Мудрый Юрист

Административная реформа во второй половине XVIII в. И ее влияние на органы местного самоуправления Российской империи

Красильников С.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Северо-Западной академии государственной службы.

В настоящее время, когда происходит реформирование всех сторон жизни и деятельности нашего общества, возникает необходимость обращения к историческому опыту административных реформ, которые проводились на разных этапах исторического развития нашей страны.

Ключевые слова: административная реформа, органы местного самоуправления, Российская империя.

Currently, when there is reform of all aspects of life and our society there is a need to access the historical experience of administrative reforms which were carried out at different stages of historical development of our country.

Для уяснения исторических уроков крупных социальных реформ необходимо уяснить себе, что такое административная система. Каковы закономерности ее исторического развития?

Наиболее интересной в этой связи является рассмотрение реформ второй половины XVIII в., причин, характера и следствий изменения всей системы административных институтов. По мнению большинства западных историков, основной причиной этих крупнейших преобразований они считают процесс модернизации России, которая, в силу ряда особенностей исторического развития, вынуждена была избрать путь догоняющего развития. Путь этот, во многом напоминающий эволюцию ряда современных государств, в России находил свое выражение в серии радикальных реформ, проводившихся государством сверху примерно раз в полстолетия и направленных на модернизацию социальных отношений, управленческих структур, армии, полиции и вообще образа жизни по европейскому образцу, от чего он получил в литературе название "европеизации". Для проведения коренных преобразований в социально-экономической сфере государство, являющееся их инициатором, не могло опираться на старую, традиционную систему учреждений и процедур управления, которая не только не могла служить эффективным инструментом преобразований, но, напротив, становилась их тормозом. С этим обстоятельством и связана, как правило, перестройка системы политических инструментов и государственных учреждений в ходе административных реформ.

Модернизация государственного аппарата находит наиболее четкое выражение в новых принципах его построения - институционализации, а также повышении эффективности - рационализации, что в конечном счете неизбежно приводит к бюрократизации - процессу, который является одновременно причиной и следствием реформ.

Качественно новыми чертами имперской административной реформы стали унификация, централизация и дифференциация функций аппарата управления.

На организацию административной системы усматривается влияние идеологии Просвещения и просвещенного абсолютизма, прежде всего в ее рационализации и модернизации по европейскому образцу, проявлением чего стали некоторые идеи известного Наказа императрицы Екатерины II о перестройке управления и судопроизводства. Перед исследованием этих реформ традиционно встают, однако, вопросы о степени реализации этих деклараций, их значения в организации административной системы просвещенного абсолютизма. В центре внимания при таком подходе неизбежно оказывается Уложенная комиссия, интерпретация административной и политической истории которой в значительной мере проливает свет на социальную природу просвещенного абсолютизма.

Современные исследователи позволили по новому взглянуть на значение реформ второй половины XVIII в. прежде всего Указа о вольности дворянства 1762 г. и Жалованной грамоты дворянству 1785 г.

В Манифесте говорилось, что прежде дворян заставляли служить и учиться, что принесло пользу государству и самому дворянству, "истребив грубость и невежество, воспитав благородство и чувство долга" <1>. Поэтому отпала необходимость принуждать дворян служить. Дворяне получали право не служить и в любое время могли выйти в отставку, за исключением военных, для которых существовали определенные ограничения. В этом же Манифесте выдвигались моральные требования к дворянам, чтобы никто из них "не дерзал без обучения наук детей своих воспитывать". Таким образом, учение и служба для дворянства становились не государственной повинностью, а моральным долгом, входя составной частью в представления о дворянской чести.

<1> ПСЗ. Изд. 1. Т. XV. N 11144.

Такое отношение к государственной службе культивировалось в золотой век российского дворянства, в период правления императрицы Екатерины II. В это время не только была проведена реформа, но и изменились взгляды на цели и роль образования в жизни человека и общества. Образование стало рассматриваться не просто как необходимое условие подготовки специалистов, прежде всего для службы государству, и должно было способствовать воспитанию людей, свободных от предрассудков и присущих настоящему обществу пороков и недостатков. Это было одним из проявлений идеологии так называемого просвещенного абсолютизма, попыткой реализации идей философов-просветителей, считавших возможным изменение общества путем "правильного воспитания молодежи", внедрения в сознание людей новых правил поведения, моральных норм. Для этого создавались закрытые учебные заведения, где молодежь в отрыве от семьи под руководством наставников и учителей должна была овладеть новыми идеями и нормами поведения <2>.

<2> Соловьев И.М. Школа екатерининской эпохи // Три века. Россия от Смуты до нашего времени. Т. 4. С. 563 - 566.

Разумеется, не забывали о практической стороне образования, понимая ее достаточно широко, стремясь дать знания в разных областях, чтобы человек был более свободен в выборе жизненного пути и службы. Например, разнообразие предметов, изучаемых в сухопутном шляхетском корпусе, объяснялось в его новом уставе тем, что предполагалось "из сего корпуса произвести и воинов, и граждан искусных в политической экономии, и в законах своего Отечества, так чтобы генерал, одержав победу, мог решить судебное дело в Сенате, распоряжать течение доходов, поправлять земледелие, исполнять должность генерал-полицмейстера... и при назначении в сей должности не было бы нужды разбирать время и особы" <3>. Значительная часть учебного времени отводилась изучению истории и литературы Древней Греции и Древнего Рима с их идеологией и яркими примерами служения государству. Таким образом на первое место выдвигалась задача не обучения конкретной специальности, а воспитание определенных качеств, гражданской добродетели, необходимых для формирования отношения к государственной службе, как главной цели дворянина. Хотя было определенное противоречие между окружающей учеников действительностью - самодержавием, крепостным правом и воспеванием республиканских доблестей реальных и литературных героев. "Но Екатерина II не боялась идти на издержки ради достижения важной цели. И надо признать, что ее педагогическая система дала положительный результат еще до конца ее царствования из преобразованного кадетского корпуса вышли около 1000 "российских римлян". Многие из них стали "государственными мужами... Без них значительно труднее пришлось бы России в 1812 году".

<3> Режеко П.А. Офицерский вопрос. СПб., 1909. С. 26.

Как показали, например, исследования Р. Джонса <4>, Р. Гивенса <5> и других ученых, освобождение дворянства от обязательной государственной службы вело к его оттоку из государственного аппарата и, соответственно, усилению позиций в нем служилого элемента. Известную роль в развитии данного процесса играла реформа местного управления: поскольку престижность должностей в местном аппарате и его учреждениях в глазах дворянства была невысока, эта область административной деятельности также оказывается в значительной мере под контролем бюрократии. В период просвещенного абсолютизма продолжают действовать и те тенденции в развитии бюрократии, которые наметились еще в петровское время: происходит количественный рост чиновничества, растет его дифференциация и функциональная специализация, усиливается поляризация различных (высшей, средней и низшей) групп, которая проходит по таким параметрам, как материальное положение, оклад, образование и т.д.

<4> Jones R. The emancipation of the Russian nobility, 1762 - 1785. - Princeton, 1973.
<5> Russian officialdom: The bureaucratization of Russian. Soc. from the 7th to the 20th cent. Chapel Hill, 1980. XVII.

В XVIII в. сложилась разветвленная система бюрократических государственных учреждений - центральных и местных. В подавляющем большинстве случаев кадры чиновников рекрутировались из помещиков-дворян. Число чиновников-бюрократов, работавших в правительственных учреждениях, непрерывно росло. В XVIII в. степень бюрократизации аппарата абсолютистского государства была большей, чем в XVII в. <6>.

<6> Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII - XVIII вв. // Абсолютизм в России XVII - XVIII вв. М., 1964. С. 207, 222 - 223, 238, 240.

По характеристике С.М. Троицкого, отличительными чертами бюрократии в XVIII в. были: "1) систематическое и иерархическое распределение функций между разными отраслями государственного управления, а внутри учреждений - между отдельными чиновниками; 2) введение принципов комплектования и прохождения службы чиновниками в зависимости от личной выслуги, способностей, образования, а не по привилегиям даваемым породой, т.е. принадлежностью к определенному слою класса феодалов; 3) изменение материального обеспечения чиновников, выразившееся в замене поместного и натурального жалованья постоянными денежными окладами" <7>.

<7> Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. // Формирование бюрократии. М., 1974. С. 5.

Рост государственного аппарата, открытие новых вакансий предоставляли возможность служащим с течением времени занимать более высокие должности, а следовательно, получать чин более высокого класса по Табели о рангах.

Но, естественно, высоких должностей на всех не хватало, и, прослужив долгое время в одной и той же должности, чиновник оставался в соответствующем этой должности классном чине. Перспектива получения очередного чина или отсутствие ее являлась важной проблемой для служащего человека. Учитывая это, Екатерина II издала Указ 1790 г. "О правилах производства в статские чины", согласно ему предоставлялась возможность "за усердие и отличие в службе" и "по выслуге лет" получить "классный чин выше соответствующей занимаемой должности". При усердии, хорошем отношении начальства, по выслуге лет можно было дослужиться до высокого чина VIII класса, дававшего право на получение потомственного дворянства. Правда, для этого нужно было "беспорочно" прослужить в чине предыдущего IX класса не менее 12 лет. Для чиновников недворянского сословия, численность которых после того, как дворяне были избавлены от обязательной службы, увеличилась, это было серьезным стимулом к усердной службе.

Именно в освещаемый период сложился тот разветвленный правительственный аппарат (центральный и местный), который, хотя и претерпел те или иные изменения, верой и правдой служил господствующим классам и в последующие столетия.

Существенные преобразования местного управления наступили при Екатерине II. Было разработано и издано Учреждение для управления губерний Всероссийской империи (28 мая - 7 ноября 1775 г., и 3 гл. - 4 января 1780 г.).

Реформа коснулась прежде всего административно-территориального деления страны. Число губерний увеличилось более чем вдвое. Губернии были разделены на уезды, а промежуточные единицы - провинции - упразднены. Положительной чертой реформы была первоначальная попытка преодолеть бюрократизацию местного управления. Крупные губернии (или их объединения) стали возглавлять наместники (генерал-губернаторы), ответственные непосредственно перед верховной властью. Аппарат наместника (наместническое правления) состоял из двух-трех человек. Генерал-губернаторы были представителями верховной власти и осуществляли политическое руководство губерний и местностей. В управлении выделялось три основных ветви - административно-полицейская, финансово-хозяйственная и судебная. Административно-полицейское управление возглавлял губернатор, управляющий с помощью губернского правления.

Развитие государственного механизма России в последней трети XVIII в. происходило в условиях нарастающих социально-экономических и политических противоречий. С одной стороны, в стране интенсивно развивался капиталистический уклад, на умы оказывали влияние буржуазные идеи западноевропейских просветителей, Французская революция, с другой - завершалось оформление феодально-сословного строя, с максимальным возвышением господствовавшего сословия, правовое положение которого закреплялось Грамотой на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства (1785 г.), значительным расширением крепостничества, крайним углублением бесправия крестьян. Массовая раздача населенных земель в частное владение, предоставление в 60-е гг. права помещикам наказывать крестьян по собственному усмотрению, а крестьянам, по сути, запрещения жаловаться на помещиков (развязавшие помещичий произвол), усиление эксплуатации крестьян, налогового гнета податного населения привели к острому социально-политическому кризису, антиправительственной войне под руководством Е. Пугачева 1773 - 1774 гг.

Таким образом, исторический опыт показывает нам неразрывность двух процессов, идущих в тесной взаимосвязи реформ экономических, вызванных определенными социально-экономическими условиями, и реформ административных, призванных привести всю структуру власти в соответствие с новыми экономическими условиями для оптимизации управленческого аппарата как инструмента обеспечения социальной стабильности и правопорядка.