Мудрый Юрист

Изменение регламентов палат российского парламента: cuI prodest? *

<*> Volkova E.A. Change of regalements of the chambers of the russian parliament: cui prodest?

Волкова Е.А., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

В статье автор пытается получить ответ на вопрос, каким субъектам российской политической системы и гражданского общества выгодны изменения, вносимые в регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, и к чему они могут привести.

Ключевые слова: регламент, парламент, парламентаризм, политические партии, законодательство.

The author of the article tries to get the answer to the question which subjects of the Russian political system and civil society get advantage from the changes introduced into the Regalements of the Chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation and where they may lead.

Key words: regalement, parliament, parliamentary system, political parties, legislation.

Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации являются правовой базой организации и деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации. Они во многом определяют порядок функционирования в парламенте политических партий и в целом расстановку политических сил в высшем органе законодательной власти. В то же время регламенты позволяют определить нынешний вектор развития нашего законодательства и получить ответ, кому выгодны изменения, вносимые в регламенты, и к чему эти изменения ведут.

За всю историю существования парламентаризма в нашей стране было несколько нормативных актов, именуемых регламентами высших представительных учреждений. Так, Государственные думы царской России осуществляли свою деятельность, руководствуясь нормами регламента, разрабатывавшегося и утверждавшегося самими депутатами в виде наказа Государственной думы <1>. Регламент Верховного Совета СССР, который действовал в годы советской власти, утверждался законом, принятым Верховным Советом СССР <2>. В современном российском парламенте каждая палата принимает свой регламент, утверждаемый постановлениями палат. Имеются также регламенты представительных органов власти в субъектах Российской Федерации.

<1> См. статью 63 Манифеста Императора от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" и Указ царя "Об учреждении Государственной думы" от 20 февраля 1906 г. Наказ Государственной думы утверждался самой Думой и регламентировал процедуры и правила ее деятельности, которые уже тогда вполне соответствовали общепринятым принципам парламентаризма; Дмитриев Ю.А. Регламент - правовая основа деятельности парламента России // Представительная власть - XXI век. 2006. N 3(69). С. 8.
<2> См.: Регламент Верховного Совета СССР был общим для двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. N 17. Ст. 272.

Ввиду того что регламенты палат парламента утверждаются нормативными актами самих палат, в науке конституционного права высказывались различные мнения по поводу того, считать ли регламенты законодательными актами, а если и считать, то на какой круг государственных органов <3> распространяются установленные в них правила <4>.

<3> Регламенты Государственной Думы утверждались палатой в 1994 и 1998 гг., а регламенты Совета Федерации в 1994, 1996 и 2002 гг. Широкое распространение получила точка зрения, согласно которой регламенты палат должны закреплять лишь внутреннюю структуру самих палат и процедуру их работы, поэтому обязательность норм регламентов ограничивается внутриорганизационной деятельностью каждой палаты. Существует и другая точка зрения, суть которой сводится к тому, что регламент - это нормативный акт, который регулирует не только организационные отношения внутри палаты, но и иные отношения, складывающиеся как в процессе законотворчества, так и при осуществлении иных полномочий палат, определенных Конституцией Российской Федерации. С этой позиции регламент обязателен для исполнения всеми органами государственной власти. См., например: Дмитриев Ю.А. Регламент - правовая основа деятельности парламента России. С. 8; Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 116; Ковалев О.И. Правовая сущность и место в системе нормативно-правовых актов Регламента Государственной Думы // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. М., 2005. N 89. С. 6; Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 23.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья И.В. Гранкина "Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2003, N 1.

<4> По поводу порядка их утверждения до сих пор идут споры. Одни ученые-юристы считают, что регламент должен быть наделен всеми характеристиками закона (Ю.А. Дмитриев, П.П. Гуреев, Л.В. Лазарев, А.И. Лукьянов), другие доказывают, что регламент обеспечивает независимость и самостоятельность организации и процедуры деятельности парламента от влияния исполнительной, судебной власти и других государственных органов (И.В. Гранкин, Д.А. Ковачев, Г.Д. Садовникова и др.). См., например: Дмитриев Ю.А. Регламент - правовая основа деятельности парламента России. С. 8; Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР // Советское государство и право. 1979. N 11; Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания // Журнал российского права. 2004. N 4. С. 23; Ковачев Д.А. Конституция и регламент парламента. Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие. М.: Спарк, 1999. С. 35; Ковачев Д.А. Совершенствование законодательной власти и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М.: Изд-во Государственной Думы, 2001; Садовникова Г.Д. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ - "Парламент за работой" // Представительная власть - XXI век. 2006. N 5. С. 14 - 15.

В целом следует отметить, что нынешние регламенты палат Федерального Собрания - это своеобразные кодексы о полномочиях, структуре и организации работы Государственной Думы и Совета Федерации. Они отражают реальное положение политических партий и депутатов в главном законодательном органе страны <5>.

<5> Таким образом, регламенты палат Федерального Собрания можно определить как нормативные правовые акты, содержащие нормы процессуального характера, обязательные для исполнения Государственной Думой и Советом Федерации, политическими партиями, внутренними органами палат парламента, а также всеми иными органами государственной власти, взаимодействующими с палатами Федерального Собрания на основе Конституции Российской Федерации. См.: Степанов И.М., Хабриева Т.Я. Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 2000. С. 15.

В то же время вокруг норм, включенных в регламенты, с самого начала их существования почти всегда шла напряженная борьба. Депутаты различных политических партий и объединений старались изменять регламенты в нужную для них сторону. В итоге депутатами вносилось множество поправок, а сами регламенты значительно увеличивались в объеме. Каждое появление новых парламентских партий означало очередную переделку регламентов. Таким образом, регламенты палат федерального парламента становились документами, олицетворяющими расстановку политических сил в стране и в обществе.

Под этим углом зрения, видимо, и следует внимательно присмотреться к тому, как менялись и меняются нормы регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Действующий Регламент Государственной Думы 1998 г. наглядно демонстрирует, в чьих интересах и в каком направлении идет изменение его норм, и в этом смысле второй Регламент нижней палаты парламента значительно уступает первому по степени своей демократичности <6>.

<6> Например, статья 8 Регламента 1994 г. закрепляла, что Председатель Государственной Думы, его первый заместитель и заместители не могут быть представителями одной фракции, депутатской группы, что позволяло исключить монополию в парламенте одной политической партии, поскольку Регламент был рассчитан на многопартийный парламент с представительством общественных объединений и беспартийными гражданами. Или, к примеру, в Регламенте 1994 г. содержалось весьма важное положение, согласно которому комитеты осуществляли функции контроля за реализацией законодательства. В Регламенте 1998 г. подобная норма отсутствует.

В Регламент Государственной Думы по состоянию на 2010 г. внесено значительное число поправок. Так, после формирования Государственной Думы с использованием пропорциональной избирательной системы в 2007 г. по всему тексту Регламента были исключены понятия "депутатские объединения" и "депутатские группы" <7>, и осталось только понятие "фракции" <8>.

<7> Вывод депутатских групп и самостоятельных депутатов за рамки внутрипалатной деятельности фактически был осуществлен уже в 2003 г., когда в Регламенте появилась норма, согласно которой регистрации подлежали депутатские группы численностью не менее 55 депутатов. Поскольку данного количества не набиралось, депутатам ничего не оставалось, как примыкать к уже созданным фракциям. Эти изменения Регламента были продиктованы нежеланием фракции "Единая Россия" видеть в палате иные, помимо фракций, депутатские объединения.
<8> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 5134-4 ГД "О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 4981.

Кроме того, в Регламент в соответствии с Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Постановлением N 5134-4 ГД была изложена в новой редакции статья 16, в которой уточняется понятие фракции и ее статус, а также изменена статья 18, устанавливающая обязанность депутатов, избранных по списку политической партии, входить в соответствующую фракцию <9>. Помимо этого, появились нормы, закрепляющие, что депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной фракции, а в случае выхода из ее состава его полномочия автоматически прекращаются <10>.

<9> См.: Там же.
<10> См.: Там же.

Изменение приведенных норм Регламента означает предоставление значительного преимущества фракциям. Являясь единственным субъектом внутрипалатной деятельности, фракции имеют достаточно широкий перечень полномочий, предусмотренных Регламентом. Кроме того, фракции получили возможность контролировать деятельность депутатов, входящих в их состав, и влиять на принятие ими решений.

Усиление контроля за деятельностью депутатов, входящих во фракцию, на практике выгодно прежде всего тем политическим партиям, которые представлены большинством в нынешней нижней палате парламента. Например, фракция "Единая Россия" состоит из 315 депутатов, что составляет более двух третей всего состава палаты. При таком количестве депутатов очень сложно контролировать процесс принятия решений, особенно в том случае, когда необходимо поддержать то или иное предложение исполнительной власти. Таким образом, внесенные в Регламент изменения не позволяют депутатам фракции иметь независимое от партии мнение, и следовательно, все попытки "вольнодумства" депутатов во время принятия решений пресекаются на корню.

В то же время изменения норм Регламента Государственной Думы в части формирования состава палаты повлекли за собой ограничение прав общественных объединений, депутатов нижней палаты парламента и граждан Российской Федерации. Во-первых, в соответствии с действующим законодательством фракция - это объединение депутатов по партийной принадлежности, что так или иначе ограничивает конституционные права граждан на свободу объединения. Во-вторых, запрет на формирование депутатских объединений и депутатских групп противоречит конституционному принципу свободного выражения своей политической позиции, а законодательно закрепленная обязанность депутата состоять во фракции противоречит статьям Конституции в части принуждения вступать в какое-либо общественное объединение. В-третьих, нарушено право граждан Российской Федерации иметь представительство их интересов в органах государственной власти, поскольку теперь именно партии и их фракции, а не граждане осуществляют императивный мандат по отношению к депутатам. Прочная привязка депутата к фракции означает также установление императивного характера отношений внутри самой фракции и тем самым окончательно выхолащивает отношения депутатов с избирателями и лишает возможности получения независимого мнения от людей, которые не относятся к политическим партиям.

Нарушаются данными нормами и права малых политических партий, которые в случае преодоления 5 - 6% избирательного барьера получают одно и два места в Государственной Думе соответственно. Депутаты, избранные в парламент по данной схеме, лишены возможности создавать фракцию, следовательно, они не могут участвовать в принятии многих решений палаты, а также в работе по формированию ее органов <11>.

<11> См.: Федеральный закон от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2391.

В соответствии с нормами Регламента Государственной Думы практически все решения палаты, а также ее руководящих и рабочих органов принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (более половины от общего числа депутатов) <12>. В результате наличие фракции, имеющей большинство мест в палате, означает принятие решений в пользу данной фракции <13>. Оппозиционные фракции, численный состав которых значительно меньше, в ходе голосования при принятии решений оказываются в менее выгодном положении <14>. Нормы Регламента, сформулированные таким образом, отражают интересы большинства.

<12> Под большинством подразумевается число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов // Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. N 2 - 3.
<13> См.: статьи 9, 10, 22, 217 и др. Регламента Государственной Думы.
<14> В Государственной Думе пятого созыва фракции представлены следующим образом: фракция "Единая Россия" - 315 депутатов, фракция КПРФ - 57 депутатов, фракция ЛДПР - 40 депутатов и фракция "Справедливая Россия" - 38 депутатов. Несложные арифметические подсчеты позволяют определить, что большинство (более половины голосов депутатов Государственной Думы) принадлежит фракции "Единая Россия".

Это касается также и порядка формирования руководящих органов палаты. Статья 8 Регламента Государственной Думы устанавливает, что Председатель Государственной Думы избирается из числа депутатов палаты по представлению фракций <15>.

<15> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 5134-4 ГД "О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 4981.

Исходя из этой нормы, можно предположить, что фигура Председателя палаты предопределяется голосованием партии, имеющей большинство мест в Государственной Думе. В случае если фракция большинства представляет собой опору исполнительной власти, Председатель автоматически становится связанным с высшим руководством страны. С одной стороны, это вполне соответствует демократическим началам организации и деятельности парламента. Однако не только Председатель Государственной Думы, но и его заместители, в том числе два первых заместителя, избираются по представлению фракций депутатами <16>.

<16> См.: Там же.

В данном случае состав руководства палаты становится слишком однородным. Партии, имеющие большинство, влияют также и на формирование состава заместителей Председателя <17>.

<17> Председатель Государственной Думы Б.В. Грызлов, кандидатура которого была представлена фракцией "Единая Россия", непосредственно связан с Президентом и Правительством Российской Федерации, а из десяти его заместителей только трое являются депутатами от оппозиционных фракций.

В 2003 г. была изменена статья 9 Регламента, устанавливающая, что если на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей избраны руководители депутатских объединений (фракций - в ред. 2007 г.), то они вправе совмещать руководство депутатскими объединениями (фракциями - в ред. 2007 г.) и пребывание на выборной должности <18>.

<18> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 29 декабря 2003 г. N 11-IV ГД "О внесении изменений в статьи 9, 10, 13, 16 и 18 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 1. Ст. 11; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 5134-4 ГД "О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 4981.

Бесспорность данной нормы Регламента вызывает сомнение. К примеру, в Палате общин Великобритании Спикер и вице-спикеры палаты должны быть беспартийными; они не голосуют и не принимают участия в какой-либо партии. Совмещение должности Председателя Государственной Думы и руководителя фракции, представляющей правящую партию, выгодно только этой партии. И хотя в статье 53 Регламента Государственной Думы содержится запрет на высказывание собственного мнения председательствующим на заседании палаты по существу обсуждаемых вопросов, в Регламенте отсутствует норма, запрещающая Председателю Государственной Думы лоббировать интересы партии, руководителем которой он является.

Председатель палаты и его заместители с правом решающего голоса входят в состав Совета Государственной Думы <19>, который согласно статье 13 Регламента создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты, относящихся к вопросам внутреннего распорядка Государственной Думы, и формируется из вышеуказанных лиц. В то же время председатели комитетов Государственной Думы или их представители могут принимать участие в работе Совета только с правом совещательного голоса <20>.

<19> Это предусмотрено частью 2 статьи 101 Конституции Российской Федерации и статьями 11, 12 Регламента Государственной Думы.
<20> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 29 декабря 2003 г. N 11-IV ГД "О внесении изменений в статьи 9, 10, 13, 16 и 18 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 1. Ст. 11.

Таким образом, в 2003 г. депутатские объединения были лишены возможности формировать состав Совета Государственной Думы, который превратился в орган исключительно партийный. Состав Совета напрямую зависит от партийного состава депутатов парламента. На сегодняшний день изменения сделаны в пользу фракции "Единая Россия". Оппозиционные партии, хотя и могут участвовать в работе Совета Государственной Думы, влиять на принятие решений они не в состоянии, поскольку решения Совета в соответствии с его компетенцией принимаются большинством голосов правящей партии, без учета мнения оппозиции <21>.

<21> К примеру, такое важное решение, как формирование повестки дня заседания, в которую предлагается включить протокольные поручения оппозиционных партий.

Постановлением Государственной Думы от 29 декабря 2003 г. в Регламенте прописан также и порядок принятия решений Советом Государственной Думы. Ранее такой порядок определен не был. Предусмотрена ситуация, когда голоса членов Совета Государственной Думы при голосовании разделились поровну. В таких случаях принятым будет считаться то решение, за которое проголосовал Председатель Государственной Думы или один из его заместителей, который ведет заседание <22>. Соответственно эта норма Регламента может быть использована теми политическими партиями, в чьих интересах сформирован состав палаты <23>.

<22> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 29 декабря 2003 г. N 11-IV ГД "О внесении изменений в статьи 9, 10, 13, 16 и 18 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 1. Ст. 11.
<23> В Совет Государственной Думы входят 8 представителей фракции "Единая Россия" и по одному представителю от оппозиционных фракций.

В 2007 г. была изменена статья 22 Регламента, в соответствии с пунктом 3 которой общее число депутатов Государственной Думы, избранных по представлениям одной фракции на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и их заместителей, не может превышать 50 процентов от общего числа членов данной фракции <24>. Установление критерия на замещение должностей в процентном соотношении выгодно только тем партиям, которые получают более половины мест в Государственной Думе. Эта норма позволяет исключить участие оппозиции в управлении палатой.

<24> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 5134-4 ГД "О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 4981.

Не выгодны вносимые в Регламент изменения и избирателям, отдавшим свои голоса на выборах иным политическим партиям. Избиратели имеют право на то, чтобы политические партии, за которые они проголосовали, возглавляли руководящие органы, комитеты и комиссии Государственной Думы в разумном соотношении с правящей партией. Только тогда в нижней палате парламента будет соблюдаться принцип политического плюрализма, выражающийся прежде всего в организации работы Государственной Думы.

Основными формами работы комитетов и комиссий нижней палаты парламента, а также их взаимодействия с фракциями, Председателем и Советом Государственной Думы являются парламентские слушания, совещания, круглые столы, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью палаты. Анализ норм Регламента показал, что участие оппозиционных фракций в мероприятиях, проводимых Государственной Думой, также определяется зависимостью от мнения большинства, представленного правящей партией, поскольку решение о проведении мероприятия в Государственной Думе принимается Председателем или по его поручению Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, а в исключительных случаях Советом Государственной Думы. Заявка на проведение мероприятия в Государственной Думе направляется на имя Председателя Государственной Думы <25>.

<25> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 ноября 2008 г. N 1289-5 ГД "О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5567.

К примеру, вопрос о проведении парламентских слушаний вносится для рассмотрения на заседание Совета Государственной Думы, который и определяет дату парламентских слушаний <26>. При этом тема, дата и место проведения парламентских слушаний могут быть изменены Советом Государственной Думы <27>. Это означает, что предложения оппозиционных политических партий могут блокироваться уже на стадии принятия решения.

<26> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 5134-4 ГД "О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 4981.
<27> См.: Парламентские слушания, запланированные комитетами Государственной Думы на 2010 г. По состоянию на 25 февраля 2010 г. / АКДИ экономика и жизнь. URL: http:// www.akdi.ru/ gd/ pl_sl/ plan2010.htm.

Еще одной формой работы фракций в палате является рассмотрение законопроектов в рамках законодательного процесса. Примечательно, что в Регламенте прописаны процедуры первого, второго и третьего чтения, однако отсутствует закрепление широко применяемого на практике так называемого нулевого чтения. Работа Государственной Думы за последние семь лет наглядно демонстрирует использование фракцией "Единая Россия" "нулевого чтения" для отработки законопроектов в режиме предварительного согласования <28>. Во фракции создан специальный Экспертный совет, на заседаниях которого проходит "нулевое чтение". К работе привлекаются депутаты, представители Администрации Президента Российской Федерации, Правительства России, министерств и ведомств, бизнеса и общественных организаций.

<28> Фракция "Единая Россия" принимает по каждому крупному законопроекту специальное решение, обязательное для каждого депутата фракции. В ряде случаев проводится "нулевое чтение" законопроектов. Оно, по сути, является антизаконным. Но уже в 2003 г. на первом заседании Государственной Думы депутатом О.И. Ковалевым было заявлено, что "нулевое чтение" законопроектов - это очень эффективный способ, и в Государственной Думе четвертого созыва предлагалось внедрять его в практику не от случая к случаю, а регулярно и стабильно. См.: Стенограмма заседания 29 декабря 2003 г. N 1(715) // Стенограммы заседаний Государственной Думы. URL: http:// wbase.duma.gov.ru/ steno/ nph-sdb.exe.

Однако "нулевое чтение" исключает альтернативный характер дискуссии по законопроектам, которая свойственна официальным пленарным заседаниям, что является нарушением права граждан Российской Федерации на доступ к информации о деятельности государственных органов <29>, а также прав оппозиционных политических партий, поскольку их участие в обсуждении законопроекта на пленарных заседаниях Государственной Думы уже не требуется.

<29> Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007; автор комментария - А.Н. Головистикова.

Возникает необходимость в регламентации "нулевого чтения" на законодательном уровне с тем, чтобы была возможность обеспечить его открытость и гласность, привлечение широкого круга специалистов и заинтересованных сторон, законность принимаемых решений и соответственно ответственность участвующих сторон. Хотя вряд ли такая регламентация будет поддержана правящей партией.

Изменения коснулись и главы Регламента, посвященной общему порядку работы депутатов. Согласно статье 85 Регламента Государственной Думы каждый депутат имеет один голос и подает его за принятие решения или против него либо воздерживается от принятия решения <30>. В 1999 г. в часть 2 данной статьи были внесены изменения, позволяющие депутату в случае его отсутствия на заседании передавать свой голос другому депутату <31>.

<30> Ранние редакции Регламента Государственной Думы не допускали передачи депутатом своего голоса при голосовании.
<31> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 сентября 1999 г. N 4324-II ГД "О внесении изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4588.

Однако возможность передачи депутатом своего голоса, во-первых, ослабляет дисциплину депутатов; во-вторых, делает невозможным осуществление тайного голосования; и в-третьих, позволяет фракции не просто влиять на принятие депутатом решения, а принимать решение за депутата. Наиболее выигрышная позиция, как уже отмечалось ранее, у партии, имеющей большинство в Государственной Думе, поскольку данная норма позволяет ей контролировать процесс принятия решений. В некоторых случаях фракция может принять решение вовсе не голосовать и тем самым получить необходимый результат. Поэтому неучастие в голосовании - это все чаще применяемый путь для обмана избирателей <32>.

<32> Например, 14 января 2009 г. Государственная Дума рассмотрела проект Федерального закона "О Высшем совете по защите нравственности в области телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации". Законопроект был отклонен в первом чтении с результатом: "за" проголосовало 135 депутатов (фракции КПРФ, ЛДПР, "Справедливая Россия"), "воздержался" 1 депутат от фракции "Единая Россия", "не голосовало" 307 депутатов (фракция "Единая Россия").

Для сравнения: 19 февраля 2010 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О внесении изменения в статью 3 Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах", внесенный депутатами фракции "Единая Россия". "За" проголосовало 315 депутатов (фракция "Единая Россия").

Существенной формой работы Государственной Думы стали проведение так называемых правительственных часов и практика обсуждения и принятия парламентских запросов. Последняя редакция Регламента 2010 г. закрепляет норму, согласно которой на "правительственный час" приглашаются федеральные министры в личном качестве <33>. Таким образом, на сегодняшний день Председатель Правительства, который является также и лидером правящей партии, имеющей фракцию большинства в Государственной Думе, освобожден от ответов на вопросы, поступающие от депутатов оппозиционных фракций, что свидетельствует не только о правовой, но и о политической составляющей изменения данной статьи Регламента.

<33> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. N 3065-5 ГД "О внесении изменений в статьи 11 и 41 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 71.

Поправками в конце 2009 г. был отменен пункт 4 статьи 41 Регламента, устанавливающий, какие блоки вопросов могут быть рассмотрены на "правительственном часе". Вместо этого в пункте 7 статьи 41 указывается, что "в плане проведения "правительственного часа" могут быть указаны темы "правительственных часов" <34>. План проведения "правительственного часа", вопросы, подготовленные фракциями и депутатами, теперь одобряются Советом Государственной Думы, а затем утверждаются палатой на пленарном заседании <35>. Расширенные полномочия Совета Государственной Думы в данном случае отражают интересы правящей партии. В то время как оппозиционные политические партии становятся зависимыми от решения Совета Государственной Думы. Этот вопрос помимо технико-юридического принимает характер политического. Очень большое количество решений принимается в соответствии с расстановкой сил в палате.

<34> См.: Там же.
<35> См.: Там же.

В конце 2009 - начале 2010 г. в Регламент Государственной Думы была внесена еще одна поправка, исключающая статью 42, согласно которой по пятницам мог проводиться "час заявлений", и появился пункт 3.1 статьи 50 Регламента, закрепляющий, что перед обсуждением проекта порядка работы заседания Государственной Думы на основании обращения фракции ее представителю предоставляется слово для выступления по актуальным социально-экономическим, политическим и иным вопросам. Выступление представителя фракции не может превышать пяти минут <36>.

<36> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 января 2010 г. N 3097-5 ГД "О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 4. Ст. 362.

Технически данные изменения можно назвать "кабальными", поскольку первоначально обмен представлялся неравным. У партий полностью отнято право выражать свою позицию по актуальным вопросам, а также резко сократилось количество депутатов, которые могут выступать от имени фракции <37>. Остальные депутаты могут передать свои заявления в письменном виде Председателю палаты, однако решения по ним будут приниматься лишь на следующем заседании <38>.

<37> До введения данных поправок от оппозиционных политических партий выступали довольно часто до десяти депутатов, а теперь выступить может только один депутат.
<38> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 января 2010 г. N 3097-5 ГД "О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 4. Ст. 362.

Таким образом, даже несмотря на то, что современная оппозиция получила возможность выступать с заявлениями в начале каждого заседания Государственной Думы, изменения Регламента снова оказались выгодны только правящей партии. Введенные нормы резко сужают права оппозиционных фракций - они могут выступать исключительно в рамках формируемой фракцией "Единая Россия" повестки и с соблюдением временных ограничений: пять минут на заявление, одна минута на протокольное поручение и т.д.

Что касается работы депутатов с избирателями, то здесь Регламент устанавливает только сроки, в какие должна осуществляться данная работа <39>, однако никаких вопросов по существу Регламент не рассматривает. Отсутствуют нормы о наказах избирателей, об ответственности депутата, о порядке ответа на письма и обращения граждан. Необходимо определить порядок деятельности депутата, а не ограничиваться установлением сроков.

<39> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 5134-4 ГД "О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 4981.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, так же как и Государственная Дума, принимает свой Регламент. Действующий ныне Регламент - третий в истории Совета Федерации. Первый был принят на два года в 1994 г., второй - в 1996 г. Нынешний Регламент создан заново и утвержден палатой в 2002 г. Однако за прошедшие годы и в него внесено достаточно большое число поправок. Как и Регламент Государственной Думы, он утверждается постановлением палаты в качестве ее внутреннего документа. Но фактически нормативное значение Регламента Совета Федерации значительно шире, и поэтому депутаты Совета Федерации все чаще требуют от других, в том числе исполнительных, органов безусловного его выполнения.

Важной особенностью организации Совета Федерации является то, что Регламент палаты четко закрепляет норму, согласно которой в Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций. В 2008 г. в Регламент Совета Федерации было внесено уточнение, запрещающее организацию и ведение любой деятельности в интересах политических партий <40>. Однако, несмотря на то что в Совете Федерации отсутствуют фракции, нормы Регламента сформулированы таким образом, что 117 членов палаты, которые составляют почти две трети состава Совета Федерации <41>, являются членами партии "Единая Россия". И они, естественно, влияют на принятие решений верхней палатой парламента, а также на внесение изменений в его Регламент.

<40> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18 июня 2008 г. N 223-СФ "О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2918.
<41> Совет Федерации состоит из 166 депутатов.

Даже несмотря на то, что у Совета Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Регламентом имеется возможность отменять решения, принятые Государственной Думой, именно партийный состав этой палаты парламента позволяет почти всегда одобрять законы и другие решения, выгодные исполнительной власти. Это свидетельствует о заинтересованности законодателя в верховенстве в стране одной политической партии.

Как следствие, и в отсутствие фракций, и соответственно в отсутствие в этой палате парламента оппозиции возможно одобрение любых предложений, исходящих от Президента Российской Федерации, Правительства России и правящей партии, проводящей их интересы в жизнь.

Анализ статей Регламентов Государственной Думы и Совета Федерации позволяет на вопрос "Cui prodest?" ответить, что изменения норм регламентов, внесенные за последние семнадцать лет их существования, выгодны партиям (партии), представляющим господствующие в обществе политические силы, а также Президенту Российской Федерации, Правительству России и иным органам государственной власти. В то же время изменения регламентов палат парламента отрицательно сказались на деятельности оппозиционных политических партий, которые лишились возможности влиять на принятие палатой решений, и общественных объединений, не имеющих представительства в Государственной Думе. Нарушают нормы регламентов и права большинства населения страны, поскольку противоречат статье 3 Конституции Российской Федерации <42>, а кроме того невыгодны самим Президенту и Правительству Российской Федерации, так как, сосредоточив все руководящие рычаги в руках одной политической партии, они лишили себя возможности знать правду о настроениях населения, не говоря уже о том, что практически полностью подрывается конституционный принцип разделения властей.

<42> Единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Таким образом, если власти действительно стремятся модернизировать политическую систему общества и страны в целом, необходимо тщательно изучить и откорректировать регламенты палат федерального парламента, а вместе с ними и правила работы всех представительных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Чтобы это произошло, необходимо принять следующие меры.

Во-первых, вернуться к формированию Совета Федерации посредством прямых выборов, с тем чтобы исключить прямое влияние правящей партии на состав верхней палаты парламента.

Во-вторых, принять Федеральный закон "Об оппозиции", гарантирующий деятельность оппозиционных политических партий и официально определяющий статус оппозиции.

В-третьих, разработать и принять два вида законодательных актов, позволяющих регламентировать взаимоотношения палат парламента и органов государственной власти. Это должны быть регламенты палат как своеобразные процессуальные кодексы, определяющие структуру и порядок деятельности парламента, и Федеральный конституционный закон "О Федеральном Собрании Российской Федерации", непосредственно регулирующий вопросы деятельности российского парламента, тем более что шаг в этом направлении уже сделан: по предложению Президента Российской Федерации и политических партий в Государственную Думу внесен проект Закона "О парламентском контроле".

Когда все предлагаемые изменения будут предприняты, регламенты палат федерального парламента на вопрос "Cui prodest?" будут вправе отвечать, что они выгодны нашему народу, существующим партиям и общественным организациям, а также избирателям, чьи права и интересы гарантируются Конституцией Российской Федерации и высшим законодательным органом нашей страны.