Мудрый Юрист

Государственный контроль финансов - проблемы правового и организационного обеспечения

Бурмистров А.С., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета.

Статья посвящена проблеме государственного контроля в сфере финансов. Автором высказывается ряд предложений по усовершенствованию финансового контроля.

Ключевые слова: государственный контроль, муниципальный финансовый контроль.

The article is devoted to the problem of state control in the field of finance. The author makes some proposals for improving financial controls.

По мнению специалистов, Россия довольно быстро интегрируемся в мировую экономику <1>, в связи с этим важна эффективная координация деятельности всех государственных контролирующих структур, их взаимопомощь в работе.

<1> См.: Ульянов В.Г. Отчет о результатах проверки эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности Главным управлением торговли Министерства обороны Российской Федерации // Контроль. 2003. N 8. С. 21.

Административная модель бюджетного контроля, когда контроль над эффективностью публичных расходов, законностью в сфере расходования государственных денежных средств проводят органы исполнительной власти либо специальные субъекты, уполномоченные исполнительной властью, наименее эффективен, по мнению П. Бейтуа <2>.

<2> Boiteau P. Fortune publiqu et finances de la France. Paris, 1866. S. 238.

Оптимален организационный (или, как его именует немецкий профессор Б. Шонфельдер, "институциональный" <3>) механизм организации государственного контроля за правопорядком в бюджетной сфере. Построение и применение такого механизма предусматривает формирование системы специализированных государственных органов либо особой конфигурации распределения специальных контрольных функций между уже существующими органами.

<3> См., напр.: Stiglitz J., Schoenfelder B. Finanzwissenschaft. Muenchen: Verlag C.H. Beck, 1989. S. 13 - 15.

Кроме Счетной палаты Российской Федерации органами государственного или муниципального финансового контроля являются: контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления <4>.

<4> См.: Синельников С., Золотарева А., Трунин И., Толмачева И., Юдин А. Муниципальные финансы в бюджетной системе России. М.: Институт экономики переходного периода, 2002. С. 164; Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения. М., 2001. С. 27.

Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации <5>.

<5> См.: Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. М., 1996. С. 110.

Специально создаваемые органы внешнего финансового и бюджетного контроля созданы в большинстве субъектов Российской Федерации. Законодательство соответствующих субъектов Федерации называет их органами контроля и перечисляет иные органы контроля, с которыми они взаимодействуют. Например, в законах Республики Ингушетия <6> Контрольно-счетная палата Республики названа контрольным органом; Республики Коми - названы иные контрольные органы государственной власти и местного самоуправления <7>; аналогично поступил законодатель в Республике Мордовия <8>, Алтайском крае <9> и др.

<6> Закон Республики Ингушетия от 19.03.2003 N 11-РЗ "О Контрольно-счетной палате Республики Ингушетия" // Ингушетия. 2003. N 28.
<7> Закон Республики Коми "О Контрольно-счетной палате Республики Коми" (в ред. Законов РК от 30.12.2003 N 87-РЗ, от 14.07.2004 N 40-РЗ, от 12.11.2004 N 65-РЗ, от 05.04.2005 N 24-РЗ, от 06.10.2005 N 85-РЗ, от 11.05.2006 N 31-РЗ, от 11.05.2006 N 42-РЗ, от 27.12.2006 N 138-РЗ, с изм., внесенными решением Верховного суда РК от 11.06.2003 N 3-41-2003) // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2003. N 2. Ст. 2406; 2004. N 5. Ст. 3163; N 11. Ст. 3543; 2005. N 3. Ст. 3775; N 12. Ст. 4116; 2006. N 4. Ст. 4364; N 11. Ст. 4604 // Республика. 2006. 16 мая.
<8> Закон РМ от 04.06.2003 N 21-З (ред. от 26.12.2005) "О Счетной палате Республики Мордовия" // Ведомости ГС РМ. 2003. N 25 (50). Ст. 834.
<9> Закон Алтайского края от 19.11.2001 N 89-ЗС (ред. от 31.08.2005) "О Счетной палате Алтайского края" // Сборник законодательства Алтайского края. 2001. N 67. С. 97.

Положение структурного подразделения аппарата парламента занимают счетные палаты около десяти субъектов РФ: Республики Чувашия, Хабаровского края, Нижегородской, Сахалинской, Свердловской, Псковской, Тульской областей, Ненецкого автономного округа, города Санкт-Петербурга.

Правовое положение счетной палаты субъекта РФ как части аппарата регионального парламента закрепляется законодателем в нормах о наименовании контрольно-счетного органа, замещении должностными лицами счетной палаты должностей государственной службы в аппарате законодательного органа, финансировании деятельности палаты по смете законодательного органа, об утверждении регламента контрольно-счетного органа, структуры, штатного расписания постановлением законодательного органа власти субъекта РФ, об отсутствии у палаты прав юридического лица.

Однако нормы Бюджетного кодекса РФ не вполне укладываются в рамки теоретической модели "счетная палата субъекта Российской Федерации - структурное подразделение аппарата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации".

Есть проблемы и во взаимоотношениях Счетной палаты Российской Федерации и счетных палат субъектов Российской Федерации. Последние создаются по решению самих субъектов Федерации. Разумеется, органы субъектов Российской Федерации должны иметь собственные бюджеты. Однако несмотря на внедрение в экономику России принципов бюджетного федерализма, большая часть бюджетов субъектов Российской Федерации остается дотационной. Следовательно, было бы логично дополнить механизм создания счетных палат субъектов Российской Федерации положением об их вхождении в единую систему органов Счетной палаты Российской Федерации. Это позволило бы усилить в целом бюджетно-финансовый контроль в масштабах страны и сэкономить силы и средства на его содержание.

В нормативно-правовых актах Российской Федерации должен найти отражение внешний государственный финансовый контроль, реализуемый контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, должны быть более четко сформулированы права и полномочия этих органов.

Разумеется, многие нерешенные вопросы, сдерживающие результативность деятельности контрольно-счетных органов, могли быть сняты, если бы был принят базовый закон о государственном финансовом контроле в Российской Федерации. Однако до тех пор, пока не существует общепринятой концепции создания целостной и эффективной системы государственного финансового контроля, вряд ли может увидеть свет и соответствующий федеральный закон. Его продвижение будет неизбежно сталкиваться с множеством противоречий и проблемных вопросов <10>.

<10> Высказанное еще в 1998 году предположение до сих пор актуально. См.: Кармоков Х.М. Письмо Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.Н. Селезневу // Государство и право. 1998. N 6. С. 31.

Серьезной сдерживающей причиной развития единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации является несовершенство и недостаточность нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы государственного финансового контроля <11>. Вопросы деятельности Счетной палаты Российской Федерации при безусловной их актуальности, на наш взгляд, остаются недостаточно разработанными и в научной литературе. При этом одной из сложнейших проблем является проблема контроля за деятельностью Счетной палаты Российской Федерации, поскольку орган, осуществляющий контрольные функции, не может, во-первых, оставаться бесконтрольным со стороны иных государственных органов и должностных лиц, во-вторых, должен взаимодействовать с другими органами и должностными лицами, осуществляющими контрольные функции <12>.

<11> См.: Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансового контроля Великобритании, Франции, Германии и Польши // Государство и право. 1998. N 2. С. 103.
<12> См.: Окулич И.П., Усатов Д.Н. Проблемы контроля за деятельностью Счетной палаты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 2; Ратиани Н. Сенаторы хотят взяться за проверку Счетной палаты // Известия. 2005. 15 марта. По мнению автора, в государстве не может быть абсолютно неподконтрольных органов, и это касается в том числе органов зарождающейся контрольной власти.

Результативность финансового контроля предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию <13>.

<13> См.: Ульянов В.Г. Отчет о результатах проверки эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности Главным управлением торговли Министерства обороны Российской Федерации // Контроль. 2003. N 8. С. 21.

Действенность финансового контроля выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических и других мероприятий, осуществляемых контрольно-счетными органами.

В 2002 году на IV Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации была принята Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, что заложило основу для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации.

Думается, создание такой системы позволит в полном соответствии с принципом бюджетного федерализма, закрепленным Конституцией Российской Федерации, охватить внешним и внутренним контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами, что, в свою очередь, будет способствовать укреплению государственности, социально-экономическому развитию общества и обеспечению достойного уровня жизни граждан России <14>. Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

<14> Материалы официального сайта Счетной палаты Российской Федерации (www.ach.gov.ru) от 14.07.2003.

Главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства.

В итоге автор приходит к выводу о том, что органы внешнего финансового контроля, объединенные общей задачей, предметом и формами контроля, соподчиненные едиными принципами построения, могут быть обособлены в контрольную власть.