Мудрый Юрист

Роль ответственности в формировании и функционировании государственного аппарата *

<*> Goncharov V.V. Responsibility role in formation and functioning of machinery of state.

Гончаров В.В., директор Научно-исследовательского института проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества.

Настоящая статья посвящена исследованию ответственности как принципа организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. В работе проводится анализ различных видов ответственности органов государственной власти и их должностных лиц, даны авторские определения понятиям политической, юридической, моральной, конституционной, уголовной, негативной, позитивной ответственности. В статье изучены основные проблемы, препятствующие реализации принципа ответственности в формировании и функционировании государственного аппарата в Российской Федерации, разработан и обосновывается ряд мероприятий по их устранению.

Ключевые слова: принцип организации и деятельности органов государственной власти, Конституция Российской Федерации, ответственность, политическая, моральная, правовая, негативная, позитивная, уголовная, конституционная.

The present article is devoted responsibility research as principle of the organisation and activity of public authorities in the Russian Federation. In work the analysis of various kinds of responsibility of public authorities and their officials is carried out, author's definitions are given concepts of political, legal, moral, constitutional, criminal, negative, positive responsibility. In article the basic problems interfering realisation of a principle of responsibility in formation and functioning of machinery of state in the Russian Federation are studied, is developed and a number of actions for their elimination is proved.

Key words: a principle of the organisation and activity of public authorities, the Constitution of the Russian Federation, responsibility, the political, the moral, the legal, the negative, the positive, the criminal, the constitutional.

Закрепление в действующем законодательстве наряду с соответствующими полномочиями государственных органов мер их ответственности перед обществом в целом и гражданином в частности является важнейшим принципом организации и деятельности органов государственной власти, выступающим гарантией того, что функционирование государственного механизма осуществляется в интересах большинства народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в России.

Ответственность имеет социальную природу, предопределенную общественным характером отношений. Субъект любого общественного отношения всегда должен иметь возможность выбора варианта своего поведения, в противном случае исключается возможность привлечения его к ответственности за отклонения от требований данных предписаний. Ряд ученых рассматривают ответственность как социально-правовой регулятор <1>, однако более точным представляется мнение, что в самом общем виде ответственность выступает как отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством, формирующееся в результате последовательного взаимодействия трех основных частей: сознания долга; оценки поведения; наложения санкций <2>. Стадии этого процесса следует детализировать на: возникновение ответственности; выявление нормонарушения; оценку его обществом или государством в официальной форме; реализацию ответственности.

<1> См.: Уголовное право России. Часть общая: Учебник для вузов / Отв. ред. проф. Л.Л. Кругликов. М.: БЕК, 1999. С. 109.
<2> См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 302.

В силу того что в обществе существуют различные правила поведения (политические, моральные, юридические) в отношении отдельных индивидов и их сообществ с точки зрения морали и материальных благ соответственно различают несколько видов и элементов ответственности: личностной и коллективной, политической и юридической, моральной и материальной, наступающих как за нарушение норм нарушителем путем действия, так и бездействия. Ответственность органов государственной власти и их должностных лиц можно подразделить на: политическую и юридическую (конституционно-правовую, уголовную, гражданско-правовую (материальную), дисциплинарную).

Моральная ответственность представляет собой осуждающее отношение к нарушителю социальных норм, которое складывается у общества или коллектива, негативную оценку поступка, противоречащего нормам морали, исходящим из общенародных представлений о справедливости и чести, добре и зле, достоинстве, выступающее критерием социальной оценки определенных качеств нарушителя.

Политическая ответственность органов государственной власти и должностных лиц представляет собой их ответственность перед народом страны или его частью за деятельность, не соответствующую мандату доверия <3>, выразившуюся в неспособности или нежелании проводить политику и осуществлять государственную власть во благо общества и государства.

<3> См.: Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. N 6. С. 1.

Санкции политической ответственности можно условно подразделить на: недоверие, оказываемое выборным должностным лицам избирателями при проведении выборов или референдума; отставку, роспуск, отрешение от должности государственного органа или должностного лица иным государственным органом или должностным лицом (группой органов или должностных лиц); отзыв депутатов законодательных (представительных) и руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов вследствие утраты доверия избирателей в результате совершения противоправных или аморальных поступков, грубого нарушения Конституции страны, федерального и регионального законодательства. Политическая ответственность Президента России в соответствии со ст. 93 Конституции Российской Федерации (отрешение от должности) наступает после обвинения его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Как отмечает С.А. Авакьян, грань между политической ответственностью и конституционной ответственностью (как разновидностью правовой ответственности) не всегда может быть проведена четко <4>, так как основания и меры политической ответственности достаточно субъективны и не имеют зачастую юридического закрепления.

<4> См.: Сивицкий В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. N 2. С. 116.

Невозможно точно определить, например, степень безупречности моральной репутации судьи Конституционного Суда Российской Федерации, о необходимости которой говорится в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации". Отсутствуют также четкие критерии для обоснования систематического без уважительных причин невыполнения обязанностей, возложенных на выборных должностных лиц субъектов России.

Подобная "размытость" формулировок может привести к преследованию определенного круга должностных лиц за их политические взгляды и убеждения. В связи с этим Конституционный Суд указал, например, что основанием для отзыва депутата регионального законодательного (представительного) органа не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании. Причем сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву <5>.

<5> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348.

Представляется интересным мнение ряда специалистов, что за нарушение закона органы власти должны отвечать юридически перед государством, а не населением <6>, ибо в противном случае не исключена возможность произвольного, а подчас преступного, манипулирования подобным плебисцитом.

<6> См.: Краснов М.А. Указ. соч. С. 47.

Юридическая ответственность как разновидность социальной ответственности представляет собой возникающее из правонарушений правовое отношение между государством в лице органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать неблагоприятные последствия и лишения за правонарушение требований, содержащихся в нормах права.

Однако среди отечественных и зарубежных юристов нет единого понимания юридической ответственности <7>. Условно можно выделить две точки зрения на ее понимание: как "двухаспектной" ответственности, включающей в себя "негативную" и "позитивную" ответственность; как только "негативной" ответственности.

<7> См.: Бойцова Л.В. Ответственность государства и судей за вред, причиненный гражданам при осуществлении правосудия // Журнал российского права. 2001. N 9. С. 51 - 60; Сивицкий В.А. Указ. соч. С. 114 - 121.

Ряд авторов считают нецелесообразным разделять ответственность на позитивную и негативную, так как, во-первых, подобное разграничение достаточно условно, поскольку санкции одинаковы (Ж.И. Овсепян); во-вторых, необходимо разграничивать круг задач и полномочий, за которые отвечает должностное лицо, и подвержение этого лица или органа неблагоприятным последствиям (Б.А. Страшун). Некоторые авторы соотносят позитивную и негативную ответственность с политической и юридической ответственностью <8>.

<8> См.: Сивицкий В.А. Указ. соч. С. 117.

Позитивная ответственность, состоящая в обязанности выполнять определенную, очерченную правом деятельность, в первую очередь касается правосудия, так как посредством именно судебных актов на правонарушителя возлагается обязанность совершить определенные действия или воздержаться от них.

Негативная юридическая ответственность наступает за невыполнение функций государственным или должностным лицом или нарушение законов и состоит в обязанности виновного лица (государственного органа) претерпеть санкции за противоправное поведение. Представляется наиболее точной позиция, согласно которой ответственность рассматривается как единая и неделимая на виды, аспекты целостная ткань <9>.

<9> См.: Краснов М.А. Ответственность власти. М., 1997. С. 17.

Действительно, можно выделить ряд функций единой и неделимой юридической ответственности: штрафную, как реакцию государства на правонарушение; превентивную, как частную, вырабатывающую у правонарушителя мотивы по дальнейшему ненарушению, и как общую, способствующую возникновению у лиц с антиобщественной психологией мотивов к соблюдению юридических норм; правовосстановительную (компенсационную), которая рассматривается как обеспечение нарушенного интереса управомоченного <10>. Ряд ученых наряду с устоявшейся конституционно-правовой ответственностью вводят в употребление понятие публично-правовой ответственности.

<10> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 276 - 277.

Если под конституционной ответственностью ряд ученых понимают ответственность, предусмотренную Конституцией страны и конституциями (уставами) субъектов, носящую надотраслевую природу и характер, установленную также иными актами подобного рода и конституционными обычаями (кроме решений Конституционного Суда Российской Федерации) <11>, то публично-правовая ответственность, по мнению И.А. Умновой <12>, обусловлена необходимостью систематизации форм и мер ответственности, применяемых в сфере организации и функционирования публичной власти. Действительно, во-первых, главным отличием публично-правовой ответственности от других видов является сочетание в ней моральных, политических и юридических мер ответственности, которые ее субъекты несут перед основными источниками публичной власти - гражданином, народом, населением; во-вторых, именно к публично-правовой относятся взаимная ответственность, урегулированная правом Федерации и ее субъектов как носителей публичной власти в государстве <13>.

<11> См.: Сивицкий В.А. Указ. соч. С. 115.
<12> См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 1998. С. 219 - 224.
<13> См.: Там же. С. 221.

Что касается конституционно-правовой ответственности, то можно выделить условно два ее вида: восстановительную (защитную) ответственность, свойственную частному праву; карательную, характерную для права публичного.

Одним из дискуссионных вопросов конституционно-правовой ответственности является отнесение к последней отмены незаконных решений органом государственной власти и их должностных лиц. Представляется, что утверждения сторонников данного подхода о том, что ответственность при отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях - и в возмещении ущерба <14>, были актуальны в советский период, когда отмена актов нижестоящих Советов воспринималась вышестоящими как реализация ответственности. В связи с этим возникает вопрос о существовании двойной ответственности за одно правонарушение, например, в случае признания правового акта субъекта Федерации не соответствующим федеральным правовым актам: во-первых, суд признает его недействующим; во-вторых, предусматривается прекращение полномочий органа (должностного лица), его принявшего.

<14> См.: Малеин И.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. N 6. С. 23.

Конституционно-правовую ответственность в узком смысле можно рассматривать как ответственность только государственных органов и должностных лиц за нарушение конституционно-правовых норм. По мнению ряда ученых, конституционно-правовая ответственность предусматривается нормами самого конституционного права и преимущественно носит политический характер, и только в определенных случаях она требует наличия вины того или иного должностного лица <15>. Однако более точным является широкое определение конституционной ответственности как юридической ответственности, наступающей за нарушение конституционных норм или иных источников конституционного права в виде неблагоприятных последствий, определенных в самой Конституции РФ либо в федеральных законах, направленных на ее защиту.

<15> См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 295 - 297.

Рассмотрим особенности конституционно-правовой ответственности представителей отдельных ветвей государственной власти друг перед другом и народом (гражданами России).

Так, конституционная ответственность главы государства ограничена лишь процедурой отрешения его от должности (ст. 93 Конституции РФ), причем основания ответственности ограничены совершением Президентом России государственной измены или другого тяжкого преступления. Необходимо предусмотреть в Конституции РФ ответственность главы государства (в виде лишения неприкосновенности с дальнейшим привлечением к уголовной ответственности) за иные действия или бездействие, повлекшие причинение вреда интересам и безопасности России, создавшие угрозу ее единству и территориальной целостности, так как в настоящее время речь может идти лишь о политической ответственности Президента России перед народом, которая может выразиться в отказе доверия избирателей на перевыборах главы государства. Более того, если глава государства исполняет обязанности второй срок подряд, то и политическая ответственность исключается, так как согласно Конституции РФ его переизбрание на третий срок подряд не допускается.

В действующей Конституции РФ отсутствует процедура отзыва главы государства, а отрешение его от должности не представляется фактически осуществимым в силу сложности данной конституционной процедуры. В нарушение Конституции РФ страны Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" за бывшим Президентом России Б.Н. Ельциным закреплена пожизненная неприкосновенность <16>.

<16> СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 617.

Государственная Дума несет также политическую ответственность перед главой государства в случае выражения недоверия, отказа в доверии Правительству Российской Федерации либо в случае, если трижды отложит предложенные Президентом кандидатуры на пост Председателя Правительства, что не содействует укреплению законотворчества и стабильности в работе данной палаты российского парламента.

Правительство страны ответственно перед главой государства, который вправе его распустить, не раскрыв основания принятия подобного решения. Согласно действующему законодательству ни один высший судебный орган, и судебные органы вообще, а также Совет Федерации не могут быть распущены ни при каких обстоятельствах. Взаимная ответственность законодательных (представительных) органов и глав исполнительных органов власти субъектов России, а также их ответственность перед федеральной властью в последние годы получили детальную регламентацию в законодательстве. Кроме того, ряд ученых, ссылаясь на ст. ст. 87 и 88 Конституции Российской Федерации, заявляют о возможности введения института прямого президентского правления при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным законом, рассматривая это как вид конституционной ответственности субъектов страны перед Федерацией.

Действующее законодательство (в частности, ст. 53 Конституции РФ) предусматривает гражданско-правовую ответственность государства за вред, причиненный органами государственной власти или их должностными лицами путем действий (бездействия), носящих незаконный характер. Состав подобного правонарушения включает обязательные элементы: незаконные действия (бездействие); материальный и моральный вред; наличие причинно-следственной связи между незаконными действиями (бездействием) и вредом; наличие вины органа государственной власти либо его должностного лица. Вред может быть причинен не только действиями (бездействием), например, органа исполнительной власти (должностного лица), но и его решением, принятым в сфере государственного управления, оформленным в виде акта нормативного характера, так как оно и является основной формой реализации полномочий государственной власти <17>. Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 1082) предусматривает два способа возмещения материального вреда: возмещение в натуре; возмещение причиненных убытков (реальный ущерб и упущенную выгоду). Ответственность за моральный вред, определяемый как нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага либо нарушающими имущественные права гражданина, компенсируемый наряду с материальным, предусматривается ст. ст. 151, 1099 - 1101 вышеназванного Закона <18>.

<17> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 1999. С. 268.
<18> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1994 г. N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда" // БВС РФ. 1995. N 3. С. 9.

Существуют два порядка признания действий (решений) органов исполнительной власти незаконными: административный (вышестоящими органами или должностными лицами либо по жалобе гражданина или протесту прокурора); судебный (по жалобе гражданина или протесту прокурора). Ответственность аппаратов, служб, подразделений и работников государственных органов за результаты их работы выражается в том, что недостатки и упущения субъектов административной деятельности влекут за собой дисциплинарную и иную ответственность.

В настоящее время в средствах массовой информации достаточно часто высказывается мнение о привлечении к ответственности за экономические правонарушения отдельных олигархов (в частности, Б. Березовского) <19>. Между тем замалчивается тот факт, что многие из них занимали посты Председателей Правительства, руководителей министерств и ведомств, а ведь эти должностные лица в ответе за действительный развал армии, безумную приватизацию и обнищание страны, беззубость в борьбе с террористами.

<19> См.: Рябов И. Большая перепайка // Новое время. 2001. N 52.

Установление ответственности способствует повышению качества и эффективности работы, воспитывает добросовестное отношение к служебным обязанностям, требовательность начальников к подчиненным, чуткое и внимательное отношение к людям. Как отметил Президент России, "каждый гражданин нашей страны должен точно знать, что именно он имеет право бесплатно получить от федеральной власти, что от региональной, а за что должен заплатить сам. И точно так же за органами власти всех уровней должны быть закреплены сферы их ответственности" <20>.

<20> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций" // Российская газета. 2001. N 66.