Мудрый Юрист

Финансово-правовое обеспечение эффективности исполнения расходных обязательств

Барыкин Евгений Александрович, аспирант кафедры финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики.

В статье исследуется правовая регламентация исполнения расходных обязательств в контексте обеспечения эффективности публичных расходов. Автором установлена общая направленность законодательства РФ на обеспечение надлежащего исполнения расходных обязательств. Публичные расходы можно признать эффективными только при надлежащем исполнении расходных обязательств, во исполнение которых они осуществлялись. В статье сформулированы признаки надлежащего исполнения расходных обязательств.

Ключевые слова: публичные расходы, эффективность публичных расходов, расходное обязательство, бюджетное обязательство.

Financial and legal support for the effectiveness of the expenditure commitments

E.A. Barykin

In the article author investigates the legal regulation of execution of public expenditure commitments in the context of ensuring the effectiveness of public expenses. Legislation of Russia has a common focus on ensuring the effectiveness of public expenses. Public expenditure can be considered effective only if the expenditure commitments are executed properly. The author formulated attributes of the proper execution of expenditure commitments.

Key words: public expenses, efficiency of public expenses, expenditure commitment, budgetary commitment.

В сфере финансовой деятельности публично-правовых образований важным аспектом является необходимость снижения финансовых рисков и возможных неблагоприятных последствий принятия решений о расходовании публичных средств. В связи с этим научный интерес представляет правовая регламентация исполнения расходных обязательств в контексте обеспечения эффективности публичных расходов.

Следует остановиться на более детальном рассмотрении понятия "расходное обязательство", легальное закрепление которого в России имеет определенные границы. В частности, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ <1> (далее - БК РФ) расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. При этом согласно ч. 4 ст. 21 БК РФ целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. Следовательно, расходные обязательства, возникающие по основаниям, установленным законодательством, являются основаниями осуществления расходов бюджетов. Можно сказать, что расходование публичных средств представляет собой исполнение соответствующим публично-правовым образованием соответствующего расходного обязательства.

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Исполнение расходного обязательства имеет правовую и организационную стороны. Во всяком случае, исполнение расходного обязательства публично-правовым образованием строго регламентируется правовыми нормами. В связи с этим исполнение расходного обязательства (расходование бюджетных средств) <1> представляет собой деятельность, которая осуществляется в правовой форме. Следует сказать, что на правовую форму финансовых правоотношений указывал С.Д. Цыпкин в работе "Доходы государственного бюджета СССР (правовые вопросы)" <2>. В связи со сказанным необходимо отметить, что сами расходы публично-правового образования могут рассматриваться в качестве единичных финансовых операций, осуществляемых на основании и во исполнение соответствующего расходного обязательства. Можно сказать, что публичные расходы представляют собой действия публично-правового образования (финансовые операции), осуществляемые на основании и во исполнение расходного обязательства. Таким образом, необходимо различать понятия "расходование средств" и "расходы". Под расходованием средств можно понимать систему действий (деятельность) публично-правового образования по исполнению расходного обязательства. Расходование средств является одним из направлений финансовой деятельности публично-правовых образований.

<1> Представляется, что данные термины могут использоваться в качестве синонимов.
<2> См.: Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР (правовые вопросы). М.: Юрид. лит., 1973. С. 14.

Сформулированные выводы основаны на распространении понятия "расходное обязательство" в отношении всей финансовой системы. Между тем, как отмечалось выше, понятие "расходное обязательство" применяется лишь в бюджетном законодательстве. Следует обратить внимание на данный аспект.

В ст. 6 БК РФ предусмотрены такие понятия, как "расходное обязательство", "бюджетное обязательство", "публичное обязательство", "публичное нормативное обязательство", "денежное обязательство". Как отмечалось выше, расходное обязательство согласно ст. 6 БК РФ представляет собой возникшую из нормативного правового акта, договора или соглашения обязанность публично-правового образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить средства из соответствующего бюджета физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права. Бюджетные обязательства согласно ст. 6 БК РФ представляют собой "расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году". Таким образом, можно предположить, что бюджетное обязательство представляет собой подвид расходного обязательства. Бюджетное обязательство, в сущности, представляет собой расходное обязательство, но возникающее и исполняемое в рамках бюджетной системы.

Публичные обязательства, согласно ст. 6 БК РФ, - это "обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации)". Таким образом, исходя из смысла приведенного определения, расходное обязательство является видом публичного обязательства.

В БК РФ предусмотрены более точные специальные понятия: "публичное нормативное обязательство" и "денежное обязательство".

В соответствии со ст. 6 БК РФ публичные нормативные обязательства представляют собой "публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях". Таким образом, исходя из смысла приведенного определения, публичное нормативное обязательство является видом публичного обязательства.

Денежные обязательства, согласно ст. 6 БК РФ, - "обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения". Анализ приведенных легальных определений позволяет заключить, что центральным из них является понятие "публичное обязательство". Расходное обязательство является видом публичного обязательства и охватывается им. Между тем необходимо учитывать, что приведенные понятия предусмотрены актом бюджетного законодательства - БК РФ и их предмет состоит в предоставлении средств из соответствующего бюджета. Таким образом, понятие "расходное обязательство" в силу содержания ст. 6 БК РФ может применяться исключительно в отношении бюджетных расходов. В связи с этим возникает вопрос о пределах действия принципа эффективности публичных расходов: должна ли быть подчинена данному началу деятельность публично-правовых образований по осуществлению иных расходов, не связанных с бюджетной системой? В связи с поставленным вопросом, интерес представляет рассмотрение пределов понятия "расходное обязательство" в современном финансовом праве. Исходя из проведенного выше анализа определений расходного обязательства, публичного обязательства, бюджетного обязательства, публичного нормативного обязательства и денежного обязательства можно выделить следующие основные признаки обязательств в сфере публичных расходов:

  1. возникают из закона, нормативного правового акта либо в предусмотренном ими порядке (например, если в качестве основания возникновения расходного обязательства допускается договор или соглашение);
  2. носят денежный характер;
  3. представляют собой возложение обязанности на публично-правовое образование или лицо, уполномоченное им;
  4. на стороне управомоченного субъекта (имеющего право требовать исполнение) могут быть строго определенные законом, нормативным правовым актом лица и (или) публично-правовые образования;
  5. исполнение расходных обязательств строго регламентируется правовыми нормами (прежде всего частью третьей БК РФ).

Можно сказать, что законодательство исходит из необходимости обеспечения надлежащего исполнения расходных обязательств. Это подтверждается содержанием иных принципов бюджетной системы, помимо принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств (глава 5 БК РФ):

предусматривается единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, что позволяет унифицировать их исполнение, а также осуществлять контроль за надлежащим исполнением расходных обязательств (контроль законности, достоверности, обоснованности, а также эффективности исполнения расходных обязательств (ст. 29 БК РФ - "Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации"));

предусматривается законодательное определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований, что позволяет разграничить компетенцию по исполнению отдельных расходных обязательств и, следовательно, установить границы ответственности, связанной с ненадлежащим исполнением;

органам государственной власти (органам местного самоуправления) и органам управления государственными внебюджетными фондами запрещается налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий, что свидетельствует о направленности законодательства на обеспечение исполнения расходного обязательства надлежащим субъектом, компетентным и способным (обладающим необходимыми финансовыми средствами) для надлежащего исполнения обязательства (ст. 30 БК РФ - "Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации");

запрещается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств, что позволяет сказать об ориентированности законодательства на полное финансовое обеспечение надлежащего исполнения расходных обязательств;

запрещается введение в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов, что свидетельствует о направленности законодательства на обеспечение стабильности полного финансового обеспечения надлежащего исполнения расходных обязательств в течение всего текущего финансового года (ст. 31 БК РФ - "Принцип самостоятельности бюджетов");

предусматривается обязательное доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования, что позволяет говорить о направленности законодательства на установление параметров надлежащего исполнения расходных обязательств (ст. 38 - "Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств").

Кроме того, направленность на обеспечение надлежащего исполнения расходных обязательств частично прослеживается и в других принципах бюджетной системы - принципе сбалансированности бюджета (в части соответствия объема предусмотренных бюджетом расходов и суммарного объема доходов бюджета, а также требования минимизации размера дефицита бюджета), принципе общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (в части запрета связывать расходы бюджета с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, что также создает финансовую основу для надлежащего исполнения расходных обязательств).

Следует отметить, что иные нормативные правовые акты (значительную часть которых составляют подзаконные акты), предусматривают отдельные меры по обеспечению эффективности публичных расходов <1>, в том числе во внебюджетной сфере финансовой деятельности публично-правовых образований <2>.

<1> См., например: Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; Постановление Правительства РФ от 21 марта 2005 г. N 149 "О порядке заключения соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также осуществления контроля за их исполнением" // СЗ РФ. 2005. N 13. Ст. 1176; Приказ Минфин РФ от 13 апреля 2009 г. N 34н "Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета". Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 866 "О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2014 года" // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 2). Ст. 4974; Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2008 г. N 324 "Об утверждении Правил принятия решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы" // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2059; Постановление Правительства РФ от 18 августа 2008 г. N 619 "О формировании и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" // СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3928; Постановление Правительства РФ от 12 августа 2008 N 590 "О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения" // СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3916; Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 10 (2 ч.). Ст. 932; и другие нормативные правовые акты.
<2> См.: Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746; Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3256; Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 17. Ст. 2083; и другие нормативные правовые акты.

Таким образом, прослеживается общая направленность современного финансового законодательства на обеспечение надлежащего исполнения расходных обязательств. Между тем необходимо более детальное рассмотрение признаков надлежащего исполнения расходных обязательств.

Важно отметить, что понятия "обязательство" и "обязательственное правоотношение" традиционно относятся к частноправовому регулированию. В теории финансового права отдельные ученые обращают внимание на обязательственный характер отдельных отношений по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств <1>. Важно учитывать, что расходное обязательство имеет специфику, обусловленную исключительно публично-правовой природой данных отношений. Как замечает А.Н. Козырин, между публичными и частными финансами существует фундаментальное различие, разводящее их по разные стороны правовой системы. Необходимо установление четкого разграничения между понятиями "публичные финансы" и "частные финансы" <2>. Необходимо отметить особенности правоотношений, возникающих в сфере исполнения расходных обязательств, рассмотрев их структурные элементы.

<1> См.: Винницкий Д.В. Налог как политико-правовая категория // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 4. С. 127; Запольский С.В. Правовые проблемы самофинансирования предприятий в условиях полного хозяйственного расчета (финансово-правовой аспект): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1989. С. 21 - 22; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 271; Карасева М.В. Налоговое и бюджетное право России (политический аспект). М., 2005. С. 12 - 16; Карасева М.В. Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2003. С. 147 - 148; Пауль А.Г. Бюджетно-правовые обязательства по формированию доходов бюджетов (доходно-бюджетные обязательства): понятие и общая характеристика // Профессор и научная школа. Серия "Юбилеи, конференции, форумы". Вып. 3. Воронеж, 2007. С. 117 - 138.
<2> См.: Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002.
  1. Субъектами правоотношения является публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), с одной стороны, и физическое или юридическое лицо, другое публично-правовое образование, субъект международного права - с другой.
  2. Объектом правоотношения по исполнению расходных обязательств являются финансовые средства, сформированные в публичные фонды и предназначенные для распределения и использования на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законодательством.
  3. Предмет правоотношения состоит в совершении публично-правовым образованием действий (финансовых операций), осуществляемых на основании и в исполнение расходного обязательства.
  4. Содержание правоотношения по исполнению расходного обязательства состоит в обязанности публично-правового образования предоставить средства физическому или юридическому лицу, другому публично-правовому образованию, субъекту международного права.

Анализ норм действующего законодательства позволяет прийти к заключению, что расходное обязательство является исполненным надлежащим образом только при соблюдении определенных параметров и достижении определенных финансовых целей. Общими требованиями, вытекающими из смысла законодательства, предъявляемыми к надлежащему исполнению расходного обязательства, выступают:

своевременность осуществления публичных расходов с целью исполнения расходного обязательства;

осуществление публичных расходов в полном размере, предусмотренном для исполнения соответствующего расходного обязательства (использование всего объема выделенных средств);

экономность публичных расходов (в том числе экономность перераспределения неизрасходованных финансов для решения иных публичных задач);

результативность публичных расходов при соблюдении указанных выше параметров (т.е. достижение цели финансирования при своевременном, полном и экономном осуществлении публичных расходов).

В заключение следует отметить, что понятие "расходное обязательство" распространяется в отношении всей финансовой деятельности публично-правовых образований по расходованию финансов и не ограничивается лишь бюджетной системой. Расходные обязательства имеют публичный характер, в связи с этим эффективность публичных расходов является одной из составляющих публичного интереса по надлежащему расходованию денежных средств публичных фондов. Представляется, что указанные выше требования к надлежащему исполнению расходных обязательств могут рассматриваться в качестве основных признаков (элементов) эффективности публичных расходов. При этом публичные расходы можно признать эффективными только при надлежащем исполнении соответствующих расходных обязательств, во исполнение которых они (публичные расходы) осуществлялись.