Мудрый Юрист

Ответственность государственной власти за обеспечение конституционных прав и свобод под профессиональным общественным надзором независимого института гражданского общества

Либанова С.Э., доцент, кандидат юридических наук, Курганский государственный университет, доцент кафедры ГПД, докторант УрГЮА, член Совета АПКО, заведующая спец. адвокатской конторой N 3 г. Кургана.

Одним из основных ориентиров развития отечественной правовой системы провозглашен приоритет личности человека и гражданина, его прав и свобод, нашедших свое закрепление в Конституции РФ <1>. Формальное провозглашение прав и свобод личности не имеет практической значимости без наличия цельного и эффективного механизма, обеспечивающего гарантированную Конституцией возможность их реализации. Защита прав и свобод граждан возможна лишь при наличии развитой системы конституционно-правовых гарантий, включающей деятельность не только государственных правоохранительных институтов, но и независимых от государства профессиональных правовых правозащитных институтов гражданского общества. Это концептуальное положение отличается от мнения некоторых ученых, проводящих государственные исследования, полагающих, что государство (его органы) выступает единственным гарантом защиты прав и свобод личности <2>.

<1> См.: Конституция РФ от 12 декабря 1993 г., в ред. ФКЗ от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ.
<2> См.: Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. С. 266.

Каждый человек по естественному состоянию желает действовать преимущественно в своем интересе, иногда абсолютно не считаясь с интересами других, что вызывает необходимость создания механизмов регулирования и контроля в виде государственной власти и обеспечения механизмов повиновения ей. Однако государство по своей сути и внутреннему устройству объективно всегда стремится к узурпации и расширению власти чиновниками, чрезмерному урегулированию всех сфер человеческой жизни бюрократическими процедурами, бесконтрольному пользованию общественными благами. М.Н. Марченко подчеркивает, что функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций <3>.

<3> См.: Марченко М.Н. Взаимодействие государства и гражданского общества: вопросы теории // Государство и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия: Сб. статей Международной НПК г. Туапсе. Туапсе: Изд-во ТГУ, 2007. С. 11.

Представляется, что наступил исторический и политический момент для четкого определения субъектов, на которых возложена ответственность за обеспечение конституционных прав и свобод и принципиальной оценки правовой эффективности этой ответственности в отсутствие действенного надзора со стороны отдельных институтов гражданского общества. Эти вопросы становятся все более актуальными, учитывая культивировавшийся десятилетиями в СССР приоритет государственных интересов над интересами конкретного человека и отсутствие достаточного научного анализа данной проблемы. Такими субъектами являются государственные органы, общественные организации и даже граждане. Так как ответственность за обеспечение конституционных прав человека лежит в первую очередь, по нашему мнению, на обществе в целом, то все указанные субъекты можно отнести к субъектам общества. Само государство в лице институтов власти является субъектом общества в целом, но должно быть исключено, по нашему мнению, из субъектов гражданского общества. В этом коренное и принципиальное отличие двух категорий - "общество" и "гражданское общество" в период смены государственных приоритетов с преобладания интересов государства на придание первостепенного значения во всех сферах жизни интересам личности (ст. 2 Конституции).

В научной литературе подчеркнута связь гражданского общества с общественными объединениями <4>. Законы, созданные государством и им же применяемые, без активного взаимодействия с гражданскими объединениями привели к формированию репрессивного характера правоприменения и коррупции. Возможность репрессивного применения законодательства заложена в возможности неоднозначного толкования многих законодательных положений. В основе неэффективности законодательства и отсутствия единообразия в правоприменении лежит односторонний характер разработки многих основополагающих законов, принятых без участия широкой общественности. Но наличие грамотных и лаконичных законов не является гарантией соблюдения прав граждан и юридических лиц в отсутствие конституционного характера складывающейся правоприменительной практики и надзора за ее формированием со стороны профессиональных правозащитных, независимых от государственных структур институтов гражданского общества. Реализация конституционного приоритета прав и свобод личности не состоится без выполнения государством задач по развитию гражданского общества и признания функций конституционного общественного контроля за его институтами, способными в силу особого статуса осуществлять эффективный негосударственный надзор за деятельностью чиновников, не только ради реализации конституционных приоритетов в сфере прав и свобод человека, но и для сохранения самого государства, реально содействуя его становлению действительно правовым.

<4> См.: Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в РФ: конституционно-правовые основы. М., 1996. С. 16.

Представляется, что при помощи жесткой системы нормативного обязывания и независимого от чиновников общественного конституционного надзора за соблюдением не только каждым государственным органом, но и каждым чиновником законов при толковании всех коллизий в соответствии с конституционными приоритетами возможно реальное обеспечение конституционных прав и свобод каждого, развитие гражданского общества, преодоление массового правового нигилизма. Незамедлительно требуется введение персональной ответственности чиновников за принимаемые решения, сокращение объема разрешительных согласований и чиновничьих усмотрений до минимума, особенно в региональном законодательстве, предварительно четко определив не только обязанные субъекты, ответственные за обеспечение конституционных прав и свобод, но и всю систему правовых средств, при помощи которых возможно достижение искомого результата - превращения декларативных норм (программного характера) Конституции не только в регулятивно-обязывающие и запрещающие (непосредственно предоставляющие права и возлагающие обязанности), но и обеспечительные (реально гарантирующие осуществление конституционных прав), реализуемые под надзором специализированных институтов гражданского общества.

Важным условием обеспечения реализации конституционных прав и свобод в правоприменительной деятельности всех органов трех ветвей государственной власти является, по нашему мнению, наличие персональной административной, а также материальной ответственности за принятые решения, ущемляющие конституционные права граждан и организаций.

Особая роль в сфере реализации ответственности за обеспечение конституционных прав и свобод отводится органам конституционного контроля и надзора. Одной из научных проблем, порождающих сложности, является отсутствие единого мнения в юридическом сообществе относительно понятий контроля и надзора. До сих пор значительная часть ученых-юристов считают указанные понятия тождественными <5>. Научный интерес представляют определения контроля и надзора, проводимые в непосредственной взаимосвязи с соблюдением Конституции РФ. В частности, М.А. Шафир отмечал, что между конституционным контролем и конституционным надзором существуют определенные различия: орган, осуществляющий надзор, не может отменить незаконный акт, наказать нарушителя, дать оперативные указания по устранению обнаруженных нарушений; контроль заключается в самом непосредственном вмешательстве контролирующих в деятельность контролируемых и предполагает в большинстве случаев право отмены незаконных актов и т.д. <6>.

<5> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1996. С. 72; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист, 1997. С. 43 - 48; Еременко Ю.П. Контроль за конституционностью законов в СССР // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Волгоград, 1969. Вып. 1. С. 107; Коток В.Ф. Конституционная законность, конституционный надзор и контроль в СССР // Вопросы советского государственного (конституционного) права. Труды. Т. 82. Вып. 2. Ч. 2. Иркутск, 1972; Шульженко Ю.Л. Правовая охрана Конституции. М., 1991. С. 6; Насырова Т.Я. Конституционный контроль. Казань: Изд-во Казанского университета, 1992. С. 16; Златопольский Д.Л. Контроль за соблюдением конституции и конституционный суд в странах Восточной Европы // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1998. N 2. С. 39.
<6> См.: Шафир М.А. Компетенция СССР и союзных республик. М.: Наука, 1968. С. 208 - 209.

Полагаем, что полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением конституционных прав и свобод граждан обладают в той или иной мере все органы государства и даже некоторые институты гражданского общества, призванные согласно статусу обеспечивать правоприменение в соответствии с конституционными приоритетами, а функции контроля за соблюдением конституционных прав и свобод присущи специализированным государственным органам. Именно их деятельность нуждается в надзоре со стороны общества. Результатом такого надзора может стать оценка профессиональной пригодности чиновника исходя из критерия соблюдения конституционных приоритетов и даже эффективная борьба с коррупцией. Профессиональный общественный надзор за соблюдением конституционных прав и свобод граждан значительно затруднит процесс взяточничества.

Целями институтов гражданского общества являются: соблюдение прав человека и демократических свобод, сочетание прав и свобод с ответственностью человека перед обществом, эффективный конституционный общественный надзор за деятельностью всех органов и чиновников всех ветвей и уровней власти, формирование культуры сотрудничества на основе принципов партнерства между органами власти и организациями гражданского общества. Реализация этих благих целей до сих пор не обеспечена государством, а гражданское общество не потребовало передачи ему хотя бы ограниченных надзорных функций в области обеспечения конституционных права и свобод. Среди негосударственных субъектов системы обеспечения конституционных прав и свобод нет ни одного наделенного государством контрольно-надзорными функциями и властными полномочиями в предлагаемом автором понимании контроля и надзора за обеспечением конституционных прав и свобод. Следует признать, что весь контроль за обеспечением конституционных прав сконцентрирован у государственных чиновников, фактически лишенных надзора со стороны общества. Но не все институты общества способны его осуществлять в силу объективных причин, в первую очередь из-за отсутствия профессиональных навыков в познании права и экономической и организационной независимости от государственных структур.

Зафиксировав в ч. 1 ст. 48 Конституции РФ волю народа, гарантировав каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе в некоторых случаях бесплатно, приняв Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" <7>, государство существенно расширило официальное признание сферы действия адвокатуры и ее выход за рамки судебной системы, повысив социальный статус в обществе, признав его институтом. Под институтом адвокатуры как институтом гражданского общества в данном исследовании понимается профессиональное сообщество адвокатов, осуществляющее профессиональную правозащитную деятельность <8>. Полагаем, что институту адвокатуры как профессиональному правовому правозащитному институту гражданского общества отведена важная и специфичная роль не только в механизме конституционного гарантирования судебной защиты прав и свобод и создания надлежащих условий последовательной реализации задач судопроизводства, но и в механизме гарантирования реализации конституционных прав и свобод во всех сферах жизни общества. Обеспечение гарантий реализации конституционных прав и свобод является целью, объединяющей безвластный профессиональный правозащитный институт гражданского общества с правоохранительными органами, наделенными властными полномочиями в сфере охраны конституционных прав и свобод. Адвокатура не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, и именно поэтому она способна эффективно осуществлять новую для нее функцию квалифицированного общественного конституционного надзора за всеми ветвями государственной власти в части соблюдения ими правовых норм и конституционных прав и свобод. Публичность сферы отправления правосудия и экономическая независимость позволяют адвокату привлекать внимание к проблемам и изъянам в правовой системе государства, выявленным в процессе формирования и отстаивания правовой позиции доверителя в спорах и конфликтах с многочисленными чиновниками. Адвокатура как публичный институт гражданского общества способна формировать правовой механизм сдержек и противовесов между народом и чиновничьим аппаратом с целью предупреждения узурпации последним власти народа и злоупотребления административным ресурсом, побудить органы государственной власти соблюдать ст. 2 Конституции РФ, эффективно претворяя в жизнь международно-правовой механизм защиты прав человека в России, превращая его из недосягаемой фикции в реальную действительность.

<7> См.: Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 28 октября 2003 г. N 134-ФЗ; от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ; от 20 декабря 2004 г. N 163-ФЗ) // Российская газета. N 100. 2002; СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4262; 2004. N 35. Ст. 3607; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5267.
<8> См.: Перевалов В.Д. Теория государства и права: Учебник. М.: Высшее образование, 2008. С. 360.

Сложность и новизна проводимого автором исследования соотношения адвокатуры и гражданского общества и возникающих в этой связи отношений, в том числе по надзору за деятельностью чиновников и привлечением их к ответственности за нарушение законов и конституционных прав и свобод, обусловлены тем, что в рамках современной российской правовой мысли понятие гражданского общества, к которому причислена и адвокатура, еще не полностью осознано, слабо теоретически разработано и не внедрено в правовую жизнь общества. Возможное частичное решение проблем заключается в предложениях по совершенствованию правовой деятельность гражданского общества путем совершенствования деятельности одного из наиболее значимых его институтов - института адвокатуры через конкретизацию дополнительных функций адвокатуры, выполняемых адвокатурой как организацией. Государство нуждается в таком институте гражданского общества, как адвокатура, регулируя его деятельность, издавая законы и устанавливая правила, по которым действует адвокат. Оно создало систему правосудия, в которой есть место адвокату, так как она (система правосудия) базируется на таких принципах судопроизводства, как состязательность, гласность и т.п., и обойтись без адвокатуры невозможно. Именно адвокат, осуществляя адвокатскую деятельность по оказанию конституционно закрепленной квалифицированной юридической помощи, осуществляет общественный надзор за законностью отправления правосудия и правомерностью судебной деятельности независимых судей. Изменение социальной роли адвокатуры в условиях построения правового государства и развитого гражданского общества обусловлено и задачами адвокатов по формированию у граждан правильного представления о праве и его роли в гражданском обществе и государстве. Защитник защищает граждан не от закона, а от нарушений закона в отношении их, т.е. своими действиями он способствует укреплению законности, повышению уровня доверия населения к закону, законности и государству в целом.

Понятия "адвокатура" и "гражданское общество" имеют очень глубокое конституционно-правовое содержание, несмотря на то, что сами эти термины в тексте Конституции Российской Федерации не используются <9>. Конституционно-правовой смысл ст. 17 Федерального закона "Об адвокатуре" совпадает, на наш взгляд, с конституционно-правовым смыслом ст. 3 того же Закона и может трактоваться только во взаимосвязи с установленными в ней принципами независимости, самоуправления, корпоративности и законности деятельности адвокатуры как института гражданского общества. Конституционно-правовой смысл определения адвокатуры в качестве института гражданского общества позволяет квалифицировать любое серьезное вторжение государства в сферу независимости адвокатского самоуправления как нарушение основ конституционного строя, провозглашенных в ст. 1, 2, 7, 13, 15, 17, 18, 19 и 48 Конституции.

<9> См.: Баренбойм П.Д., Резник Г.М. Адвокатура как защитник гражданского общества // Адвокат. 2004. N 8. С. 11.

Подтверждением позиции автора о том, что адвокатура не только законодательно провозглашена институтом гражданского общества, но и фактически является его защитником от произвола государственных чиновников в силу особого правового статуса, является призвание гражданского общества защищать себя, оказывая в необходимых случаях помощь государственным структурам, контролируя государственную власть через свои институты и организации и призывая ее к ответственности за несоблюдение конституционных прав и свобод как граждан, так и организаций.