Мудрый Юрист

Реализация ответственности органов государственной власти в региональной конституционной (уставной) практике

Ишеков К.А., доцент, кандидат юридических наук, Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина.

Категория ответственности региональных органов государственной власти вошла в обиход достаточно давно, пожалуй, с начала построения в России подлинных федеративных отношений. Однако на начальном этапе основания привлечения органов власти к ответственности были немногочисленны, неустойчивы и неодинаковы в республиках и иных регионах России. Законодательную базу ответственности в краях и областях составлял Закон Российской Федерации "О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации" <1>. В соответствии со ст. 42 указанного Закона Российской Федерации главе администрации могло быть вынесено недоверие как по юридическим основаниям (в случае нарушения Конституции РСФСР и иного законодательства), так и по иным мотивам. Неопределенность такой формулировки недоверия позволяла говорить о вероятности применения в субъектах не только конституционной ответственности (за совершение конституционного правонарушения), но и политической ответственности при отсутствии конституционного деликта.

<1> См.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2449-1 "О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 663.

Привлечение к ответственности представительных органов краев и областей в тот период исчерпывалось досрочным прекращением их полномочий в случае неоднократного нарушения Конституции РСФСР, законов Российской Федерации. Решающую роль в этой процедуре играл Верховный Совет Российской Федерации, который выносил решение на основании заключения Конституционного Суда РСФСР. Региональный механизм сдержек и противовесов в данном процессе не применялся.

В республиках в составе России реализация ответственности носила принципиально иной характер. В соответствии с действующим на тот момент региональным законодательством президенты республик привлекались к конституционной ответственности силами органов власти самого национально-государственного образования и только в случае нарушения республиканской конституции.

Принятый 22 сентября 1999 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" унифицировал основания и процедуры реализации ответственности региональных органов <2>. Согласно первой редакции ст. 9 Федерального закона полномочия регионального парламента могли быть прекращены досрочно в результате его роспуска высшим должностным лицом субъекта Федерации в случае принятия парламентом конституции (устава) и закона субъекта, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и субъектов, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган власти субъекта не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

<2> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Надо отметить, что начальный вариант указанного Федерального закона предоставлял субъектам Федерации больший объем юрисдикционных полномочий по сравнению с редакцией, действующей в настоящий момент. Вплоть до декабря 2004 г. названный Закон закреплял право регионального парламента выразить недоверие высшему должностному лицу соответствующего субъекта, что влекло за собой его немедленную отставку. Кроме того, привлечение к конституционной ответственности главы региональной исполнительной власти было возможно по инициативе избирателей, если такой механизм предусматривался основным законом субъекта. Полномочия Президента России в сфере применения мер ответственности по отношению к высшему должностному лицу региона были незначительны.

Начиная с декабря 2004 г. институт ответственности региональных государственных органов был преобразован. Отдельные основания привлечения к конституционно-правовой ответственности были сокращены. Дополнительно была введена политическая ответственность законодательных (представительных) органов и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъектов. Как верно отмечено, конституционно-правовая ответственность оказалась фактически на "вторых ролях", так как ее реализация требует значительных временных затрат, привлечения судебных органов, а применение политической ответственности в реальности не налагает на Президента никаких требований по процессуальному оформлению оснований ее использования <3>. При этом большинство вопросов ответственности оказалось детально регламентированным в Федеральном законе 1999 г. N 184-ФЗ. В правотворческом ведении субъектов осталась лишь малая часть вопросов ее применения.

<3> См.: Кондрашев А.А. Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: дифференциация правового регулирования в современном законодательстве // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 248.

Варианты фиксации конституционно-правовой ответственности в современных основных законах субъектов отличаются большим разнообразием.

В ряде регионов ответственность органов власти декларируется в форме принципа. Согласно ст. 5 Устава Иркутской области государственная власть и местное самоуправление в этом субъекте осуществляются в соответствии с принципом ответственности <4>. В Брянской области ответственность - один из принципов взаимоотношений Брянской областной Думы с Губернатором и Администрацией Брянской области (ст. 61 Устава Брянской области) <5>.

<4> См.: Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 г. // Областная. 2009. 24 апр.
<5> См.: Устав Брянской области от 26 января 1996 г. // Брянские известия. 1996. 16 фев.

Подчеркну, что среди общих начал деятельности региональных органов власти, отраженных в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принцип ответственности не фигурирует. В конституционной теории и практике в качестве принципов рассматриваются различные аспекты ответственности, в том числе те из них, которые связаны с функционированием органов государственной власти. В работах И.А. Алебастровой среди общеправовых принципов отмечена неотвратимость ответственности за нарушение закона. К числу специфических принципов, лежащих в основе всего содержания Конституции, отнесен принцип представительного и ответственного правления как составной элемент принципа демократизма. Среди частных, или институциональных, конституционных принципов назван принцип парламентской ответственности исполнительной власти <6>. Сказанное наводит на мысль о том, что ответственность интегрирована в контекст других конституционных принципов (демократизма, верховенства закона, разделения властей). В связи с этим выделение ответственности как самостоятельного принципа деятельности органов власти в тексте региональных конституций и уставов вряд ли необходимо. Ответственность и так предполагается как неотъемлемый элемент ряда других базовых конституционных начал.

<6> См.: Алебастрова И.А. Конституционные принципы: проблемы юридической природы и эффективности реализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 7. С. 5 - 12.

В конституционном и уставном законодательстве широко использован опыт обобщенного изложения ответственности. Преимущественно устанавливается, что органы государственной власти субъекта несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъекта, а также обеспечивают соответствие принимаемых ими нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам (см. ст. 23 Устава Вологодской области) <7>. Требуется указать, что в подобных формулировках ответственность органов власти определяется без привязки к конкретным последствиям правонарушений. Широкая трактовка ответственности без определения санкций конституционных правонарушений порождает неясность и создает почву для злоупотреблений. Верно отмечено: от того, насколько конкретна формула ответственности, зависит ее реальность и неотвратимость <8>. Неопределенность либо относительная определенность действия юридических норм в сфере ответственности создает риск коррупциогенности <9>. Необходимость уточнения оснований, условий и последствий применения конституционно-правовой ответственности представляется очевидной.

<7> См.: Устав Вологодской области от 18 октября 2001 г. // Красный Север. 2001. 23 окт.
<8> См.: Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 77 - 88.
<9> См.: Наумов С.Ю., Липатов Э.Г., Ишеков К.А., Чаннов С.Е., Золотов Н.Н. Профилактика рисков коррупциогенности при осуществлении полномочий органами власти субъектов Российской Федерации на примере Приволжского федерального округа. Саратов, 2008. С. 15.

В не меньшей мере коррупциогенную опасность создают отсылочные нормы. Чаще всего в региональных основных законах адрес отсылки не конкретизирован. В конституциях или уставах говорится только о том, что органы государственной власти субъекта и должностные лица несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Федерации (см. ст. 24 Устава Камчатского края <10>, ст. 61 Устава Кемеровской области <11>). В ст. 30 Устава (Основного Закона) Владимирской области перечислены конкретные основания досрочного прекращения полномочий губернатора <12>. Однако их перечень не является исчерпывающим. Указано, что полномочия губернатора прекращаются досрочно в случае иных оснований, предусмотренных действующим законодательством. Похожий дефект имеется в Уставе Новгородской области (ст. 47) <13>. В ст. 16 Устава (Основного Закона) Орловской области констатируется, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, признанные виновными в нарушении Конституции Российской Федерации, законов, прав и свобод человека и гражданина, несут ответственность в соответствии с законом <14>. Следует подчеркнуть, что в данной статье не определен уровень законодательства (федеральный или региональный), к которому отсылает бланкетная норма; не названы органы, компетентные устанавливать вину должностных лиц; неизвестен порядок применения ответственности.

<10> См.: Устав Камчатского края от 4 декабря 2008 г. // Официальные ведомости. 2008. 11 дек.
<11> См.: Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г. // Кузбасс. 1997. 11 июня.
<12> См.: Устав (Основной Закон) Владимирской области от 14 августа 2001 г. // Владимирские ведомости. 2001. 23 авг.
<13> См.: Устав Новгородской области от 3 сентября 1994 г. // Новгородские ведомости. 2001. 27 марта.
<14> См.: Устав (Основной Закон) Орловской области от 26 февраля 1996 г. // Орловская правда. 1996. 2 марта.

Более конкретна отсылка к процессу реализации ответственности в Смоленской области. Согласно ст. 6 областного Устава органы государственной власти Смоленской области несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <15>. С учетом того, что ответственность тесно связана с рядом основ функционирования органов власти, такой вариант нормирования вполне приемлем.

<15> См.: Устав Смоленской области от 15 мая 2001 г. // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2001. N 4. С. 58.

Практика отсылки к данному Федеральному закону достаточно распространена. Устав Ненецкого автономного округа отсылает к указанному Федеральному закону не только в случае неправомерного правоприменения, но и при необходимости привлечения региональных органов к ответственности за их антиконституционную или противозаконную правотворческую деятельность <16>. Статья 7.1 Устава округа определяет, что органы власти несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае принятия нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

<16> См.: Устав Ненецкого автономного округа от 11 сентября 1995 г. // Нярьяна-Вындер. 1995. N 145 - 146.

Важно отметить, что Основной Закон Ненецкого автономного округа не отсылает к федеральному закону в случае нарушения Устава данного субъекта. Между тем Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закрепляет и весьма подробно регламентирует ответственность органов не только за посягательство на федеральное конституционное законодательство, но и за нарушение основных и текущих законов уровня субъекта Федерации. В этой связи актуален вопрос о способе нормативно-правовой фиксации ответственности в случае нарушения конституции или устава субъекта. Возможность привлечения региональных органов власти к конституционно-правовой ответственности предусмотрена в п. 2 ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Среди прочих оснований применения данного вида ответственности в данном пункте указано, что парламент субъекта Федерации может быть распущен по решению руководителя высшего исполнительного органа государственной власти региона за принятие акта, противоречащего конституции или уставу данного субъекта. Принятие регионального основного закона - исключительное право самого субъекта Федерации. Логично, чтобы ответственность за нарушение его конституционных или уставных норм определялась в этом же региональном документе, а не только в федеральном законе.

Обобщая изложенное, отмечу, что способ фиксации ответственности в конституционном и уставном законодательстве неизбежно сказывается на характере ее практической реализации. Провозглашение ответственности в форме принципа или ее регламентация в составе других основных начал определяют особое место этой категории в системе конституционных норм и общественных отношений. Конституционные нормы-принципы в силу своей обобщенности, универсальности и повышенной юридической значимости имеют приоритет перед другими юридическими нормами и обладают прямым действием.

Конституционные и уставные положения об ответственности должны излагаться четко и предельно ясно. Отсылка к иным законодательным актам допустима, но она не может быть абстрактной. Вполне вероятно, чтобы основания привлечения к ответственности за нарушения норм конституций и уставов излагались в самих основных региональных документах. Важно, чтобы при этом перечень оснований, условий и последствий привлечения органов государственной власти субъекта к ответственности был исчерпывающим.