарушений. Решением Свердловского суда г. Костромы требования прокурора удовлетворены.

Прокурорами выявлены факты неправомерной регламентации органами исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления отношений в области оборота пиротехнических изделий. Как правило, фиксировались случаи превышения ими предоставленных законодательством полномочий, вторжение в сферу регулирования федеральных институтов.

Например, в 2008 г. по протесту прокуратуры Республики Башкортостан отменено распоряжение Кабинета Министров РБ от 22 декабря 1998 г., в соответствии с которым пиротехнические изделия развлекательного характера выше 3 класса опасности могли быть реализованы лишь в специализированных магазинах, получивших лицензию на продажу оружия.

Прокурор Омутнинского района Кировской области принес протест на распоряжение главы администрации муниципального образования "Песковское городское поселение", которым для руководителей организаций с массовым пребыванием граждан устанавливались обязательные для исполнения требования в области пожарной безопасности на период новогодних праздников.

Глава администрации МО "Город Алдан" (Республика Саха (Якутия)) издал распоряжение "О разрешении торговли пиротехническими изделиями на территории города Алдана", которым в противоречии с требованиями федерального законодательства определены места реализации пиротехнических изделий на рынке. Прокурор соответствующего района распоряжение опротестовал. Протест удовлетворен.

Прокурор Красновишерского района Пермского края опротестовал Постановление главы администрации этого района "Об утверждении Порядка реализации (продажи) пиротехнических изделий на территории Красновишерского муниципального района". Постановлением неправомерно устанавливалась необходимость ежегодного получения субъектами предпринимательства патентов на право торговли пиротехническими изделиями.

Прокурор Новомалыклинского района Ульяновской области опротестовал Постановление соответствующего органа местного самоуправления "Об утверждении основных требований, предъявляемых к организациям и индивидуальным предпринимателям (физическим лицам), осуществляющим продажу пиротехнических изделий на территории муниципального образования "Новомалыклинский район", также изданное с превышением предоставленных законом полномочий ввиду неправомерной регламентации гражданско-правовых отношений.

Необходимо отметить, что в ходе осуществления надзора прокуроры повсеместно выявляют случаи, когда органы государственного контроля не принимают должных мер по предупреждению и пресечению нарушений законов и привлечению виновных к ответственности, что создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан.

Например, прокурор Индустриального района г. Ижевска (Удмуртская Республика) при проведении проверки в декабре 2009 г. установил, что нарушения законодательства, послужившие поводом для внесения предписания органом госпожнадзора после пожара в развлекательном клубе "Десятка" в 2008 г. в ходе массового мероприятия при проведении пиротехнического шоу, не устранены до сих пор. После истечения срока для устранения нарушений внеплановую проверку объекта контролирующий орган не проводил. Таким образом, пожароопасный объект незаконно эксплуатировался более года. Начальнику Главного управления МЧС России по Удмуртской Республике внесено представление с требованием о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

С другой стороны, деятельность контролирующих органов в сфере оборота пиротехнических изделий нередко противоречит требованиям ФЗ от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", производство по делам об административных правонарушениях осуществляется с нарушением КоАП РФ (информацией об этом, как правило, располагают соответствующие объединения предпринимателей) <5>.

<5> См., напр.: сайт российской пиротехнической ассоциации http://www.rparus.ru.

Распространенные нарушения законов порождают крайне тяжкие последствия и позволяют сделать вывод о несостоятельности используемых государством способов регулирования общественных отношений. В свете недавних трагических событий в Перми широко обсуждается вопрос о необходимости ужесточения требований к обороту пиротехники, вплоть до запрещения ее использования <6>.

<6> Большинство россиян (55%) не поддерживают запрет на продажу пиротехники. Такие данные опроса приводит Исследовательский центр рекрутингового портала SuperJob.ru.

Преждевременным, на наш взгляд, стало ограничение объема лицензирования оборота пиротехнических изделий: в соответствии с ранее действовавшим ФЗ от 25 сентября 1998 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежали производство и распространение пиротехнических изделий всех категорий. При этом согласно Положению о лицензировании деятельности по распространению пиротехнических изделий, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г., лицензируемая деятельность включала: оптовое приобретение (покупку) таких изделий; оптовую торговлю ими; хранение; организацию и проведение фейерверков с использованием пиротехнических изделий технического и специального назначения.

Необходимо отметить, что отмена лицензирования, когда нет адекватных государственных регуляторов, нередко приводит к ухудшению состояния законности в соответствующих сферах деятельности.

Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. <7> предлагается сократить количество лицензируемых видов деятельности "до минимума, обеспечивающего безопасность товаров, работ и услуг".

<7> Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.

Между тем лицензионная политика государства не может быть хаотичной. Необходимость установления ее границ обусловлена опасением наступления социально негативных последствий, связанных с бесконтрольным усилением воздействия государства на экономику, с одной стороны, и возможностью причинения недобросовестными субъектами предпринимательства вреда охраняемым законом правам отдельных потребителей, социальных групп и общества - с другой. Универсальный принцип соразмерности (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) требует от государства обоснования невозможности достижения цели без ограничения прав и свобод. Однако единообразный подход к основаниям правомерного ограничения прав и свобод граждан (в том числе посредством введения лицензирования) не получил надлежащего закрепления. Лицензионным законодательством в качестве критериев лицензируемой деятельности рассматриваются потенциальная возможность нанесения ущерба интересам отдельных граждан, общества и государства, а также несостоятельность иных методов регулирования. Лицензирование преследует цели защиты прав, законных интересов, здоровья граждан, обороны и безопасности государства, культурного наследия народов РФ (ст. 4 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). Как видно, объективная оценка обусловленности лицензирования посредством использования указанных оснований крайне сложна.

В этой связи безусловно своевременным представляется отнесение к Основным направлениям деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. <8> в рамках работы по реализации принципа эффективного государства определения критериев необходимости осуществления федерального, регионального и муниципального надзора (контроля) и замены контрольных (надзорных) процедур и мероприятий (включая лицензирование) декларированием, оценкой соответствия, техническим контролем и контролем со стороны саморегулируемых организаций.

<8> Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г. утверждены распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г.