Мудрый Юрист

Либерализация валютного законодательства - угроза экономической безопасности РФ? *

<*> Pogodina I.V. Is liberalization of currency legislation a menace to economic security of the RF?

Погодина И.В., заведующая кафедрой гражданского права и процесса ГОУ ВПО "Владимирский государственный университет", доцент, кандидат юридических наук.

По мнению автора, использование валютных ресурсов является предметом регулирующего воздействия при введении системы валютных ограничений. Государство может оказывать воздействие на направления расходования валютных средств, устанавливая порядок приобретения иностранной валюты (допуская приобретение иностранной валюты только на определенные в законодательстве цели, в частности для совершения текущих валютных операций либо для импорта только определенных товаров; устанавливая требование получения разрешения на приобретение иностранной валюты либо требование резервирования и т.д.), порядок открытия и ведения счетов (вкладов) за границей, порядок совершения текущих и капитальных операций, лимитируя ввоз, вывоз и переводы валютных ресурсов.

Ключевые слова: валютный, Россия, национальный, ограничение, либерализация, валюта, экономический, система.

The author believes that use of currency resources is the subject of regulating influence in introduction of the system of currency limitations. The state may influence the directions of use of currency means by introduction of procedure of acquisition of foreign currency (permitting acquisition of foreign currency only for the purposes determined by the state, in particular for execution of the current currency operations or for import of determined goods; establishing the requirement of receipt of permit to acquisition of foreign currency or requirement of reservation and etc.), procedure of opening and maintenance of accounts (deposits) abroad, procedure of execution of current and capital operations, limiting import, export and remittance of currency resources.

Key words: currency, Russia, national, limitation, liberalization, currency, economic, system.

Экономическая безопасность рассматривается в научной литературе как качественная характеристика экономической системы, которая определяет ее способность поддерживать нормальные условия жизнедеятельности конкретного предприятия, отрасли, региона, устойчивое обеспечение ресурсами развития народного хозяйства, а также последовательную реализацию региональных и государственных интересов <1>. Следует отметить, что среди ученых, занимающихся проблемами экономической безопасности, не выработан единый подход к ее пониманию. Проблема определения экономической безопасности с точки зрения права является также нерешенной. К тому же так сложилось, что до недавнего времени эта категория преимущественно рассматривалась в рамках экономической науки. Однако, как замечает О.А. Сафонов, единство взглядов на экономическую безопасность отсутствует и среди экономистов <2>.

<1> См. об этом, например: Прудиус Е.В. О понятии и системе экономической безопасности // Законодательство и экономика. 2008. N 1.
<2> Сафонов О.А. Экономическая безопасность как финансово-правовая категория // Финансовое право. 2007. N 7. С. 15.

Споры не ведутся лишь в отношении утверждения, что экономическая безопасность является важной составляющей национальной безопасности страны, поскольку без достаточного экономического обеспечения не может идти речь о национальной безопасности вообще.

Экономическая безопасность государства представляет собой сложную и многоплановую конструкцию. Ее систему можно рассматривать в различных аспектах.

Материальную основу экономической безопасности составляют материальное производство и финансовая система. Последняя, в свою очередь, состоит из ряда подсистем, таких как бюджетная, налоговая, валютная, денежно-кредитная и пр.

Валютная система представляет собой форму организации валютных отношений, закрепленную национальным законодательством (национальная система) или межгосударственным соглашением (мировая и региональная системы).

Основными элементами национальной валютной системы являются национальная валюта, национальное регулирование международной валютной ликвидности, режим курса национальной валюты, национальное регулирование валютных ограничений и условий конвертируемости национальной валюты, режим национальных рынков валюты и золота, национальные органы, осуществляющие валютное регулирование.

Валютное законодательство в России последнее десятилетие в своем развитии претерпевало изменения в сторону либерализации. На момент зарождения системы валютного контроля в РФ существующий валютный контроль можно было охарактеризовать принципом "все, что не разрешено, то запрещено". В настоящее время, наоборот, применим принцип "все, что не запрещено, то разрешено".

Столь кардинальные изменения произошли не единовременно, а постепенно, путем внесения корректив в правовое регулирование валютных отношений.

Говоря о либерализации валютного законодательства, специалисты имеют в виду прежде всего отмену большинства ограничений на осуществление валютных операций между резидентами России и нерезидентами. В частности, сняты ограничения на проведение операций по внешнеторговым договорам, что, несомненно, должно способствовать развитию внешнеэкономической деятельности в стране. С июля 2006 г. отменено требование о резервировании, т.е. при проведении валютных операций участникам внешнеэкономических отношений не требуется резервировать средства через уполномоченные банки в Банке России. А значит, нет отвлечения денежных средств из оборота. Помимо этого, организации и физические лица - резиденты РФ получили возможность открывать счета в зарубежных банках без разрешения Банка России - отменена предварительная регистрация счетов, открываемых на территориях иностранных государств.

Сохранены лишь нормы валютного законодательства, предписывающие оформление паспортов сделки. Также в отношении всех валютных операций остается контроль уполномоченных банков за представлением документов валютного контроля, правильностью указания в этих документах кодов валютных операций. Действуют ограничения относительно провоза наличной валюты через границу РФ.

Можно ли при сложившейся ситуации говорить об упразднении валютного контроля в России? Представляется, что ответ на данный вопрос отрицательный. Речь идет не об упразднении валютного контроля, а об изменении его содержания. С 1 января 2007 г. валютный контроль заключается в организации учета проводимых в РФ валютных операций, а уже на базе учетных данных формируется соответствующая отчетность, представляемая в ЦБ РФ.

Однако в литературе все чаще встречаются призывы именовать валютный контроль термином "надзор", а то и вовсе "мониторинг" <3>, в связи с тем что валютного контроля в собственном смысле слова уже нет. Подобное мнение заслуживает внимания хотя бы потому, что в результате либерализации валютного законодательства существенно снижена роль правительства как органа валютного контроля. Его контрольные полномочия сведены к минимуму, соответственно, значительно уменьшились и полномочия Правительства РФ как органа валютного регулирования.

<3> См., напр.: Неверова Н.В. Современное состояние и перспективы развития финансово-правовой науки в области валютных правоотношений // Финансовое право. 2009. N 2. С. 18.

В то же время валютное регулирование со стороны государства, в том числе и со стороны Правительства РФ, призвано воздействовать на участников валютных правоотношений в интересах граждан, государства и общества в целом с позиций национальной безопасности.

В условиях мирового финансового кризиса под интересами Российской Федерации и общества следует понимать в первую очередь содействие устойчивому экономическому росту, занятости населения, сдерживанию инфляции, поддержанию равновесия платежного баланса России.

В связи с новой экономической обстановкой в стране и в мире вопрос о необходимости либерализации валютного законодательства и отмены всех валютных ограничений стал еще более актуальным. Готова ли российская экономическая система в ее нынешнем состоянии к той модели валютной либерализации, которая реализуется? Например, новое валютное регулирование предоставляет российским юридическим лицам ряд преимуществ - доступ к более дешевым кредитам, упрощение расчетов по внешнеторговым контрактам, а также возможность использовать иностранные банковские системы, которые гораздо старше российской и, следовательно, намного более устойчивы. Как повлияет отток валюты на экономику страны, да еще и в условиях кризиса?

К тому же следует признать, что в настоящее время либерализация валютного режима осуществляется в отсутствие закрепленной валютной политики или какой-либо иной ярко выраженной концепции. Последние заявления Центрального банка по поводу валютного (обменного) курса делались в 1998 г. Единственные руководящие ориентиры в этой области обозначены в посланиях президента и основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на очередной год, утверждаемых ЦБ РФ <4>. Очевидно, что цели, поставленные на государственном уровне, нуждаются в должном регламентировании и структурном подходе к их реализации.

<4> См., напр.: Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2009 г. и период 2010 и 2011 гг. (утв. ЦБ РФ) // Вестник Банка России. 14.11.2008. N 66.

Представляется, что в целях успешного развития валютного законодательства, закрепления и последующей реализации поставленных целей и задач необходимо разработать и внедрить такие нормативно-правовые акты в сфере валютного права, которые носили бы как тактический, так и стратегический характер и раскрывали государственную валютную политику. В качестве возможного варианта А.П. Казанцев предлагает принять концепцию развития валютной политики Российской Федерации, в рамках которой бы разрабатывалась программа либерализации валютного режима (в настоящее время - достижения конвертируемости рубля) <5>.

<5> См.: Казанцев А.П. Правовые аспекты либерализации валютного режима в РФ // Право и политика. 2007. N 11.

Концепция должна стать документом, закладывающим основные подходы, принципы и направления изменения валютного режима, исходя из которого возможно формирование соответствующей программы.

А.П. Казанцев предлагает такую структуру концепции <6>:

<6> Там же.
  1. Цели и задачи валютной политики.
  2. Принципы либерализации валютного режима. Сроки и этапы ее реализации.
  3. Механизм и система мероприятий по либерализации валютного режима.
  4. Управление и контроль над либерализацией валютного режима.
  5. Показатели достижения целей валютной либерализации.

Законодательное закрепление основных положений валютной политики позволит упорядочить ход либерализации валютного режима. Помимо этого, она, возможно, внесет ясность в понимание основных вопросов государственной валютной политики Российской Федерации, которые до сих пор оставались нерешенными.

Меры по либерализации валютного законодательства влекут за собой ряд неблагоприятных последствий для страны и национальной экономики:

Например, в 2008 г. в условиях активного вывода инвесторами средств из российских активов и связанного с ним повышения спроса на иностранную валюту действия Банка России были направлены на недопущение чрезмерного ослабления рубля и удержание стоимости бивалютной корзины внутри целевого коридора. В этой связи Банк России в августе - сентябре осуществлял продажи иностранной валюты на внутреннем рынке (впервые с августа 2007 г.) - объем нетто-продажи за два месяца был равен 17,0 млрд. долл. США <7>.

<7> См., напр.: Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2009 г. и период 2010 и 2011 г. (утв. ЦБ РФ) // Вестник Банка России. 14.11.2008. N 66.

Тем не менее с позиции долгосрочного развития такой шаг, как либерализация валютного законодательства, уже давно назрел. Закон о валютном регулировании ограничивал возможности инвестирования и препятствовал укреплению внешнеэкономических связей.

Очевидно, что необходимо искать золотую середину. Государство не может долго поддерживать сбалансированность экономики жесткими административными мерами. Например, в настоящее время в результате изменений в валютном законодательстве ответственность за рост цен практически полностью ложится на главный банк страны. И здесь весь вопрос в том, сможет ли ЦБ контролировать размер его базовой составляющей. В одновременной борьбе с укреплением рубля и инфляцией Банк России обладает очень ограниченными возможностями для стерилизации избыточной денежной массы. Он вынужден пользоваться "тем, что есть", а имеющиеся в его распоряжении меры не позволяют поддерживать стабильный валютный курс, не стимулируя при этом увеличения денежной массы.

В 2008 г. курсовая политика Банка России проводилась с учетом необходимости сдерживания инфляционных процессов и предотвращения неоправданно резких колебаний в динамике обменного курса рубля. При этом реализация режима управляемого плавающего валютного курса позволяла смягчить влияние внешнеэкономической конъюнктуры на состояние российской финансовой системы в условиях сохраняющейся нестабильности на мировых финансовых рынках.

Состояние внутреннего валютного рынка в первом полугодии 2008 г. определялось динамикой потоков средств от внешнеторговых операций и операций с капиталом. В условиях благоприятной ценовой конъюнктуры на мировых рынках энергоносителей наблюдался устойчивый приток валютной выручки от экспорта. Однако в I квартале 2008 г. увеличившееся предложение валюты на внутреннем рынке было в определенной степени компенсировано чистым оттоком частного капитала, что определило существенное снижение объема валютных интервенций Банка России и повышение волатильности рыночной стоимости бивалютной корзины.

Сегодня в стране происходит плавная девальвация рубля. Государство предпринимает все меры к тому, чтоб снижение курса было действительно плавным. А ведь всего пару лет назад Правительство РФ и ЦБ РФ довольно успешно укрепляли российский рубль.

Не так давно Россия пережила падение мировых цен на нефть - один из основных источников экспортной выручки и доходов нашего бюджета сегодня. К сожалению, пока мы практически не имеем возможности предложить достойную альтернативу мировому рынку. Вопрос отказа от роли "почетного поставщика сырья" по-прежнему актуален для нашей страны, как и сто лет назад. Кстати, сто лет назад первым шагом по решению подобного вопроса стало внесение законопроекта по утверждению золотого эквивалента в Государственный совет в апреле 1895 г. <8>.

<8> Шванебах П.Х. Денежное преобразование и народное хозяйство. СПб., 1901. С. 26.

Долгое время российская валютная система страдала от долларизации экономики. Россия после введения внутренней конвертируемости, открыла по форме и по существу доступ к долларовым накоплениям и расчетам в иностранной валюте. Данное обстоятельство привело к "всеобщей долларизации всей страны". Дело доходило до того, что Банк России разъяснял специфику обращения американских долларов <9>. Подобные сообщения можно считать уникальными для оценки валютных отношений развитых государств, поскольку в них фактически признается наличие параллельной иностранной валюты в стране, при этом подобное положение не считалось аномальным. Очевидно, что при торжестве иностранной валюты в национальной финансовой системе о конвертируемом рубле не могло идти и речи.

<9> Сообщение ЦБ РФ от 16.01.1996 "О вопросах валютной политики Банка России" // Бизнес и банки. 1996. N 4.

В настоящее время при разработке денежно-кредитной политики на период 2009 - 2011 гг. Банк России по-прежнему принимает во внимание возможные изменения мировых цен на основные товары российского экспорта, прежде всего на энергоносители <10>. В случае снижения этих цен при продолжении увеличения импорта высокими темпами, поддерживаемого внутренним спросом, может произойти существенное сокращение положительного сальдо торгового баланса и даже образование его дефицита.

<10> Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2009 г. и период 2010 и 2011 гг. (утв. ЦБ РФ) // Вестник Банка России. 14.11.2008. N 66.

Поскольку в этом случае ослабнет действие одного из факторов, определяющих укрепление рубля, Банк России может сократить покупки валюты на внутреннем рынке, осуществляемые в целях сдерживания темпов укрепления национальной валюты. Решения о характере и объеме интервенций Банка России на внутреннем валютном рынке в основном будут обусловлены целями денежно-кредитной и бюджетной политики.

Ожидаемое сокращение валютных интервенций может существенно уменьшить роль чистых иностранных активов органов денежно-кредитного регулирования как основного источника роста денежного предложения. С целью обеспечения соответствия денежного предложения спросу на деньги Банк России продолжит активно использовать операции по рефинансированию банков. Это также будет способствовать повышению роли процентной политики Банка России в снижении инфляции.

Для повышения конвертируемости рубля, его укрепления исследователями предлагается введение золотого эквивалента. Ввиду ограничений на поддержание стоимости национальной валюты в золотом эквиваленте, установленных соглашениями МВФ, потребуется изменить формат участия в МВФ либо установить эквивалент корзине товаров (золото, серебро, металлы, нефть, газ).

Представляется, что для России помимо введения золотого эквивалента необходимо наличие валютных ограничений. Цели валютных ограничений можно подразделить на две группы: экономические и политические. К первым можно отнести накопление валютных резервов, обеспечение стабильности курса национальной валюты, выравнивание платежного баланса, протекционизм (в частности, использование валютных ограничений для стимулирования экспорта, поддержки национальных производителей) и другие цели экономической политики. Ко вторым следует отнести: обеспечение государственной безопасности (многие страны прибегали к валютным ограничениям для прекращения торговли с враждующей страной, лишения ее валютных ресурсов, ухудшения экономического положения). Кроме того, отдельные валютные ограничения могут устанавливаться в целях реализации международных обязательств (например, при принятии резолюций Генеральной Ассамблеи ООН).

В теории валютного права в вопросе выделения отдельных видов валютных ограничений существует неопределенность. В российской доктрине сложно найти исследования, в которых авторы приводили бы один и тот же перечень валютных ограничений. Причем такое положение сохранилось и после принятия нового закона о валютном регулировании и валютном контроле, в котором система ограничительных требований и запретов стала намного более отчетливой и ясной <11>.

<11> См. об этом: Янушко Р.Л. Определение критериев выделения валютных ограничений // Правоведение. 2006. N 1. С. 74 - 80.

Следует отметить, что неопределенность валютных ограничений существует не только в российской доктрине. За рубежом этот вопрос также является дискуссионным. Так, на разных этапах развития МВФ возникали споры о соотношении понятий "нормы контроля за валютой" и "валютные ограничения", валютных и торговых ограничений, ограничений движения капитала, ограничений, вводимых по политическим мотивам.

Необходимость масштабной валютной либерализации в преддверии вступления России в ВТО и неизбежного принятия обязательств по либерализации доступа нерезидентов на рынки финансовых услуг вызывает серьезные сомнения. Представляется, что более продуктивным было бы сохранение и даже введение дополнительных ограничений на трансграничные операции на переходный период.

Валютная либерализация любой ценой не соответствует национальным интересам страны и не должна быть самоцелью. Уже достигнутый в России уровень валютного либерализма обеспечивает беспрепятственное проведение международных расчетов, валютных операций со стороны всех юридических и физических лиц. Дальнейшие шаги в этом направлении должны соизмеряться с повышением конкурентоспособности не узкой группы экспортеров сырья, а основных секторов экономики России (включая банковскую систему) в мировом хозяйстве.

Кроме того, проводя в жизнь меры по либерализации валютного законодательства, стоит задуматься о том, что Европейский союз с того же 1 января 2007 г. ввел на своей территории ряд валютных ограничений.