Мудрый Юрист

Система государственного контроля и надзора в сфере обеспечения транспортной (морской) безопасности

Скрынник А.М., начальник отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ ЮФО Ространснадзора, доцент юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы, кандидат экономических наук.

Одним из основных условий динамичного и поступательного развития современной российской экономики является устойчивая работа транспортного комплекса, что, в свою очередь, выдвигает в разряд приоритетных задачу обеспечения транспортной безопасности, поскольку транспортная инфраструктура и транспортные средства являются наиболее уязвимыми от актов незаконного вмешательства, в том числе террористических угроз, в их деятельность. Это объясняется такими специфическими особенностями транспортного комплекса России, как большая протяженность транспортных коммуникаций, значительное количество потенциально опасных объектов транспортной инфраструктуры, обслуживание большого потока пассажиров и переработка грузов, в том числе опасных, различные формы собственности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

9 февраля 2007 г. был принят и вступил в силу Федеральный закон N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - ФЗ N 16-ФЗ) <1>. В ст. 2 ФЗ N 16-ФЗ указывается, что основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются:

<1> Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" // КонсультантПлюс.

С принятием ФЗ N 16-ФЗ можно констатировать, что транспортная безопасность обрела содержательную границу в качестве самостоятельного правового института.

Во исполнение ФЗ N 16-ФЗ и Постановления Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. N 354 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства РФ по вопросам транспортной безопасности" <2> в 2009 г. в центральных аппаратах федеральных агентств, подчиненных Минтрансу Российской Федерации, - морского и речного (распоряжение руководителя Федерального агентства морского и речного транспорта (далее - Росморречфлот) <3> от 31 июля 2009 г. N АД-150-р "Об утверждении Положения об управлении транспортной безопасности") <4>, воздушного, железнодорожного транспорта, автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, созданы и действуют управления транспортной безопасности, уполномоченные оказывать услуги в установленной сфере государственной деятельности.

<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. N 354 "О внесении изменений в некоторые Постановления Правительства РФ по вопросам транспортной безопасности" // КонсультантПлюс.
<3> Постановление Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 N 371 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта". URL: morflot.ru.
<4> Распоряжение руководителя Федерального агентства морского и речного транспорта от 31 июля 2009 г. N АД-150-р "Об утверждении Положения об управлении транспортной безопасности". URL: Morflot.ru.

В структуру Росморречфлота входит ФГУ "Служба морской безопасности" <5>. Целями деятельности Службы морской безопасности являются выполнение работ (оказание услуг), направленных на создание и поддержание системы защиты объектов морского и речного транспорта от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания и судоходства на внутренних водных путях, соответствующей международным и национальным требованиям в области охраны.

<5> Приказ Федерального агентства морского и речного транспорта от 13 апреля 2005 г. N 11 "Об утверждении Устава ФГУ "Служба морской безопасности". URL: morflot.ru.

Функция по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту России в соответствии со ст. 74 Кодекса торгового мореплавания РФ (далее - КТМ РФ) <6>; ст. 10 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ <7>; ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ <8>; Положением о капитане морского порта 2006 г. <9> возложена на капитана морского порта.

<6> Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ "Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации". URL: www.consultant.ru.
<7> Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" // КонсультантПлюс.
<8> Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" // КонсультантПлюс.
<9> Приказ Министра транспорта РФ от 19 декабря 2006 г. N 156 "Об утверждении Положения о капитане морского порта". URL: mintrans.ru.

Во исполнение Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, в морских портах России созданы и действуют Комиссии по морской безопасности (далее - КМБ). В их состав входят представители органов ФСБ, МВД, таможенной и пограничной службы, органов местного самоуправления. В работе КМБ принимают участие транспортные прокуроры и представители Ространснадзора. Возглавляет комиссию по должности капитан морского порта. КМБ участвуют в разработке соответствующих мероприятий по обеспечению транспортной (морской) безопасности в портовом комплексе и осуществляют контроль за их выполнением.

В соответствии с п. 3 Приказа Минтранса России от 29 апреля 1999 г. N 24 "О совершенствовании деятельности морских администраций портов" <10> во всех администрациях морских портов и филиалах ФГУП "Росморпорт" созданы службы (отделы, группы) морской безопасности (безопасности), на которые возложена обязанность практической реализации мер защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, в том числе и предусмотренных принятыми международными договорами и соглашениями.

<10> Приказ Минтранса России от 29 апреля 1999 г. N 24 "О совершенствовании деятельности морских администраций портов". URL: mintrans.ru.

В структуре центрального аппарата Министерства транспорта России Приказом Минтранса России от 23 января 2008 г. N 8 "Об утверждении Положения о Департаменте транспортной безопасности и специальных программ Министерства транспорта Российской Федерации" <11> создан и действует Департамент транспортной безопасности и специальных программ, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование, координацию и контроль Росморречфлота и Ространснадзора в области обеспечения транспортной безопасности.

<11> Приказ Минтранса России от 23 января 2008 г. N 8 "Об утверждении Положения о Департаменте транспортной безопасности и специальных программ Министерства транспорта Российской Федерации". URL: mintrans.ru.

Функции по контролю и надзору за обеспечением транспортной безопасности субъектами транспортной инфраструктуры и транспортных средств в настоящее время возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта Минтранса России (далее - Ространснадзор) <12>, в лице структурного подразделения - управления транспортной безопасности (далее - УТБ) <13>, созданного Приказом руководителя Ространснадзора от 30 июля 2009 г. N АК-804фс "Об утверждении Положения об управлении транспортной безопасности", и межтерриториальные управления в лице отделов по надзору за обеспечением транспортной безопасности (далее - ОНОТБ), входящих в структуры окружных управлений государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности (например, управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта <14>).

<12> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта". URL: www.rostransnadzor.ru.
<13> Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 30 июля 2009 г. N АК-804фс "Об утверждении Положения об управлении транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта". URL: www.rostransnadzor.ru.
<14> Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 29 июля 2009 г. N АК-789фс "Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта". URL: www.rostransnadzor.ru.

Функции по надзору за исполнением законодательства о транспортной безопасности субъектами транспортной инфраструктуры и транспортных средств возложены Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <15> на Генеральную прокуратуру и подчиненные ей прокуратуры (в частности, транспортные прокуратуры).

<15> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". М.: ТК "Велби", Проспект, 2007.

Государственный контроль (надзор) - это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели), установленных ФЗ N 294-ФЗ <16>, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

<16> Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // КонсультантПлюс.

Федеральный государственный контроль (надзор) - деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом.

Государственный контроль и государственный надзор - необходимая составная часть государственного управления. Эти методы деятельности органов исполнительной власти позволяют получать достоверную информацию о фактическом положении дел на проверяемом объекте, о состоянии законности и государственной дисциплины, принимать оперативные меры по устранению допущенных нарушений и выявлению причин и условий этих нарушений, привлечению виновных лиц к ответственности.

В зависимости от содержания и организационно-правовых форм государственный контроль подразделяют на:

  1. внешний (надведомственный) контроль, осуществляемый в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу. (Ространснадзор по отношению к подконтрольным объектам и субъектам транспортного комплекса.) Ространснадзор применяет установленные ему полномочия в отношении подконтрольных объектов, не находящихся в прямом соподчинении с ним, независимо от формы собственности. Органы Ространснадзора вправе принимать установленные законодательством меры административного принуждения, в том числе налагать административные наказания (санкции) на юридических и физических лиц, в случае невыполнения ими требований соблюдения транспортной безопасности, образующих состав административного правонарушения;
  2. внутренний (внутриведомственный) контроль, применяемый в пределах системы органа исполнительной власти или иного государственного органа (например, контроль Минтрансом России подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федерального агентства морского и речного транспорта).

Понятия "государственный контроль" и "государственный надзор" не тождественны. Понятие государственного контроля является более широким, чем понятие государственного надзора, и имеет присущие только ему признаки. Органы, осуществляющие государственный контроль, организуют и проводят проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения обеспечения законности, но и с точки зрения целесообразности принимаемых решений (как правовых, так и технических норм). Более того, контрольные органы имеют право вмешиваться в хозяйственную, производственную деятельность организации, применяя в исключительных случаях ограниченный законом срок запрета ее деятельности (до устранения выявленных нарушений), а также меры административного принуждения. Федеральные службы по контролю (надзору) федеральных органов исполнительной власти в большей степени контрольные органы и в меньшей - надзорные.

Государственная надзорная деятельность ограничена преимущественно проверкой исполнения действующего законодательства поднадзорной организацией и включает наблюдение, проверку соблюдения определенных правовых норм, выявление и пресечение правонарушений, привлечение виновных к административной и уголовной ответственности (в соответствии со ст. ст. 144 - 145 УПК РФ). В чистом виде надзорную деятельность осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации. В то же время Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры выполняют контрольные (управленческие) функции по отношению к нижестоящим прокурорам.

ФЗ N 16-ФЗ определяет, что для обеспечения безопасности объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства должна быть создана система обеспечения транспортной безопасности.

Транспортная безопасность - это сложная многоуровневая функциональная система, в которой непрерывно происходят процессы взаимодействия и противоборства жизненно важных интересов личности, общества, государства в сфере транспортного комплекса с угрозами этим интересам, как внутренними, так и внешними.

Система управления транспортной безопасностью - механизм, обеспечивающий непрерывный и целенаправленный процесс воздействия на транспортную безопасность и включающий комплекс мер правового, экономического, организационного, технического, информационного, образовательного и социального характера, направленных на предупреждение, предотвращение и минимизацию последствий актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.

При этом следует различать систему транспортной безопасности и систему обеспечения транспортной безопасности. Первая - это функциональная система, отражающая процессы взаимодействия интересов и угроз, а вторая - это организационная система, или механизм обеспечения транспортной безопасности, как части национальной безопасности страны.

Механизм обеспечения транспортной безопасности включает в себя соответствующие организационные структуры, их функции и определенные процедуры принятия и реализации решений по вопросам безопасности. Основу механизма обеспечения национальной безопасности составляют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере транспортной безопасности.

Основными функциями системы обеспечения транспортной безопасности являются:

Несмотря на комплексный, системный подход государства в сфере обеспечения транспортной безопасности и функции по контролю (надзору) в данной области как части общей системы, каждое направление контрольно-надзорной деятельности за обеспечением транспортной безопасности (по видам транспорта) обладает своеобразной спецификой и требует особых профессиональных знаний и правоприменительной практики. В первую очередь это касается морского транспорта, в силу превалирования в его деятельности международных договоров и обязательств, взятых на себя Россией.

Систему обеспечения транспортной безопасности составляют: морская безопасность, авиационная безопасность, безопасность на внутреннем водном транспорте, безопасность железнодорожной деятельности, безопасность автотранспортной деятельности и дорожного хозяйства, безопасность трубопроводной транспортировки.

Безопасность судоходства на морских и внутренних водных путях; движения подвижного состава железнодорожного транспорта; движения автомобильного и городского электрического транспорта составляет отдельный правовой институт, который в настоящее время охватывается понятием "безопасность движения на транспорте". Исходя из этого государственные инспекторы контрольно-надзорных органов на транспорте должны быть вооружены современными познаниями по организации и методике проведения проверок обеспечения транспортной безопасности (по видам транспорта) с целью минимизации последствий нарушений мер по обеспечению транспортной безопасности.

В настоящее время, в силу преобладания международных договоров в сфере гражданской авиации и торгового мореплавания, наиболее стройную систему имеют авиационная и морская безопасность.

Большое значение для устойчивой работы транспортного комплекса страны имеет комплексная система осуществления контроля (надзора) в данной сфере деятельности, которая осуществляется путем проведения проверок обеспечения транспортной безопасности, в том числе на морском и внутреннем водном транспорте. Организация проверок объектов и субъектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (судов) морского и внутреннего водного транспорта проводится только на основании приказа или распоряжения начальника управления (заместителя начальника управления) государственными инспекторами Ространснадзора. Типовая форма распоряжения или приказа начальника управления (заместителя начальника управления) приведена в Приказе Минэкономразвития России N 141 <17>. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в приказе (распоряжении) начальника окружного управления (заместителя начальника управления) Ространснадзора, приказе (распоряжении) руководителя Ространснадзора.

<17> Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // КонсультантПлюс.

Заверенные печатью копии приказа (распоряжения) начальника управления (заместителя начальника управления) окружного управления Ространснадзора (руководителя (заместителя руководителя) Ространснадзора) вручаются под роспись должностными лицами, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений. По требованию подлежащих проверке лиц должностные лица Ространснадзора обязаны представить информацию об управлении (отделе) в целях подтверждения своих полномочий.

По просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя должностные лица Ространснадзора обязаны ознакомить подлежащих проверке лиц с административным регламентом проведения мероприятий по контролю (надзору) за обеспечением транспортной безопасности и порядком их проведения на объектах, используемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности.

Эффективность государственного транспортного контроля (надзора) за исполнением законодательства в сфере обеспечения транспортной (морской) безопасности во многом зависит от того, как организована работа - сбор информации о нарушениях в данной сфере деятельности, ее анализ и планирование мероприятий (по пунктам и времени исполнения) при проведении конкретной проверки на конкретном объекте.

Проверками охватываются:

объекты морской транспортной инфраструктуры, осуществляющие свою деятельность в пределах территории России или федеральных округов: ФГУ "Служба морской безопасности", ФГУ "Администрация морского порта"; хозяйствующие субъекты различных форм собственности морского порта (стивидорные, агентские, экспедиторские и иные хозяйствующие субъекты); подведомственные Росморречфлоту Минтранса РФ организации, учреждения и предприятия в зоне деятельности морского порта (филиалы ФГУП "Росморпорт", СУДС, ГМССБ, лоцманские организации, ФГУП "Азовморпуть" и др.); учебные центры высших профессиональных учебных заведений Росморречфлота, осуществляющие подготовку специалистов по охране судов и портовых средств (морские государственные академии и их филиалы); судовладельцев и эксплуатантов морских судов (судоходные компании); морские суда, плавающие под флагом Российской Федерации; ФГУП "Управление ведомственной охраны Минтранса РФ" и его филиалы; вневедомственная охрана органов внутренних дел МВД России (выполняет функции по охране объектов морского транспорта); частные охранные предприятия (ЧОПы и др.).

Среди основных вопросов проверок обеспечения транспортной (морской) безопасности:

<18> Глава XI-2 Международной конвенции по охране человеческой жизни на море (МК СОЛАС-74). URL: www.femida.info.
<19> Международный кодекс по охране судов и портовых средств (МК ОСПС). URL: www.trancons.ru.
<20> Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах РФ" // КонсультантПлюс.

Подпунктом 4 ст. 1 ФЗ N 16-ФЗ определено, что транспортная безопасность обеспечивается реализацией определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

С нашей точки зрения, в настоящее время остро стоит вопрос несоответствия имеющейся нормативной правовой базы комплексной системе обеспечения транспортной безопасности в целом и системе выполнения контрольных (надзорных) функций в частности:

не принят административный регламент проведения мероприятий по контролю (надзору) за обеспечением транспортной безопасности; не определены права и полномочия государственных транспортных инспекторов; не разработан механизм привлечения нарушителей требований российского законодательства и международных обязательств к административной ответственности.

С учетом вышеизложенного предлагаем внести изменения в ст. 4 ФЗ N 16-ФЗ, дополнив ее п. 4 следующего содержания:

"4. Права и полномочия контрольных (надзорных) органов в сфере обеспечения транспортной безопасности.

  1. Должностные лица федеральных органов исполнительной власти, наделенные контрольными (надзорными) полномочиями в сфере обеспечения транспортной безопасности, при осуществлении возложенных на них функций вправе:
  1. Руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченный в области контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности, и его заместитель, руководитель территориального (межтерриториального, окружного) управления федерального органа исполнительной власти, уполномоченный в области контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности и его заместитель, главный государственный инспектор, старший государственный инспектор и государственный инспектор, уполномоченные в области контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности, возбуждают производство об административном правонарушении, требуют привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, выносят юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) предписание на устранение выявленных нарушений законодательства с указанием конкретных сроков устранения выявленных нарушений".