Мудрый Юрист

Президент в системе и структуре органов исполнительной власти (сравнительно-правовой анализ на примере России и армении) *

<*> Kondzhakulyan K.M. President in the system and structure of agencies of executive power (comparative-law analysis at the example of Russia and Armenia).

Конджакулян К.М., аспирант кафедры конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики.

В статье проведен сравнительно-правовой анализ по вопросам системы и структуры органов исполнительной власти России и Армении. Автор определяет понятия "система" и "структура" как взаимосвязанные элементы, также предлагает принять в Республике Армения специальный Закон "Об органах исполнительной власти Республики Армения".

Ключевые слова: Президент, органы исполнительной власти, система, структура, Россия, Армения, сравнительно-правовой анализ.

The author of the article makes a comparative-law analysis of the system and structure of agencies of executive power of Russia and Armenia. The author determines the concepts of "system" and "structure" as interconnected elements and proposes to adopt a special law in the Republic of Armenia "On Agencies of Executive Power of the Republic of Armenia".

Key words: President, agencies of executive power, system, structure, Russia, Armenia, comparative-law analysis.

В Российской Федерации система и структура федеральных органов исполнительной власти устанавливаются Президентом РФ указами, имеющими подзаконный характер. В Республике Армения вопрос о системе и структуре органов исполнительной власти регулируется законом и подзаконными актами. При этом Закон "О структуре Правительства Республики Армения" от 21 июня 2008 г. N ЗР-79 <1> не предписывает конкретных действий Президента по утверждению структуры органов исполнительной власти и порядка назначения кандидатур на соответствующие государственные должности. Открытыми остаются вопросы о том, что рассматривается (согласовывается, решается) в первую очередь перечень органов исполнительной власти или кандидатуры должностных лиц на конкретные должности в данных органах. Нет однозначного ответа в Законе и на вопрос о том, являются ли эти процедуры установления системы органов и назначения на должности в них самостоятельными и находящимися в последовательной взаимосвязи или процесс формирования системы и структуры органов и назначения на руководящие посты в них должностных лиц является одновременным. Представляется, что имеет место ситуация, когда сначала "делятся портфели", а уже потом формируется, уточняется система органов.

<1> Закон Республики Армения "О структуре Правительства Республики Армения" от 21 июня 2008 г. N ЗР-79 // Ведомости Республики Армения. 2008. 06.25/40(630). Ст. 651.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 5 октября 2009 г.) <2> в системе федеральных органов исполнительной власти насчитывается 18 федеральных министерств, составляющих группу органов, осуществляющих подзаконную нормотворческую деятельность, т.е. данные органы принимают нормативные правовые акты, которые составляют правовую основу деятельности федеральных агентств и служб. В систему входят также 35 федеральных служб, которые осуществляют государственную деятельность по контролю и надзору, а также 27 федеральных агентств, относящихся к органам, осуществляющим организационно-хозяйственную деятельность, под которой следует понимать управление государственным имуществом, оказание государственных услуг, ведение реестров, регистров, кадастров и т.д.

<2> Указ Президента Российской Федерации "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" от 12 мая 2008 г. N 724 (в ред. от 5 октября 2009 г.) // Российская газета. N 100. 2008. 13 мая.

Следует согласиться с мнением Б.В. Россинского, который отмечает, что уменьшение количества видов федеральных органов исполнительной власти с шести до трех закономерно, так как анализ функций, осуществляемых этими органами, дает основание разделить их на три группы <3>.

<3> См.: Россинский Б.В. Актуальный комментарий: система и структура федеральных органов исполнительной власти // Закон. 2004. N 7. URL: http://www.rossinskiy.ru/Art/zurnl_zak.doc.

В этой связи подчеркнем, что в Республике Армения существует более сложная система органов исполнительной власти, состоящая из пяти уровней органов, имеющих зачастую дублирующиеся функции и полномочия. Например, контрольной и надзорной деятельностью занимаются одновременно и государственные службы, и государственные инспекции, организационно-хозяйственной деятельностью - государственные агентства и государственные комитеты. Это, безусловно, снижает эффективность работы этих органов, создает дублирование полномочий и обусловливает коррупционную обстановку, которая, к сожалению, в Республике Армения является неотъемлемым феноменом в системе государственного управления.

Более того, в Республике Армения в компетенции одного органа исполнительной власти может иметь место совмещение нормотворческих, организационно-хозяйственных, контрольно-надзорных полномочий (например, Министерство обороны РА, Министерство спорта и по делам молодежи РА, Министерство диаспоры РА). Естественно, такая система, как обоснованно отмечает Б.В. Россинский, имеет крупный недостаток: нормативные акты принимаются во многом исходя из собственных интересов органа (или находящихся в его ведении организаций), связанных с осуществлением хозяйственной деятельности <4>.

<4> См.: Там же.

В этой связи представляются необходимыми разделение видов государственной деятельности и специализация полномочий в системе органов исполнительной власти. Государственные службы и инспекции должны обладать независимостью от министерств и не быть им подведомственными. Следует отметить, что в Российской Федерации, в отличие от Республики Армения, такое положение имеет место в установленной системе исполнительной власти.

Поскольку Конституция Армении устанавливает, что структура Правительства должна быть урегулирована законодательным путем, есть основания говорить о нарушении конституционных требований Указом Президента от 4 июля 2009 г. N УП-154 "Об утверждении структуры Правительства Республики Армения" <5>.

<5> Указ Президента Республики Армения "Об утверждении структуры Правительства Республики Армения" от 16 марта 2002 г. N УП-1063 (в ред. от 4 июля 2009 г.) // Ведомости Республики Армения. 2009. 07.15/35(701). Ст. 818.

Согласно Закону Республики Армения "О структуре Правительства Республики Армения" от 21 июня 2008 г. оно состоит из 18 министерств. Каждое министерство включает в себя подразделения и государственные органы <6>, что не регулируется данным Законом.

<6> Интернет-портал Правительства Республики Армения: URL: www.gov.am/ru/structure/.

Представляется, что столь значительный количественный состав органов исполнительной власти в Армении - министерства (18), службы (8), агентства (34), инспекции (15) и государственные комитеты (5) - имеет явно завышенный и ничем не обоснованный характер для страны, население которой чуть более 3 миллионов человек <7>, в связи с этим необходимо реформировать систему и структуру исполнительной власти Республики Армения.

<7> Интернет-портал Президента Республики Армения: URL: www.president.am/library/armenia/rus/.

В ходе реформы следует решить следующие вопросы:

Кроме того, представляется необходимым:

<8> См.: Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России. М.: ЭКСМО, 2009.

В соответствии с положениями Конституции Республики Армения представляется необходимым принятие Закона "Об органах исполнительной власти Республики Армения". Закон должен установить систему и структуру, виды органов исполнительной власти, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации, порядок наделения полномочиями должностных лиц органов исполнительной власти. В Законе необходимо конкретизировать полномочия Президента, Национального Собрания и Правительства по установлению системы и структуры органов исполнительной власти. Принятие такого Закона существенно повысит регулятивный потенциал парламента и создаст устойчивую правовую основу для формирования эффективной системы органов исполнительной власти.