Мудрый Юрист

Особенности правового положения коллективных субъектов финансового права *

<*> Sattarova N.A., Garaev I.G. Peculiarities of legal status of collective subjects of financial law.

Саттарова Н.А., завкафедрой финансового права ИЭУП (г. Казань), профессор, доктор юридических наук.

Гараев И.Г., ассистент кафедры финансового права ИЭУП (г. Казань).

Одним из ключевых вопросов теории права является учение о субъектах определенной группы правоотношений, составляющих предмет той или иной отрасли права. Статья посвящена изучению правового статуса коллективных субъектов финансового права, что позволило авторам выделить особенности и виды коллективных субъектов финансового права.

Ключевые слова: субъект финансового права, коллективные субъекты финансового права, орган государственной власти, предприятие, бюджетные учреждения, финансовая деятельность государства.

One of the key issues of the theory of law is the doctrine of a certain group of legal entities which are the subject of a branch of law. The article analyzes the legal status of collective entities finance law that allowed the authors to identify the characteristics and types of collective entities of financial law.

Key words: the subject of financial law, collective subjects of financial law, public authority, enterprise, budgetary institutions, the financial activities of the state.

Вопрос о субъекте права является одним из ключевых в доктрине права, так как "вопрос о субъектах в конечном счете это вопрос о необходимости существования самой отрасли права как самостоятельного нормативного образования, ведь наряду с предметом, методом и принципами должен сформироваться определенный круг участников общественных отношений" <1>. По верному представлению С.И. Архипова, "не правовые нормы или правоотношения, права или обязанности являются исходными моментами, основаниями, объясняющими сущность субъекта права, а сам субъект есть объясняющее начало для всего правового" <2>.

<1> Драчук М.А. Субъекты трудового права: Автореф. ... канд. юрид. наук. Омск, 2002. С. 4.
<2> Архипов С.И. Субъект права в центре правовой системы // Государство и право. 2005. N 7. С. 22.

В теории права можно встретить различные интерпретации категории "субъект права". Не углубляясь в суть вопроса, отметим, что под субъектом права традиционно понимаются лица, обладающие правосубъектностью, т.е. граждане, организации, общественные образования, которые могут быть носителями прав и обязанностей, участвовать в правовых отношениях <3>. Правосубъектность, или, иначе, праводееспособность, в свою очередь, включает в себя два основных элемента: во-первых, правоспособность - способность субъекта в силу норм права иметь субъективные права и юридические обязанности <4>, "которую мы понимаем как одну из форм субъективного права" <5>. Во-вторых, дееспособность - способность своими действиями приобретать права и обязанности. При этом дееспособность охватывает и деликтоспособность субъекта - способность самостоятельно нести ответственность за совершенные деяния.

<3> См.: Алексеев С.С. Государство и право. М.: Юрид. лит., 1994. С. 93.
<4> Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2006. С. 450.
<5> Явич Л.С. Общая теория права. Ленинград: Издательство ЛГУ им. А.А. Жданова, 1976. С. 214.

В теории финансового права принято выделять три группы субъектов права: государство и его территориальные подразделения; коллективные субъекты; индивидуальные субъекты.

Интерес исследования правового положения коллективных субъектов определяется прежде всего тем, что именно к данной группе относятся те многочисленные субъекты финансового права, которые непосредственно обеспечивают формирование бюджетов всех уровней бюджетной системы. Отметим, что данная группа субъектов финансового права представлена в виде государственных и общественных организаций, к числу которых относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации и учреждения всех форм собственности.

Многие авторы, рассматривая вопрос о коллективных субъектах финансового права, причисляют к ним органы представительной (законодательной) и исполнительной власти, причем их участие в финансовых правоотношениях связано с реализацией их полномочий в рамках финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Примечательно, что аналогичного подхода придерживались и советские авторы <6>.

<6> См.: Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 49.

Согласимся с позицией, согласно которой финансовую деятельность государства реализуют органы всех ветвей власти, в том числе судебной. Примером тому является то обстоятельство, что Высший Арбитражный Суд РФ как высший судебный орган и главный распорядитель бюджетных средств на основании ст. ст. 158, 269 БК РФ осуществляет финансовый контроль за использованием бюджетных средств арбитражными судами в части обеспечения целевого использования бюджетных средств и представления отчетности <7>.

<7> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 12 октября 2006 г. N 52 "Об осуществлении финансового контроля за использованием средств федерального бюджета, выделяемых арбитражным судам Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 12.

Анализ соотношения категорий "коллективный субъект финансового права" и "органы, осуществляющие финансовую деятельность государства" позволяет отметить следующее.

Прежде всего следует исходить из того, что государственные органы входят в группу коллективных субъектов финансового права, но реализующих свою принудительно-властную компетенцию в данной сфере, поэтому они являются органами, осуществляющими финансовую деятельность государства. При этом круг "участников финансовой деятельности" предполагает включение других участников, в том числе и не реализующих свои властные полномочия. Например, организация становится участником финансовой деятельности государства при формировании централизованного денежного фонда государства - бюджета, выполняя при этом свои налоговые обязательства, тем самым он является субъектом как финансового права, так и финансового правоотношения.

Орган государства - организационная часть государственного механизма, наделенная властными полномочиями, определенной компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке государственного руководства обществом <8>.

<8> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 454.

Следовательно, органы, осуществляющие финансовую деятельность, выступают от имени и в интересах государства, когда иные участники финансовой деятельности (не обладающие принудительно-властными полномочиями) представляют свои интересы как хозяйствующие субъекты.

Кроме того, при характеристике финансовой правосубъектности органов государственной власти необходимо отметить, что их правосубъектность "должна строго очерчиваться законодательством, подразделяться между видами государственных органов и должностных лиц различных рангов" <9>, что должным образом соответствует принципу разделения властей. Многие теоретики права, раскрывая правовое положение органов государства, характеризуют его "компетенцией" <10>, под которой понимается наличие властных полномочий в определенной сфере (предмет ведения), которыми государственные органы наделяются для осуществления своих функций, решения задач <11>. Необходимо отметить, что понятие "компетенция" при этом не воспринимается всеми авторами как единственное правильное. В частности, А.В. Мицкевич пишет, что компетенция охватывает не все права и обязанности государственного (муниципального) органа, а только те, которые характерны для него как для органа, наделенного властными полномочиями <12>.

<9> Явич Л.С. Общая теория права. Ленинград: Издательство ЛГУ им. А.А. Жданова, 1976. С. 217.
<10> См., напр.: Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М.: Юрид. лит., 1985. С. 358; Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. М.: Юстицинформ, 2002. С. 305.
<11> Венгеров А.Б. Теория государства права. М.: ИКФ Омега-Л, 2002. С. 468.
<12> Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962 (цит. по: Кирилина В.Е. Субъект налогового права как правовая категория // Финансовое право. 2004. С. 34).

Категория "компетенция" не способна в полном объеме раскрыть правовой статус органов государственной власти как субъектов финансового права. В целом данная категория субъектов финансового права выступает в финансовых правоотношениях в двух аспектах: как носители властных полномочий в сфере публичных финансов (область компетенции); во-вторых, как участники финансовых правоотношений наряду с иными. Например, органы государственной власти реализуют свою правоспособность в том числе как получатели средств из бюджета, являющиеся, как правило, объектами сметно-бюджетного финансирования, как участники валютных операций <13>. Тем не менее последнее производно от компетенции, точнее, направлено на реализацию властных полномочий органа государственной власти в области финансовой деятельности государства, в процессе которой органы вступают в различные виды финансовых правоотношений.

<13> См.: Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2007 г. N 803 "О проведении валютных операций Федеральным казначейством" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6164; Постановление Правительства РФ от 12 марта 2008 г. N 166 "О проведении валютных операций Федеральной службой безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 11 (ч. 1). Ст. 1034.

Особенностью финансовых правоотношений с участием государственных органов как коллективных субъектов финансового права является то, что "если в административно-правовых отношениях одним из субъектов выступает орган государственного управления, то в финансово-правовых отношениях - не только орган государственного управления, но и орган государственной власти" <14>, т.е. круг правоотношений с участием органов государственной власти, регулируемых финансовым правом шире, чем правоотношения, являющиеся предметом иных отраслей права, прежде всего относящихся к публичному праву. По верному представлению Т.С. Ермаковой, "наличие такого субъекта определяет государственно-властный характер этих отношений" <15>.

<14> Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 49.
<15> Ермакова Т.С. Финансовое правоотношение: Учебное пособие. Ленинград: ЛГУ, 1985. С. 10.

В группу коллективных субъектов финансового права входят также органы местного самоуправления. Необходимо особо отметить, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <16> под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. На основании данного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, которые обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Компетенция указанных органов непосредственно связана в том числе и с полномочиями в сфере финансовой деятельности муниципального образования. Например, контрольный орган местного самоуправления уполномочен осуществлять контроль за исполнением местного бюджета (ст. 38 Закона), представительные органы обладают полномочиями по принятию актов о бюджетах муниципальных образований.

<16> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Особенностью финансово-правового статуса органов местного самоуправления является то, что они наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Следующим видом коллективных субъектов финансового права являются: 1) предприятия; 2) организации и 3) учреждения любых форм собственности и организационно-правовых форм. В данном аспекте необходимо раскрыть субъектный состав предприятий и организаций, поскольку, например, некоторые теоретики права в категорию "организации" включают государственные и негосударственные организации, в том числе и обладающих определенными полномочиями, т.е. органов государственной власти <17>. Также в законодательстве используются различные категории в целях обозначения коллективной группы субъектов права, относящихся к группе частных организаций, тогда как должна прослеживаться тенденция к закреплению единого понятийного аппарата в различных нормативных правовых актах, так и их единообразное использование в теории права.

<17> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2006. С. 448; Любашиц В.Д., Смоленский М.Б., Шепелев В.И. Теория государства и права. Ростов н/Д: Феникс, 2002. С. 433.

Термин "предприятие" в юридической науке и законодательстве рассматривается с двух точек зрения. Во-первых, как объект права, т.е. в данном аспекте под предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 132 Гражданского кодекса РФ <18> (далее по тексту - ГК РФ). Во-вторых, как субъект финансово-хозяйственной деятельности. Данная трактовка предприятия как самостоятельного хозяйствующего субъекта, созданного для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли, ранее содержалась в Законе РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности" <19>. В соответствии с данным Законом организационно-правовыми формами предприятий являлись государственное и муниципальное предприятие, индивидуальное частное предприятие, полное товарищество, смешанное товарищество, товарищество с ограниченной ответственностью (акционерное общество закрытого типа), акционерное общество открытого типа.

<18> Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ "Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1" // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<19> Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 30. Ст. 418 (утратил силу).

Понятия предприятия как субъекта финансово-хозяйственной деятельности в действующем законодательстве не существует. Следует исходить из того, что понятие "предприятие" практически совпадает с понятием юридического лица, поскольку в целом для российского законодательства характерно использование категории "предприятие" для обозначения организаций всех форм собственности и организационно-правовых форм. Например, в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <20> для обозначения сферы действия закона говорится, что его нормы распространяются на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы. Нормы Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" <21> гласят: "...Государственный флаг РФ вывешивается на зданиях (либо поднимается на мачтах, флагштоках) общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности". Ряд таких примеров из обширного массива законодательных актов можно еще продолжить <22>.

<20> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
<21> СЗ РФ. 2000. N 52 (ч. I). Ст. 5020.
<22> См., напр.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" // Российская газета. 1994. N 35.

Относительно организации как субъекта финансового права следует отметить, что в НК РФ применяется понятие "организация", под которой понимается юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством РФ, а также иностранные юридические лица. Использование же категории "организации" обусловлено тем, что в соответствии с законодательством иностранных государств могут создаваться организации, не обладающие статусом юридического лица, которые также являются потенциальными участниками налоговых правоотношений. Такое же использование категории "организация" свойственно нормам Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" <23> для характеристики нерезидентов - организаций, не являющихся юридическими лицами, созданными в соответствии с законодательством иностранных государств и имеющие местонахождение за пределами территории РФ. БК РФ оперирует понятием "юридические лица", с одновременным использованием понятия "международные финансовые организации".

<23> Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.

Следует отметить существование организаций как субъектов финансового права, не обладающих статусом юридического лица, созданных в соответствии с иностранным законодательством.

Вместе с тем в теории права существует деление видов субъектов права для правоотношений в сфере частного права и в сфере публичного права, где термин "юридическое лицо" используется для характеристики "частноправовых возможностей юридического лица" <24>. Хотя некоторые теоретики отмечают, что понятие юридического лица "носит общеправовой характер, поскольку имеет значение для предпринимательского, налогового, международного частного права и некоторых других отраслей права, превращается тем самым в одну из категорий общего учения о праве" <25>.

<24> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2009. С. 750 - 752.
<25> Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие. Казань: КЮН МВД России, 2007. С. 240.

В теории финансового права не прибегают к использованию категории "юридические лица" в целях обозначения частных организаций, предприятий и учреждений как субъектов финансового права. Как указывает М.В. Карасева, субъектами финансового права являются российские организации, причем предприятия являются разновидностью организаций <26>. Стремление представителей финансово-правовой науки к такому подходу, по мнению автора, лежит в стремлении отхода от категорий права, используемых для характеристики частноправовых институтов. В частности, при характеристике такого звена финансовой системы, как финансы хозяйствующих субъектов, представители доктрины финансового права пишут о финансах "предприятий, организаций и учреждений" <27>. Е.К. Замотоева также в процессе исследования вопроса о юридическом лице как субъекте публичного права пришла к выводу, "что один и тот же субъект выступает, как правило, участником целого комплекса пересекающихся правоотношений, в результате чего происходит своеобразное "наложение" его юридических статусов друг на друга, так что даже попытка определить, где он действует как юридическое лицо, а где - как организация, представляется маловероятной, да и, наверное, бессмысленной" <28>.

<26> См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА, 2001. С. 124, 126.
<27> См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М.: Юриспруденция, 2006. С. 14 - 15; Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 22; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2009. С. 13.
<28> Замотоева Е.К. К вопросу о юридическом лице как субъекте публичного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15. С. 19.

К числу коллективной группы субъектов финансового права - юридических лиц относятся учреждения. По гражданскому законодательству РФ существует два вида учреждений - частные и государственные (муниципальные); последние, в свою очередь, делятся на бюджетные и автономные (ст. 120 ГК РФ). Следует отметить, что в ст. 6 БК РФ дано несколько иное определение бюджетного учреждения, отличное от гражданско-правового определения. Согласно данной статье бюджетное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Анализ юридической литературы позволяет бюджетные учреждения разделить на две группы: 1) учреждения, наделенные управленческими полномочиями, целью создания которых является государственное управление, обеспечение национальной безопасности и обороны, защита стратегических интересов страны, охрана правопорядка, а также учреждения судебной системы, прокуратуры; 2) учреждения, выполняющие общегосударственные функции с целью осуществления социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера <29>. Согласимся с указанным автором также в том, что финансово-правовой статус бюджетных учреждений определяется их отнесением в группу непосредственных участников бюджетного процесса. М.В. Сосниной обоснована необходимость анализа налогово-правового статуса бюджетных учреждений в неразрывности с их бюджетно-правовым статусом в рамках финансового права <30>.

<29> См.: Бойко Н.Н. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 31.
<30> См.: Соснина М.В. Налогово-правовой статус бюджетных учреждений: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.

Следует также отметить существование коллективных субъектов финансового права со специфическим правовым статусом. Особенность финансово-правового статуса данных субъектов обусловлена тем, что объем и содержание их правосубъектности несколько шире объема и содержания правосубъектности иных коллективных субъектов финансового права прежде всего за счет наделения государства их дополнительными правами, носящими характер полномочий. В подтверждение высказанной точки зрения следует указать на статус уполномоченных банков - кредитных организаций, созданных в соответствии с законодательством РФ и имеющих право на основании лицензий Центрального банка РФ осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте, а также действующие на территории РФ в соответствии с лицензиями Центрального банка РФ филиалы кредитных организаций, имеющие право осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте <31>. Государство само наделило данные кредитные организации контрольными полномочиями, включив их в категорию агентов валютного контроля.

<31> Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.

Помимо уполномоченных банков в разряд коллективных субъектов со специфическим финансово-правовым статусом также относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, что обусловлено особенностью их финансово-хозяйственной деятельности и их преобладающим участием в осуществлении финансовой деятельности публично-территориальных образований.

Таким образом, видовая особенность правового статуса коллективных субъектов финансового права заключается в том, что к ним относятся:

  1. органы государственной власти - это субъекты, непосредственно осуществляющие финансовую деятельность государства, реализующие при этом принудительно-властный механизм;
  2. иные субъекты финансового права - это субъекты, способствующие и обеспечивающие финансовую деятельность государства и муниципальных образований. При этом из второй группы субъектов можно выделить:

а) субъектов - участников финансовой деятельности, обладающих "финансово-обязанными" признаками (например, налогообязанные лица - хозяйствующие субъекты, выступающие от своего имени и в своих интересах);

б) субъектов - участников финансовой деятельности, наделенных определенными полномочиями, в определенном смысле имеющих "пограничный" статус, т.е. выступающих в соответствующих правоотношениях от имени и в интересах государства.