Мудрый Юрист

Становление понятия должностного лица в советском уголовном законодательстве *

<*> Basova T.B., Leshunov F.S., Xarchenko A.N. Formation of the concept of official in soviet criminal legislation.

Басова Татьяна Борисовна, профессор кафедры уголовного права Юридического института ДВГУ, доктор юридических наук.

Лешунов Феликс Сергеевич, аспирант кафедры уголовного права Юридического института ДВГУ.

Харченко Алексей Николаевич, аспирант кафедры уголовного права Юридического института ДВГУ.

В статье рассматриваются этапы развития понятия должностного лица в историческом аспекте. Анализируется эволюция законодательных и теоретических подходов к его определению.

Ключевые слова: "чиновник", должностное лицо, служащий, должность, должностные преступления.

The article considers the stages of development of the concept of official in historical aspect; analyses evolution of legislative and theoretical approaches to definition thereof.

Key words: "civil servant", official, servant, office, official crimes.

Вопрос о развитии понятия должностного лица в уголовном законодательстве привлекал криминалистов с первых лет существования Советского государства, поэтому целесообразно проследить становление данной уголовно-правовой дефиниции.

В первых законодательных актах для определения субъекта должностного преступления использовался термин "чиновники". Однако уже в 1918 г. этот термин начинает исчезать из официальных документов. В известном Декрете СНК от 8 мая 1918 г. "О взяточничестве" он не только не используется, но уже дается определение должностного лица. Это определение явилось первой попыткой законодательного решения проблемы субъекта должностного преступления. В п. 1 упомянутого Декрета говорится: "Лица, состоящие на государственной или общественной службе в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике (как то: должностные лица советского правительства, члены фабрично-заводских комитетов, домовых комитетов; правлений кооперативов и профессиональных союзов и т.п. учреждений и организаций или служащие таковых), виновные в принятии взяток за выполнение действия, составляющего обязанность должностного лица другого ведомства, наказываются лишением свободы на срок не менее пяти лет, соединенным с принудительными работами на тот же срок".

Последующие законодательные акты окончательно закрепляют термин "должностное лицо" в качестве официального наименования определенных категорий работников государственных и общественных организаций.

Таким образом, к моменту создания первого Уголовного кодекса РСФСР уже существовало законодательное определение должностного лица. Оно явилось основой определения этого понятия в примечании к ст. 105 УК РСФСР 1922 г. В нем должностными признавались лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющие по закону определенные права, обязанности, полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительских и других общегосударственных задач.

Особенностью данного определения являются различные критерии, предусмотренные для отграничения должностных лиц среди работников государственных предприятий и учреждений от работников, имеющих по закону определенные права, обязанности и полномочия по осуществлению хозяйственных, административных, просветительских и других общегосударственных задач.

Следовательно, для признания должностным лицом служащего государственного предприятия или учреждения было достаточно формального критерия - занятия должности. При отнесении к должностным лицам субъекта, работающего в общественной организации или объединении, закон требовал выполнения им "функций общегосударственного значения".

Как правильно отмечает Ю.В. Золотухин, "выдвигая такой критерий, как занятие должности в государственном (советском) учреждении или предприятии, примечание тем самым переносило центр тяжести определения должностного положения лица на момент формальный. Такой критерий не говорил ничего о содержании деятельности работника. Кроме того, закон не давал определения должности и, таким образом, получалось, что одно неизвестное - должностное лицо - определялось через другое - должность" <1>.

<1> Золотухин Ю.В. Субъект должностного преступления по советскому уголовному праву: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1975. С. 64.

Такое определение относило к должностным лицам довольно широкий круг граждан. Исходя из этого определения, ряд ученых считали должность и должностное лицо понятиями идентичными <2>. Для признания лица должностным решающее значение имели не служебные полномочия, а занятие должности в государственных учреждениях и предприятиях, а также в общественных организациях и объединениях <3>.

<2> См., напр.: Жижиленко А.А. Должностные (служебные) преступления. С. 5.
<3> См.: Вяткин К. К понятию должностного лица // Рабочий суд. 1925. N 23 - 24. С. 987.

Уголовный кодекс РСФСР 1926 г. не внес изменений принципиального характера. Так же как и в УК РСФСР 1922 г., центр тяжести в определении должностного лица был смещен в сторону формального момента - занятия должности.

В 1937 г. НКЮ РСФСР издает специальный Приказ "О судебной практике по делам о должностных преступлениях", в котором судам запрещено осуждать по ст. 109 УК РСФСР рядовых рабочих и колхозников <4>. Весьма важный вопрос для теории и судебной практики - все ли служащие могут нести ответственность за должностные преступления как должностные лица - ученые в то время оставили без ответа.

<4> См.: Советская юстиция. 1937. N 6. С. 56.

Как нам представляется, к правильному решению этого вопроса в середине 40-х годов пришел Г.Р. Смолицкий, который считал, что должностными могут быть лица, которые занимают не любые должности, а только те, которые предполагают выполнение каких-либо административных, организационных, хозяйственных или служебных обязанностей <5>.

<5> См.: Смолицкий Г.Р. Должностные преступления. М., 1947. С. 5.

Необходимо отметить, что многолетняя судебная практика к середине 40-х годов нашла критерий, который позволил выявить самый существенный признак должностного лица - выполнение им функций определенного характера <6>. Теоретически это было осмыслено позже, только к началу 50-х годов <7>.

<6> См.: Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 27 марта 1935 г. "О судебной репрессии в отношении должностных лиц на селе".
<7> См.: Кириченко В.Ф. Ответственность за должностные преступления по советскому уголовному праву. М., 1956. С. 17.

Если большинство ученых определяло понятие должностного лица исходя из наличия у него конкретных функций и выступало против расширительного толкования этого понятия, то Б.С. Утевский пытался теоретически обосновать необходимость возврата к прежнему чрезмерно расширительному толкованию понятия должностного лица, однако его концепция в уголовном праве не имела успеха <8> и была подвергнута критике в работах ученых <9>.

<8> См.: Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. М., 1948. С. 394.
<9> См.: Сергеева Т.Л. Советское уголовное право в борьбе с бесхозяйственностью и расточительством. М., 1955. С. 11; Кириченко В.Ф. Указ. соч. С. 38- 46.

Многие авторы были солидарны в том, что в определении понятия должностного лица формальный критерий - занятие должности - на практике себя не оправдал и требовалось его безотлагательно заменить на содержательный - функции и обязанности, выполняемые должностными лицами. Исходя именно из этих критериев, законодатель сформулировал в 1960 г. определение должностного лица в примечании к ст. 170 УК РСФСР. Практически не изменился подход законодателя к проблеме построения рассматриваемой дефиниции и в действующем УК РФ.

В период Великой Отечественной войны проводилась уголовно-правовая политика, способствовавшая скорейшему переводу народного хозяйства СССР на военные рельсы. В стране активно были мобилизованы производственные, материальные и трудовые ресурсы для наращивания объемов промышленного производства. Уголовно-правовые средства использовались для безотлагательного решения главной для государства задачи: "Все для фронта, все для победы". "Отечественная война, возлагающая ряд новых обязанностей на всех граждан СССР и повышающая требования к ним, повышает, в частности, и требования, предъявляемые специально к работникам государственного аппарата, к работникам всех общественных и других организаций. Во время войны возрастает вместе с тем ответственность за нарушение должностными лицами их служебных обязанностей за совершенные ими проступки и преступления" <10>, - полагали криминалисты в те годы. Именно поэтому в годы Великой Отечественной войны должностные преступления составляли особый вид преступности. Из 14 статей третьей главы УК РСФСР 1926 г. (в редакции, которая действовала в период войны) активно применялось на практике около половины, а именно: ст. 109 "Злоупотребление властью", ст. 110 "Превышение власти", ст. 111 "Бездействие власти и халатность", ст. 117 "Взяточничество", ст. 118 "Дача взятки и посредничество во взяточничестве", ст. 119 "Провокация взятки". Должностные лица, совершившие специальные виды должностных преступлений, регламентированных в других главах УК РСФСР, также активно привлекались к уголовной ответственности. В подавляющем большинстве случаев речь шла о совершении должностных растрат.

<10> Исаев М.М., Утевский Б.С., Гродзинский М.М. Законодательство по уголовному праву и процессу в период войны. М., 1943. С. 22.

Еще в довоенные годы должностные преступления в СССР были обусловлены тем, что занятие определенной должности открывало широкие возможности для разного рода привилегией, а это, в свою очередь, создавало почву для злоупотреблений. Практически не изменилось такое положение и в годы войны. Это может объясняться имевшими в то время лишениями в продовольственном и материальном обеспечении населения. Поэтому правоохранительные органы активно боролись с этим видом преступлений. Изучение архивных документов показывает, что в условиях военного времени число осужденных за должностное злоупотребление, бездействие власти и халатное отношение к службе (ст. ст. 109 и 111 УК РСФСР 1926 г.) составляло, например, в 1943 г. - 80786 человек, в 1944 г. - 91786 человек <11>. В то же время в эти годы осужденных за взяточничество было в 30 - 40 раз меньше, чем за указанные должностные преступления.

<11> См.: ГАРФ. Ф. 9492. Оп. 3. Д. 40. Л. 15 - 52; Д. 41. Л. 248 - 259; Д. 47. Л. 113 - 122.

В целях усиления борьбы с должностными преступлениями со второго квартала 1944 г. был установлен их специальный учет. Кроме того, Наркоматом юстиции СССР 27 декабря 1944 г. была подготовлена и разослана на места директива N 181420, в которой указывалось на необходимость усиления борьбы со взяточничеством. Появление такого указания обусловлено, скорее всего, начавшимся в 1944 г. ростом количества осужденных за взяточничество. Так, в 1943 г. по ст. ст. 117, 119 УК РСФСР за получение и провокацию взятки было осуждено 528 человек, а в 1944 г. - уже 685 человек (прирост составил 29,7%). Еще более высокий прирост наблюдается в отношении осужденных за дачу взятки. Так, в 1943 г. по ст. 118 УК РСФСР было осуждено 992 человека, а в 1944 г. уже 1404 человека (прирост составил 41,5%) <12>.

<12> ГАРФ. Ф. 9492. Оп. 3. Д. 47. Л. 113 - 122.

Таким образом, в годы Великой Отечественной войны борьба с должностными преступлениями была достаточно активной и ее результаты зависели не только от работы правоохранительных органов, но и от обстановки военного времени.

В период правления Сталина в СССР регистрировался относительно низкий уровень уголовных преступлений. По мнению профессора В.В. Лунеева, особенно низким в эти годы был уровень должностных преступлений - 0,2 преступления на 100 тыс. всего населения и примерно 2 - 3 деяния на 100 тыс. должностных лиц, которые могли нести уголовную ответственность за совершение этого преступления. К числу причин низкого уровня зарегистрированной должностной преступности ученый относит такие, как жесткий тоталитарный контроль за поведением и деятельностью людей, в том числе и служивых, абсолютная экономическая зависимость должностных лиц от государства, узаконенный приоритет государства над правами личности, всеохватный жесткий централизм власти с почти военным подчинением государственных служащих и др. <13>. Несмотря на такую картину официальной статистики о распространенности должностных преступлений, ученые справедливо полагают, что современная Россия унаследовала проявления коррупции в системе государственной службы нашей страны, которые сложились в СССР. По мнению В.В. Гладких, во-первых, власть не признавала слово "коррупция", позволив ввести его в употребление лишь в конце 80-х годов XX в. Вместо него использовались термины "взяточничество", "злоупотребление служебным положением", "попустительство" и т.п. Отрицая термин, отрицали понятие, а значит, и явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ этого явления, и любую борьбу с его частными уголовно наказуемыми проявлениями <14>.

<13> См.: Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М., 1999. С. 334.
<14> Гладких В.И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Российский следователь. 2001. N 3. С. 31.

После XX съезда КПСС начался отказ от упрощенной репрессивной практики в политической и уголовной сфере, что явилось признаком общего курса на либерализацию административно-правоохранительной политики. Под влиянием решений XX съезда КПСС активизировалась законотворческая деятельность. Так, в декабре 1958 г. были приняты "Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик", а в октябре 1960 г. рожден Уголовный кодекс РСФСР. По мнению специалистов, это свидетельствовало о переходе советского законодательства на качественно новый уровень, который отражал тенденцию к значительной либерализации правоохранительной политики <15>.

<15> См.: Баролин С.В., Самошин П.И. Теоретические проблемы исполнения уголовного наказания. М., 1978. С. 22 - 23.

УК РСФСР 1960 г. более четко сформулировал признаки должностных преступлений, которые были сведены в главе 7 Особенной части под названием "Должностные преступления". Причем эта глава предусматривала всего лишь шесть статей, включающих составы так называемых общих должностных преступлений, являющихся преступными посягательствами особого рода с точки зрения их объекта и субъекта. Составы так называемых специальных должностных преступлений были рассредоточены по другим главам Особенной части УК.

Принятие нового законодательства явилось той юридически-правовой базой, которая в основном просуществовала вплоть до конца 80-х годов, когда началась известная "перестройка". При этом либерализация законодательства, являясь основным вектором развития, противоречивым образом сочеталась с моментами частичного усиления репрессивных начал. И в начале 60-х годов можно наблюдать целый ряд ее очевидных свидетельств, касающихся и преступлений, субъектами которых выступали должностные лица. Так, в закрытом письме ЦК КПСС партийным организациям страны от 29 марта 1962 г. "Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра" <16> говорилось, что взяточничество - это социальное явление, порождаемое условиями эксплуататорского общества. Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, а советский административно-управленческий аппарат - это аппарат нового типа, поэтому недопустимо снисходительно относиться ко взяточничеству. Предостережение ЦК КПСС сыграло свою роль. Репрессивная практика была ужесточена. В частности, 20 февраля 1962 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об усилении уголовной ответственности за взяточничество" <17>.

<16> ГАРФ. Ф. 353. Оп. 13. Д. 305. Л. 47.
<17> См.: Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР. М., 1992. С. 112 - 113.

Подводя итоги, отметим, что в период 1917 - 1953 гг. произошло резкое свертывание установленных в начале века демократических начал. Уголовное право и законодательство развивалось на основе господствующей идеологии и обслуживающей ее догматике. Даже относительно прогрессивная уголовно-правовая реформа в конце 50-х - начале 60-х годов была осуществлена на основе постулатов официальной идеологии. На этой идеологической и догматической базе формировалось несколько поколений криминалистов. Надо отдать должное ученым, которые боролись против игнорирования научных основ уголовной политики, вносили определенный вклад в процесс создания основ гуманного и демократического общества, характеризующегося открытостью научных суждений и активным законотворчеством.

Начавшиеся в середине 80-х годов XX столетия изменения в социальной жизни, коренная перестройка экономической и политической систем общества, процессы демократизации сделали актуальной, наряду с другими, проблему частичного пересмотра самой концепции ответственности должностных лиц. Это нашло отражение в теоретической разработке основных направлений реформы уголовного законодательства и разрешении проблем, поставленных практикой перед уголовно-правовой наукой. В частности, признавая одним из важнейших направлений доктринальных исследований разработку проблемных вопросов об уголовной ответственности должностных лиц, отечественные ученые сформулировали новеллы и предложения по совершенствованию законодательства, многие из которых нашли свое отражение и в ныне действующем Уголовном кодексе РФ.