Мудрый Юрист

Формы банковского надзора в Российской Федерации

Рождественская Т.Э., доцент кафедры финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

Банковская система играет важнейшую роль в современных экономических отношениях.

Банк - это организация, которая осуществляет профессиональное управление денежными средствами <1>.

<1> Роуз Питер С. Банковский менеджмент: Пер. с англ. 2-го изд. М.: Дело, 1997. С. 5.

Банки не только позволяют эффективно сберегать и, следовательно, аккумулировать денежные средства, накопление которых является основным условием расширенного воспроизводства и развития потребления, но и предоставляют субъектам экономических отношений недостающую ликвидность, что является основным стимулятором устойчивого развития современной экономики. Кроме того, через кредитные организации проходит основная масса платежей.

Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и прежде всего с вкладчиками породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. В настоящее время практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основной целью которых является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов кредиторов и вкладчиков.

Функционирование банковских систем тесным образом переплетается с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежно-кредитной политики, основная из которых состоит в защите и обеспечении устойчивости национальной валюты <2>. Реализация целей денежно-кредитной политики также обусловливает значительное публичное воздействие на функционирование кредитных институтов.

<2> В соответствии с частью 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Таким образом, банковский надзор - вид публично-правовой деятельности, основной целью которой является поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и защита интересов вкладчиков и кредиторов.

В Российской Федерации банковский надзор осуществляет Банк России. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <3> (далее - Закон о Банке России) одной из целей деятельности Банка России является развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации. В соответствии со ст. 56 Закона Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

<3> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О "По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" <4> в рамках надзорной деятельности Банка России достигаются цели, определенные ст. 3 Закона о Банке России, исходя из содержания ст. 75 (ч. 2) Конституции Российской Федерации. Таким образом, при осуществлении надзорных полномочий Банк России пользуется теми же правами и несет те же обязанности, которые имеются у него как у органа, основной целью деятельности которого является защита и укрепление рубля, в частности он независим от органов государственной власти.

<4> СЗ РФ. 1999. N 52. Ст. 6460.

Банк России осуществляет регулирующие и надзорные функции через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора (далее - Комитет).

Комитет объединяет структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

В структуру Комитета входят: председатель Комитета, заместители председателя Комитета, департамент банковского регулирования и надзора, департамент лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций, департамент валютного регулирования и валютного контроля, юридический департамент, главная инспекция кредитных организаций, главное управление безопасности и защиты информации, Московское главное территориальное управление Банка России.

Комитет в своей деятельности руководствуется федеральными законами, Положением Банка России от 10 августа 2004 г. N 21 "О Комитете банковского надзора Банка России" <5>, а также иными актами Банка России.

<5> Бизнес и банки. 2004. N 41.

Комитет банковского надзора принимает решения по вопросам: государственной регистрации кредитных организаций при их создании; выдачи генеральных лицензий на осуществление банковских операций, лицензий на привлечение во вклады денежных средств физических лиц банкам, ранее не имевшим такого права; вынесения заключения о соответствии банков требованиям к участию в системе страхования вкладов; назначения временной администрации по управлению кредитной организацией; аннулирования и отзыва у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций, а также государственной регистрации кредитных организаций в связи с их ликвидацией; выдачи кредитным организациям разрешений на создание на территории иностранного государства дочерних организаций; применения к кредитным организациям мер воздействия за допущенные нарушения, а также отмены (изменения) ранее принятых решений о применении мер воздействия.

Кроме указанных полномочий Комитет рассматривает проекты нормативных актов Банка России, введение которых может повлиять на достижение целей банковского регулирования и банковского надзора, установленных законодательством Российской Федерации, и на выполнение Банком России функций органа банковского регулирования и банковского надзора.

Банковский надзор в России осуществляется в трех формах:

  1. предварительный (на этапе выдачи лицензии на осуществление банковских операций);
  2. текущий (в ходе текущей деятельности кредитной организации);
  3. "последующий" надзор (надзор за "проблемными банками" (частично), вопросы отзыва лицензии на осуществление банковских операций, вопросы ликвидации (в том числе в порядке банкротства) кредитных организаций).

Соответственно для каждой формы банковского надзора характерны такие методы, как:

  1. установление на уровне федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России специфических требований;
  2. методы контроля за выполнением указанных требований (документарные, при исследовании представляемых кредитной организацией (лицами, создающими кредитную организацию, иными лицами, связанными с деятельностью кредитной организации) документов (в том числе отчетности) либо предполагающие непосредственное исследование деятельности кредитной организации на месте (проверки, в том числе инспекционные));
  3. принуждение кредитной организации к выполнению указанных требований (отказ в выдаче лицензии, применение мер предупреждения нарушений, применение наказания в административном или судебном порядке).

Предварительный надзор

Основной целью предварительного надзора является оценка того, насколько учредители кредитной организации, ее потенциальные руководители готовы с точки зрения финансовой, управленческой, технической к обеспечению надлежащей устойчивости развития кредитной организации.

В ходе предварительного надзора подлежат исследованию следующие основные вопросы, связанные с оценкой готовности создаваемой кредитной организации к осуществлению деятельности:

а) финансовое состояние учредителей, прозрачность их деятельности, их деловая репутация;

б) источники происхождения вкладов в уставный капитал кредитной организации;

в) кредитная организация в системе иных корпоративных структур (в т.ч. банковской группы и банковского холдинга);

г) профессиональные качества, а также деловая репутация руководителей кредитной организации;

д) структура управления кредитной организации;

е) перспективы деятельности кредитной организации с учетом структуры рынка, предполагаемой бизнес-ориентации, конкурентной среды (т.н. бизнес-план);

ж) наличие помещения для размещения кредитной организации, отвечающего соответствующим техническим стандартам (т.н. банковское здание), наличие необходимого для осуществления банковской деятельности технического оборудования;

з) учредительные и иные документы кредитной организации.

При несоответствии каких-либо параметров деятельности кредитной организации соответствующим требованиям ее документы могут быть возвращены на доработку либо может последовать отказ в выдаче лицензии на осуществление банковских операций (ст. 16 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. о банках и банковской деятельности <6>).

<6> Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности", в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

Текущий надзор

Целью банковского надзора, осуществляемой в форме текущего надзора, является создание условий, при которых кредитная организация осуществляла бы эффективное управление рисками, возникающими в ходе ее деятельности.

Любой банковский риск увеличивается, если существует в концентрированной форме, например, при большой зависимости от одного или группы взаимосвязанных контрагентов, промышленных секторов или валют.

В соответствии с Законом о Банке России Банк России устанавливает значение ряда обязательных нормативов (т.е. определяет для кредитной организации обязательные предельные величины рисков, которые может взять на себя кредитная организация или банковская группа), в том числе (ст. 62 Закона о Банке России):

  1. предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала;
  2. максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;
  3. максимальный размер крупных кредитных рисков;
  4. нормативы ликвидности кредитной организации;
  5. нормативы достаточности собственных средств (капитала);
  6. размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков;
  7. минимальный размер резервов, создаваемых под риски;
  8. нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц;
  9. максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам).

Указанные обязательные нормативы могут устанавливаться Банком России для банковских групп.

Порядок и методика расчета обязательных нормативов банков определены в Инструкции Банка России от 16 января 2004 г. N 110-И "Об обязательных нормативах банков"<7>.

<7> Вестник Банка России. 2004. N 11.

Банки обязаны соблюдать установленные обязательные нормативы ежедневно.

Нарушение банком числового значения обязательного норматива по состоянию на любой операционный день является несоблюдением обязательного норматива.

Банк России устанавливает методики определения собственных средств (капитала) кредитной организации, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива с учетом международных стандартов и консультаций с кредитными организациями, банковскими ассоциациями и союзами. При этом Банк России вправе устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета по видам кредитных организаций. О предстоящем изменении нормативов и методик их расчета Банк России официально объявляет не позднее чем за один месяц до их введения в действие.

Ежемесячно по состоянию на первое число каждого месяца банки обязаны представлять в территориальные учреждения Банка России, осуществляющие надзор за их деятельностью, сведения о расчете обязательных нормативов и их значениях по формам отчетности, установленным указанием Банка России от 12 ноября 2009 г. N 2332-У "О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации" <8>.

<8> Вестник Банка России. 2009. N 75 - 76.

Банк обязан по требованию Банка России и (или) территориального учреждения Банка России, осуществляющего надзор за его деятельностью, представлять сведения о расчете обязательных нормативов и их значениях на внутримесячную дату (даты) по формам отчетности, установленным Банком России.

В случае предъявления Банком России и (или) территориальным учреждением Банка России требования о представлении расчета обязательных нормативов на внутримесячную дату (даты) все показатели, участвующие в расчете обязательных нормативов, в том числе показатель собственных средств (капитала) и величина резервов, рассчитываются на дату расчета обязательных нормативов.

Банк России также требует, чтобы системы корпоративного управления кредитной организации соответствовали принимаемым рискам. В частности, кредитная организация обязана создать органы внутреннего контроля.

Банк России осуществляет проверку кредитной организации как на основе представляемой ею документов, в частности отчетности, которая должна отражать основные показатели деятельности кредитной организации, а также с помощью проведения инспекторских проверок. Порядок проведения проверок регулируется ст. 73 Закона о Банке России <9>.

<9> Закон о Банке России (ст. 73) ввел неожиданное ограничение по вопросу проведения проверок кредитных организаций, которые в международной практике признаются важнейшим элементом надзора. Любое ограничение в этой сфере однозначно оценивается как несоблюдение на уровне законодательной базы международно признанных принципов банковского надзора. Что, кстати говоря, может иметь (и имеет) негативные последствия для тех российских кредитных организаций, которые хотели бы иметь более отчетливое присутствие на зарубежных рынках.

Если в деятельности кредитной организации выявляются какие-либо нарушения либо осуществляемые ею операции начинают носить характер реальной угрозы для ее кредиторов, то Банк России применяет в соответствии со ст. 75 Закона о Банке России, а также в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" <10> различные меры, в частности: направляет предписание об устранении допущенных нарушений, взыскивает штраф, вводит ограничение на осуществление кредитной организацией отдельных операций; направляет требование о замене руководителей кредитной организации; вводит запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией; вводит запрет на открытие филиалов кредитной организации; вводит запрет на осуществление реорганизации кредитной организации; вводит изменение установленных для кредитной организации обязательных нормативов; направляет учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предложение предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов; направляет требование об осуществлении кредитной организацией мер по ее финансовому оздоровлению; направляет требование об осуществлении реорганизации кредитной организации; направляет требование о приведении в соответствие размера уставного капитала и величины собственных средств (капитала).

<10> СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097.

Ряд наказаний также предусмотрен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <11> (ст. 14.14, 15.25, 15.26, 19.4 и др.).

<11> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.

"Последующий" надзор

В случае если финансовое состояние кредитной организации становится критическим и возникает реальная угроза того, что кредитная организация окажется не в состоянии выполнять свои обязательства перед кредиторами, то Банк России вправе (в некоторых случаях обязан) предпринять меры по уменьшению негативных последствий развития событий.

К основному институту т.н. предупреждения банкротства следует отнести назначение Банком России временной администрации по управлению кредитной организацией (ст. 75 Закона о Банке России, глава III Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"). Временная администрация - институт "двойной" правовой природы - признается "специальным органом управления кредитной организации" (ст. 16 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций") и одновременно мерой воздействия.

Если нарушения кредитной организации приобретают характер постоянно повторяемых и (или) ее финансовое положение не позволяет говорить, что кредитная организация будет в состоянии исполнить все свои обязательства, то Банк России отзывает у такой кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Основания для отзыва лицензии на осуществление банковских операций определены в ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и подразделяются на две группы: к первой группе относятся основания, когда Банк России может (но не обязан) отозвать лицензии, ко второй группе - основания, когда Банк России обязан отозвать лицензию.

При наступлении обстоятельств, предусмотренных ч. 2 ст. 20, Банк России отзывает у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в течение 15 дней со дня получения органами Банка России, ответственными за отзыв указанной лицензии, достоверной информации о наличии оснований для отзыва этой лицензии у кредитной организации.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций по другим основаниям, за исключением указанных в ст. 20 Закона о банках, не допускается.

Решение Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций вступает в силу со дня принятия соответствующего акта Банка России и может быть обжаловано в течение 30 дней со дня публикации сообщения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций в "Вестнике Банка России". Обжалование указанного решения Банка России, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают действия указанного решения Банка России.

Сообщение об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций публикуется Банком России в официальном издании Банка России "Вестник Банка России" в недельный срок со дня принятия соответствующего решения.

Обратим внимание, что само полномочие Банка России по отзыву у кредитной организации лицензии носит исключительный в системе российского права характер, т.к. является административным (внесудебным) решением, в то время как решение об аннулировании лицензии по иным видам деятельности, которые в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <12> подлежат лицензированию, принимается судом. По инициативе Верховного Суда Российской Федерации соответствие полномочия Банка России отзывать лицензию Конституции Российской Федерации стало предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который признал, что отзыв лицензии прямо связан с конституционными полномочиями Банка России, предусмотренными ст. 75 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, и не противоречит иным ее положениям <13>.

<12> См.: СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 2). Ст. 3430.
<13> Определение от 14 декабря 2000 г. N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". См. также: Определение от 5 ноября 1999 г. N 182-О "По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Правовыми последствиями отзыва лицензии являются обязанность Банка России совершить ряд управленческих действий, а также неотвратимые изменения в правовом статусе кредитной организации (ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). В частности, Законом установлены:

Кроме этого, с момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций ограничивается дееспособность кредитной организации, а также "замораживаются" отношения с кредиторами кредитной организации, в частности, связанные с исполнением ею обязательств.

Подводя итоги, необходимо отметить, что система банковского надзора в России во многом уже восприняла правовые подходы, которые характерны для международной практики. Теперь предстоит довести начатое до конца. Это трудный процесс, так как понимание того, что банковский надзор (как и иные виды надзора за финансовыми институтами) представляет собой специфический вид надзора, еще не является устойчивым. Выработка такого понимания - одна из задач науки финансового права.