Мудрый Юрист

Антимонопольное законодательство в сфере аренды публичного имущества (проблемы теории и практики)

Ланда В.М., главный специалист юридического отдела Северо-Восточного территориального агентства Департамента имущества города Москвы, кандидат юридических наук.

Введение

С момента введения в текст Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) <1> Федеральным законом от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2> ст. 17.1 в сфере нормативного регулирования аренды недвижимого имущества, находящегося в государственной и (или) муниципальной собственности, произошли концептуальные изменения, суть которых заключается в следующем.

<1> См.: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.
<2> СЗ РФ. 2008. N 27. Ст. 3126.

Согласно ч. 1 данной статьи заключение договоров аренды государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров.

Аналогичный порядок предусмотрен в ч. 3 названной статьи в отношении заключения договоров аренды государственного или муниципального имущества, которое закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными или муниципальными унитарными предприятиями, государственными или муниципальными бюджетными учреждениями и которым они могут распоряжаться только с согласия собственника <3>.

<3> В качестве исключения из этого правила законодатель предусмотрел, например, такие случаи, как предоставление указанных прав: государственным органам, органам местного самоуправления, Центральному банку Российской Федерации; государственным и муниципальным учреждениям, государственным корпорациям, государственным компаниям; адвокатским, нотариальным, торгово-промышленным палатам и т.д.

По своему содержанию и смысловой нагрузке рассматриваемая норма является новеллой отечественного законодательства в области регламентации отношений по аренде объектов государственной и муниципальной недвижимости. Речь в данном случае идет о специфике нормативного регулирования порядка заключения договоров аренды публичной недвижимости, сутью которой является то, что данные сделки могут заключаться исключительно (кроме указанных случаев) по результатам торгов (конкурсов или аукционов), предметом которых является право на заключение договора аренды.

Следует отметить, что в отношении договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, правовой режим, предусматривающий обязательность проведения конкурса при заключении договора аренды, был установлен несколько ранее <4>.

<4> См.: Постановление Правительства РФ от 23 марта 2006 г. N 156 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам управления федеральным имуществом и признании утратившим силу Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. N 702" // СЗ РФ. 2006. N 13. Ст. 1408.

Соотношение антимонопольного и гражданского законодательства

Оптимизация нормативной базы в сфере порядка заключения договоров аренды публичного имущества имеет важное социально-экономическое и политическое значение. Согласно п. 14 ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <5> одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе предоставление государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения.

<5> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

В этой связи мы полагаем необходимым рассмотреть вопрос о соотношении норм Закона о защите конкуренции и ГК РФ, и прежде всего о соответствии ст. 17.1 Закона положениям Кодекса.

Рассматривая вопрос о соотношении норм Закона о защите конкуренции и ГК РФ, следует в первую очередь определить роль и место антимонопольного законодательства, частью которого является указанный Закон, в системе гражданского права в целом и в обязательственном праве в частности.

Антимонопольное законодательство признается рядом авторов самостоятельной отраслью права <6>, оно основывается на Конституции РФ <7>, ГК РФ и состоит из Закона о защите конкуренции, иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 3 Закона о защите конкуренции).

<6> См., напр.: Предпринимательское право: Учебник для вузов / Под ред. Н.М. Коршунова, Н.Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003. С. 236.
<7> Как отмечает И.В. Князева, нормы, которые содержатся в ст. 8, 34, 71, 74 Конституции РФ, непосредственно касаются политики государства по ограничению монополистической деятельности и являются базисом антимонопольного законодательства. См.: Князева И.В. Антимонопольная политика в России: Учеб. пособие. М.: Омега-Л, 2007. С. 303 - 304.

Согласно абз. 3 п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" <8> Закон о защите конкуренции формулирует требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота.

<8> Вестник ВАС РФ. 2008. N 8, 9.

В этой связи, как отмечено в Постановлении Пленума, арбитражные суды должны иметь в виду, что требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям. В п. 6 приведенного документа содержится разъяснение суда о необходимости арбитражным судам учитывать, что по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, допущенном при заключении конкретного договора, антимонопольный орган вправе (при наличии соответствующего ходатайства) вынести предписание об изменении условий заключенного договора или о его расторжении.

Представляется справедливой высказываемая рядом авторов точка зрения о том, что "реализация подобных предписаний служит защите гражданских прав и свобод граждан и юридических лиц" <9>. При этом, на наш взгляд, данные меры прежде всего должны быть направлены на обеспечение стабильности гражданского оборота и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков.

<9> Гражданское право: В 4 т. Т. 1. Общая часть / Отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 580 (автор - В.С. Ем).

Гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих в том числе договорные обязательства, а также другие отношения, указанные в п. 1 и 2 ст. 2 Кодекса (п. 2 ст. 3 ГК РФ).

Так, возникает вопрос о том, является ли антимонопольное законодательство частью гражданского законодательства или его следует рассматривать лишь в качестве элемента публичного права, содержащего правила поведения, обязательные для участников гражданских правоотношений.

Проблему правовой природы норм антимонопольного законодательства, с нашей точки зрения, следует решать, рассматривая вопрос об определении места в системе российского права законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Надо признать, что, несмотря на то что институт государственной регистрации прав на недвижимость существует в отечественной правовой системе значительный период времени, вопрос о его правовой природе остается открытым. Е.А. Суханов, например, указывает на то, что государственную регистрацию прав на недвижимость, имеющую гражданско-правовое значение, не следует смешивать с кадастровым и иным техническим учетом (инвентаризацией) отдельных видов недвижимости, имеющей фискальное или иное публично-правовое значение <10>.

<10> См.: Гражданское право: В 2 т. Том 1 / Отв. ред. Е.А. Суханов. М.: БЕК, 1998. С. 304.

В то же время А.В. Ерш пишет следующее: "Поскольку Закон о регистрации относится к административному законодательству, он не может устанавливать иные права на имущество, чем установленные Гражданским кодексом" <11>. Теории публично-правовой природы норм законодательства о государственной регистрации прав на недвижимость придерживаются и ряд других авторов <12>.

<11> Ерш А.В. Указ. соч. С. 127.
<12> См.: Кочмарев А.Э. Механизм реализации конституционных прав граждан на недвижимое имущество: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2007. С. 5.

В.А. Алексеев полагает, что нормы, относящиеся к государственной регистрации прав на недвижимость, следует рассматривать как комплексный, межотраслевой институт, поскольку нормы гражданского, административного, гражданско-процессуального права, регулирующие отношения, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимость, не способны к автономному существованию. При этом автор отмечает, что ведущей отраслью применительно к регистрации прав на недвижимость является гражданское право.

Думается, что данная позиция о межотраслевом статусе института государственной регистрации прав на недвижимость наиболее точно отражает сущность его правовой природы. Что касается отрасли права в части применения рассматриваемого института, то здесь, по нашему мнению, следует согласиться с В.А. Алексеевым о том, что такой отраслью является гражданское право. Именно о гражданско-правовом значении данного института, а не о его правовой природе говорит и Е.А. Суханов.

Действие норм антимонопольного законодательства, являющихся по своей правовой природе, скорее, элементами публичного (административного) права, в первую очередь также распространяются на участников гражданского оборота. Надо признать, что с появлением в тексте Закона о защите конкуренции ст. 17.1 гражданско-правовое значение данного закона возросло многократно.

Завершая сравнительно-правовой анализ Закона о защите конкуренции, являющегося одним из основных источников антимонопольного законодательства, и законодательства о государственной регистрации прав на недвижимость, представляется необходимым обратить внимание на то, что нормы о государственной регистрации недвижимости содержатся непосредственно в ст. 131 ГК РФ, в то время как возможность установления законом особого порядка заключения договоров аренды государственного и (или) муниципального имущества Кодексом прямо не предусмотрена.

Реализация преимущественного права арендатора на заключение договора на новый срок

В рамках решения проблемы соответствия норм Закона о защите конкуренции положениям ГК РФ одним из основных вопросов является то, как соотносятся нормы ст. 17.1 Закона и содержание ст. 621 ГК РФ.

Если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок (п. 1 ст. 621 ГК РФ).

В этой связи возникает вопрос о том, каким образом добросовестный арендатор объекта недвижимости, находящегося в публичного собственности, может реализовать предусмотренное законом право на заключение договора аренды на новый срок в соответствии с требованиями ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

Именно отсутствие детального механизма реализации преимущественного права арендатора на заключение договора аренды государственного или муниципального имущества на новый срок и явилось основной проблемой, с которой столкнулось большинство хозяйствующих субъектов после введения ст. 17.1 указанного Закона.

ФАС РФ, разъясняя порядок применения приведенной выше нормы, высказывает следующее мнение. Статьей 17.1 Закона о защите конкуренции предусмотрен особый порядок заключения договоров аренды государственного и муниципального имущества, а именно по результатам торгов.

Таким образом, преимущественное право арендатора может быть реализовано при проведении конкурса или аукциона на право заключения договора аренды такого имущества. Например, при проведении конкурса арендатор, в случае одновременного предложения им и другим участником (участниками) равных лучших условий по конкурсу (т.е. при прочих равных условиях), признается победителем и с ним заключается договор аренды на основании ст. 621 ГК РФ. В случае если кто-либо из участников конкурса предложит условия лучшие, чем арендатор, то договор аренды заключается с лицом, предложившим наилучшие условия.

При этом ст. 621 ГК РФ устанавливает исключительно преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок при прочих равных условиях и не регулирует порядок предоставления прав на государственное или муниципальное имущество.

Следовательно, резюмирует ФАС РФ, положения ст. 621 ГК РФ не являются исключением, предусмотренным п. 3 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, и не являются основанием для безусловного продления договора на новый срок без торгов <13>.

<13> См.: сайт Федеральной антимонопольной службы РФ в сети Интернет. URL: http://www.fas.gov.ru/answers/20263.shtml.

Согласно п. 31 информационного письма Президиума ВАС РФ от 11 января 2002 г. N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой" договор аренды, заключенный в соответствии с п. 1 ст. 621 ГК РФ на новый срок, является новым договором аренды.

Принимая во внимание содержащееся в приведенном ранее Постановлении Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснение о необходимости учитывать требования антимонопольного законодательства применительно к гражданско-правовым отношениям, можно сделать вывод о том, что нормы ст. 621 ГК РФ подлежат применению вкупе с правилами ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

Это означает, что безотносительно того, каким образом был заключен действующий договор аренды (по результатам торгов или без), по истечении срока его действия, если договор в порядке п. 2 ст. 621 ГК РФ не будет продлен на неопределенный срок, новый договор аренды с арендатором, надлежащим образом исполнявшим свои обязанности, должен быть заключен в порядке ст. 17.1 указанного Закона.

На наш взгляд, мнение ФАС РФ о возможности реализации преимущественного права арендатора публичного имущества на заключение договора аренды на новый срок посредством проведения торгов в отношении объекта аренды, в которых наряду с действующим арендатором могут принимать участие и иные хозяйствующие субъекты, не лишено определенного рационального зерна.

Действительно, если торги проводятся в форме конкурса, то в случае одновременного предложения несколькими участниками равных лучших условий по конкурсу (т.е. при прочих равных условиях) признается победителем именно бывший арендатор. Однако если торги проводятся в форме аукциона, то исходя из положений п. 4 ст. 447 ГК РФ, согласно которому выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, реализация на практике предложений ФАС РФ относительного преимущественного права арендатора едва ли представляется возможной.

А.А. Кирилловых предлагает следующие варианты реализации преимущественного права арендатора на заключение договора на новый срок в условиях проведения торгов:

"Во-первых, такое право может наступить, если арендодатель не уведомит арендатора в установленном порядке о проведении торгов. Когда по результатам конкурса организатор торгов заключит договор с иным лицом на аналогичных условиях, определенных в договоре между арендодателем и арендатором, последний вправе реализовать свое право.

Во-вторых, если на конкурс выставлено имущество, обремененное соответствующими обязательствами, но без этой оговорки (отсутствие условия о том, что новый договор заключается после истечения срока действия прежнего).

В-третьих, если по итогам торгов, в которых принял участие арендатор, условия его заявки и заявки иного лица совпали и организатор отдает предпочтение последнему и заключает с ним договор, арендатор вправе требовать перевода прав и обязанностей по договору аренды на себя.

При этом отношения между арендодателем и прежним арендатором могут быть возобновлены и посредством результатов удовлетворения соответствующих исков, предъявленных в суд" <14>.

<14> Кирилловых А.А. Преимущественное право аренды при проведении конкурсных торгов // Законодательство и экономика. 2007. N 10. С. 35.

Указанные меры в определенных случаях позволят участникам оборота реализовать предусмотренное законом и (или) договором аренды преимущественное право на пролонгацию договора, однако не решают основную проблему коллизии норм ст. 621 ГК РФ и положений ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

Арбитражные суды после вступления в силу ст. 17.1 Закона о защите конкуренции стали рассматривать новую категорию споров по искам арендаторов о понуждении государственных и (или) муниципальных органов власти перезаключить (пролонгировать) договор аренды на новый срок в порядке ст. 621 ГК РФ.

Судебная практика свидетельствует о том, что данный способ защиты права не позволяет хозяйствующим субъектам достигать поставленной цели <15>.

<15> См., напр.: решение Арбитражного суда Архангельской области от 24 ноября 2008 г. по делу N А05-8764/2008; решение Арбитражного суда Тамбовской области от 17 декабря 2008 г. по делу N А64-6186/08-6.

Обращает на себя внимание тот факт, что когда ранее суды рассматривали споры по искам о признании договоров аренды федерального недвижимого имущества, заключенных на основании ст. 621 ГК РФ, недействительными в силу их несоответствия положениям п. 3 Постановления Правительства РФ от 30 июня 1998 г. N 685 <16>, то нередко отказывали в удовлетворении заявленных требований <17>.

<16> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. N 685 "О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества" // СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3200.
<17> См., напр.: Постановления ФАС Уральского округа от 31 марта 2008 г. по делу N Ф09-2006/08-С6, от 3 сентября 2008 г. по делу N Ф09-11212/07-С6.

Заключение

Нормативный правопорядок должен основываться на существовании и различии частноправового и публично-правового регулирования. В сфере частного права законодатель нередко вынужден использовать общеобязательные, императивные правила, в том числе запреты, ограничивая самостоятельность и инициативу участников регулируемых отношений <18>.

<18> См.: Гражданское право: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. Е.А. Суханов. С. 2 - 3 (автор - Е.А. Суханов).

Решение данной проблемы представляется нам следующим образом.

Во-первых, как отмечают некоторые авторы, норма п. 1 ст. 621 ГК РФ носит диспозитивный характер и стороны могут предусмотреть в договоре иные условия, например исключить возможность продления аренды на новый срок <19>. В таком случае если в договоре аренды публичного имущества отсутствует такое условие, то правовые основания для применения норм ст. 621 ГК РФ также отсутствуют.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) (под ред. О.Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2006 (5-е издание, исправленное и дополненное с использованием судебно-арбитражной практики).

<19> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Инфра-М, 1998. С. 203 (автор Комментария - Г.С. Шапкина).

Во-вторых, даже если в договоре аренды государственного и (или) муниципального имущества отсутствует условие о возможности заключения с добросовестным арендатором договора на новый срок, то стороны при желании сохранить существующие отношения по использованию объекта недвижимости могут использовать правовую конструкцию п. 2 ст. 621 ГК РФ, согласно которой если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок.

В-третьих, в целях стабилизации рынка аренды государственной и муниципальной недвижимости мы полагаем возможным увеличение предельных сроков аренды некоторых объектов публичного недвижимого имущества. Например, в Москве договор аренды земельного участка, занятого объектом капитального строительства, может заключаться на срок до 49 лет (п. 6 ст. 9 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве") <20>.

<20> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. N 71.

В случае увеличения сроков действия договоров аренды объектов недвижимости, заключаемых в порядке ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, вопрос о коллизии норм указанной статьи и ст. 621 ГК РФ может быть разрешен сам собой <21>.

<21> В Москве, к примеру, предложенные нами меры уже частично реализованы городскими властями. Так, согласно п. 3.3 Постановления Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. N 1218-ПП "О дополнительных мерах государственной поддержки организаций и предприятий, арендующих объекты нежилого фонда, находящиеся в собственности города Москвы, на период стабилизации финансовой системы" при проведении конкурсов и аукционов по определению ставки арендной платы Департаменту имущества города Москвы надлежит предусматривать сроки действия договоров аренды не менее 10 лет по объектам нежилого фонда, расположенным в новостройках и строениях, требующих проведения капитального ремонта, а также привлечения финансовых затрат арендатора на подключение электромощностей // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. N 2.

Справка

До 1 июля 2015 г. разрешается заключение на новый срок без проведения конкурсов или аукционов договоров аренды, указанных в ч. 1 ст. 17.1 настоящего Федерального закона и заключенных до 1 июля 2008 г. с субъектами малого или среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых), при условии отсутствия на момент заключения такого договора аренды на новый срок оснований для его досрочного расторжения, предусмотренных гражданским законодательством.

При этом заключение предусмотренных настоящей частью договоров аренды возможно на срок не более чем до 1 июля 2015 г. (ч. 5 ст. 53 Закона о защите конкуренции).