Мудрый Юрист

Общие проблемы организации административного контроля в сфере государственного и муниципального заказа

В.В. КИКАВЕЦ

В настоящей статье предлагаем рассмотреть общие проблемы организации административного контроля в сфере государственного (федеральные и региональные нужды) и муниципального заказа, а также предложить возможные варианты их решения.

Административный контроль соблюдения законодательства Российской Федерации о размещении заказов (за исключением государственного оборонного заказа и заказов, содержащих государственную тайну) с 2006 года возложен на Федеральную антимонопольную службу России (далее - ФАС России), соответственно, ее территориальные органы, а также уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Отметим, что сам порядок наделения ФАС России контрольными полномочиями в сфере государственного заказа довольно интересен.

Изначально контроль проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения был возложен на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации <1>. Затем Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" <2> ФАС России делегированы полномочия по контролю за размещением заказов для федеральных нужд (за исключением государственного оборонного заказа и заказов, сведения о которых составляют государственную тайну). Указанные полномочия продублированы в пункте 1 раздела I Положения о Федеральной антимонопольной службе (далее - Положение), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331 <3>. В этом Положении также указано, что ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные подразделения.

<1> Постановление Правительства РФ от 13 октября 1999 г. N 1160 (утратило силу).
<2> СЗ РФ. 2006. N 9. Ст. 1017.
<3> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

Анализируя размещенный на официальном сайте ФАС России <4> Приказ ФАС от 14 ноября 2007 г. N 379 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <5> (далее - Административный регламент рассмотрения жалоб), из содержания преамбулы определяем, что одним из оснований является "соответствие пункту 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Казалось бы, все верно, если не принимать во внимание, что искажена последняя часть названия нормативного правового акта, которая в первоисточнике и официальном печатном издании, также приведенном в вышеуказанном Приказе, гласит: "...для федеральных государственных нужд".

<4> www.fas.gov.ru - официальный интернет-портал Федеральной антимонопольной службы.
<5> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 6.

Возникает закономерный вопрос - можно ли говорить о надлежащем наделении ФАС России полномочиями по контролю за размещением заказов для государственных (в том числе федеральных и региональных) нужд?

За исключением общих положений, в которых четко указаны федеральные нужды, остальные нормы Положения содержат общую отсылочную норму на законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации о размещении заказов. К примеру, понятие "заказчик" не уточнено - что под ним подразумевает законодатель: государственного или муниципального заказчика? Незначительным уточнением явилось введение Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2010 года N 67 нового пункта 5.3.1.15 Положения, регламентирующего полномочия ФАС по контролю за соблюдением заказчиком и уполномоченным органом требований энергетической эффективности. В данном пункте конкретно указано на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд.

Функции контроля в сфере размещения заказов для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд четко обозначены в подпункте "д" пункта 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" <6>.

<6> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1482.

Таким образом, из трех приведенных выше и одновременно действующих нормативных правовых актов только в последнем ФАС России конкретно наделяется полномочиями по контролю в сфере размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд в случае и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации. Тем не менее, несмотря на изложенное, различными судебными инстанциями неоднократно подтверждались полномочия ФАС России на проведение мероприятий по контролю в сфере государственного и муниципального заказа <7>. Поэтому, с нашей точки зрения, ФАС имеет полномочия по контролю в сфере государственного и муниципального заказа, однако во избежание споров, коллизий необходимо привести в соответствие отдельные положения указанных выше нормативных правовых актов, в том числе путем внесения соответствующих изменений или их полной отмены.

<7> Постановление ФАС Поволжского округа от 24 января 2008 г. по делу N А72-4013/07; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2010 N 09АП-23189/2009-АК по делу N А40-100491/09-139-586; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2010 N 09АП-4100/2010-АК по делу N А40-128982/09-93-1040 // СПС "КонсультантПлюс".

Отметим характерную особенность осуществления контроля в сфере государственного заказа. ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу. В то время, как в соответствии с ч. 5 ст. 57 Федерального закона жалобы при размещении заказа для нужд субъекта Российской Федерации подлежат направлению в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти (ФАС России) или в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что указание на уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации включено в данное положение в соответствии с требованием Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <8>.

<8> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4015.

Таким образом, контроль в форме плановых и внеплановых проверок, рассмотрение жалоб и дел об административных правонарушениях в сфере государственного заказа (региональные нужды) возложены одновременно как на территориальные подразделения ФАС России, так и на органы исполнительной власти регионов. Фактически на сегодняшний день сложилась ситуация, при которой происходит дублирование функций контроля в сфере государственного заказа, что приводит не только к увеличению расходов на содержание и обучение соответствующих специалистов ФАС России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и к затруднению участника размещения заказа в выборе инстанции для обращения.

Участники размещения заказа, чьи права и законные интересы при размещении государственного заказа нарушены, вправе обратиться как в ФАС России, так и в уполномоченный на осуществление контроля орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом обжалование решений, принятых указанными органами контроля, может быть только в судебном порядке, что, в свою очередь, значительно усложняет и буквально "тормозит" административный процесс защиты прав.

Значительные трудности возникают вследствие того, что ФАС России не вправе координировать действия по осуществлению административного контроля уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, пересматривать и отменять в апелляционном порядке принятые ими решения, предписания и постановления по делам об административных правонарушениях.

Практика показывает, что сам Федеральный закон не разделяет полномочий между указанными органами контроля, отсутствует порядок их взаимодействия, а также четкая регламентация всех необходимых административных процедур. Наличие альтернативы по рассмотрению административных споров, в свою очередь, порождает недоверие участников размещения заказа, а также сомнения в справедливой защите своих прав и законных интересов, учитывая отсутствие разграничения полномочий контролирующих органов и четкой регламентации административных процедур на законодательном уровне. Более того, ФАС России не вправе отменять решения и постановления, принятые своими территориальными подразделениями, в том числе в порядке пересмотра, даже если таковые содержат процессуальные нарушения. Следовательно, субъекты государственного заказа, не согласные с решениями, предписаниями и постановлениями о назначении административного наказания, в соответствии с нормами Федерального закона вынуждены обращаться исключительно в судебные инстанции. Обращение в судебные органы не исключает возможность обжалования ненормативных правовых актов органа контроля субъектами государственного заказа в вышестоящую инстанцию (центральный аппарат ФАС России), однако на практике такая подача жалобы, по сути, ничего не решает.

В конечном итоге можно с уверенностью констатировать о полном отсутствии единообразного подхода к системе контроля сферы размещения государственного заказа. По нашему мнению, это явилось результатом наделения полномочиями на осуществление контроля в сфере размещения государственного заказа и федерального органа исполнительной власти, включая его территориальные подразделения, и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации одновременно. Наделение полномочиями данных органов по контролю в сфере государственного заказа потребовало значительный объем дополнительных финансовых затрат на обучение и содержание необходимого количества специалистов. При этом слабая правовая подготовка в области государственного заказа данных специалистов, отсутствие единого понимания порядка проведения и реализации мероприятий по контролю, по форме и объему необходимого документального сопровождения и фиксирования результатов указанной деятельности явились предпосылкой к возникновению правовых проблем в ходе контроля процесса размещения государственного заказа.

В целях организации систематизированного контроля, отвечающего таким требованиям, как законность, справедливость, своевременность, эффективность, выработки однообразного и единого подхода необходимо сосредоточить полномочия на осуществление такого контроля исключительно в рамках единой организации, такой, как, например, ФАС России, включая ее территориальные подразделения. Кроме того, установить право пересмотра центральным аппаратом ФАС России решений, предписаний и постановлений своих территориальных подразделений в апелляционном порядке. По нашему мнению, допустимо делегирование уполномоченным органам субъектов Российской Федерации функций по контролю в сфере размещения муниципального заказа, с одновременным правом пересмотра (отмены) центральным аппаратом ФАС России принятых решений (предписаний). Приведенный вариант разграничения полномочий по контролю позволит разделить государственный (федеральный и региональный) и муниципальный заказ, что, в свою очередь, учитывая довольно внушительную разницу в объемах государственного и муниципального заказов, не только оптимизирует процедурные вопросы организации и проведения контроля в сфере государственного и муниципального заказа, но и позволяет сформировать единую административную и судебную практики.

В то же время, развивая данную теорию, необходимо рассмотреть возможность наделения органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения государственного заказа, правами по реализации экспертно-аналитической деятельности в данной сфере. В ходе выполнения контрольных функций перед указанными органами поставить задачи по анализу деятельности государственных заказчиков на предмет эффективного выполнения государственного заказа; федерального и регионального законодательства, регулирующего данную сферу; по оценке качества государственного управления, выявлению причин, условий возникновения и распространения коррупции с последующей разработкой методических рекомендаций, основанных на результатах экспертно-аналитической деятельности; по разработке конкретных предложений о внесении изменений в соответствующие нормативные правовые акты в целях повышения эффективности административно-правового регулирования государственного заказа на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время актуален Приказ ФАС России от 29 августа 2007 г. N 272 "О Методическом совете Федеральной антимонопольной службы" <9>, однако, к нашему великому сожалению, состав такого Методического совета, порядок и результаты его работы пока мало кому известны. Кроме того, за весь период осуществления функций по контролю за размещением государственного и муниципального заказов ФАС России за исключением единственного на сегодняшний день Административного регламента рассмотрения жалоб не утвердил другие, необходимые в процессе осуществления контроля административные регламенты, которые позволят минимизировать человеческий фактор и возможность принятия субъективных решений, существенно сократить возможность злоупотреблений среди контролирующих органов. Так, по словам М.Я. Евраева, ФАС России еще в 2007 году приступила к созданию свода правил (регламентов), таких, как: административный регламент проведения проверок, регламент принятия решений по согласованию размещения заказа у единственного поставщика, регламент работы по "красной полосе", регламент по реестру недобросовестных поставщиков, регламент взаимодействия с региональными местными контролирующими органами, регламент взаимодействия с Генеральной прокуратурой, МВД и Росфиннадзором <10>. В настоящее время из запланированных и особенно необходимых регламентов подготовлен и опубликован только один - регламент рассмотрения жалоб <11>.

<9> Документ опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс".
<10> Евраев М.Я. Реформа законодательства завершена. Дело за практикой // Госзаказ. 2007. N 9. С. 20.
<11> Официальный интернет-сайт Федеральной антимонопольной службы России - www.fas.gov.ru.

Не установлены также единые типовые формы актов и иных документов, составляемых в процессе контроля и административного производства, возбуждаемого по фактам нарушения законодательства Российской Федерации о размещении заказов. В качестве наглядного примера можно привести Приказ ФАС РФ от 22 декабря 2006 г. N 337 "Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства" <12>, в котором установлены типовые формы всех актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Мы убеждены, что принятие аналогичного акта в области контроля размещения государственного и муниципального заказов значительно оптимизирует деятельность ФАС России и ее территориальных подразделений, снимет множество вопросов и разногласий, связанных со сроками их изготовления (размещения на официальном сайте), а также полнотой (объемом) содержания необходимой информации.

<12> РГ. N 19. 31 января 2007 г.

В настоящий момент можно говорить о сформировавшейся специфике организации административного контроля в сфере государственного и муниципального заказа, выраженной в наличии достаточно большого количества контролирующих органов (центральный аппарат ФАС России и 82 территориальных подразделения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления), наделенных квазисудебными полномочиями с дублированием функций, с практическим отсутствием соподчиненности и нормативно-правовой координации действий.

Несмотря на столь внушительное количество контролирующих органов и объем их полномочий, процесс административного контроля в сфере государственного заказа организован слабо, единые методические рекомендации отсутствуют, а реализация предписаний контролирующих органов об устранении правонарушений в сфере государственного заказа и привлечение таких нарушителей к административной ответственности оставляют желать лучшего.

Принимая во внимание, что существующая форма контроля сферы государственного и муниципального заказа представляет собой "избыточные и дублирующие" функции, в целях повышения эффективности такого контроля и во избежание развития в дальнейшем правового нигилизма, по нашему мнению, необходимо:

  1. На основании приведенного анализа содержания отдельных нормативных правовых актов, регламентирующих функции контроля в сфере государственного заказа, внести соответствующие изменения.
  2. Законодательно разграничить компетенции между территориальными органами ФАС России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе исключения дублирования функций и полномочий в данной области.
  3. Предоставить полномочия центральному органу ФАС России по пересмотру решений, принятых как своими территориальными подразделениями, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
  4. В кратчайшие сроки разработать административные регламенты ФАС России, которые определят процедуры осуществления действий и принятия решений контролирующим органом в связи с исполнением возложенных на него в соответствии с законодательством полномочий по осуществлению контроля в сфере государственного заказа.
  5. Выработать единую политику (методику) административного контроля в сфере государственного заказа путем систематического обобщения и анализа административной и судебной практики, обмена опытом, апробации инновационных решений.