Мудрый Юрист

Правовые основы охраны подвижных и стационарных морских объектов

Горбунов Т.В., сотрудник Института береговой охраны ФСБ РФ.

За последние годы существенно возросло число внешних и внутренних угроз безопасности на морских направлениях. Во многом это связано с увеличением общего числа подвижных и стационарных морских объектов, их деятельностью по освоению недр и запасов живых природных ресурсов, а также транспортировкой всех видов грузов.

Указанные морские объекты обслуживаются людьми, а следовательно, первостепенной задачей является охрана их труда и обеспечение безопасности жизнедеятельности в целом.

Положением о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, установлено, что защита должна обеспечиваться комплексом мер правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, предусматривающих создание и функционирование координационных органов и оперативных штабов различного уровня, подразделений морской безопасности, охрану судов и портовых сооружений, досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, грузов, средств технического обеспечения и продовольственного запаса. Вышеназванное Положение утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 324 <1>. В Постановлении определено, что мероприятия по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, должны проводиться Министерством транспорта Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Федеральной таможенной службой, Министерством иностранных дел Российской Федерации, Службой внешней разведки Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в пределах своей компетенции как самостоятельно, так и во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. N 324 "Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 16. Ст. 1714.

Необходимость всестороннего изучения вопросов, связанных с обеспечением безопасности морских объектов, обоснована увеличивающимся за последние годы количеством совершенных в их отношении преступных посягательств в различных странах, нарастанием уровня новых угроз. А также увлечением тяжести последствий неправомерных актов насилия, в том числе террористических актов, задержания или грабежа, совершенных с применением современных видов оружия, взрывчатых средств и взрывных устройств, их нацеленностью на наиболее уязвимые и ранее системно не защищаемые морские объекты и средства. Эти проблемы вызывают однозначное понимание необходимости выстраивания единой системы современных организационных и технических мер, предупреждающих проникновение преступников и доставку средств совершения преступлений на морские объекты.

На сегодняшний день к общим угрозам для всех видов морских объектов следует отнести возможность вооруженного захвата их, пронос и использование взрывчатых, отравляющих, химических или радиоактивных веществ различных типов, взрывных устройств, срыв деятельности всевозможными способами (физического, программного воздействия, разрушением систем движения и управления и т.д.). Для противодействия подобного вида угрозам, для обеспечения безопасности команды и пассажиров судов 10 марта 1988 г. в Риме была подписана Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства <2>, а 12 декабря 2002 г. Международной морской организацией (IMO) были введены в действие поправки к Международной конвенции по охране человеческой жизни на море SOLAS-74 в части судовых систем охранного оповещения (Правило SOLAS XI-2/6).

<2> См.: Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства. Рим 10 марта 1988 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 48. Ст. 4469.

В Российской Федерации для предотвращения отмеченных угроз в отношении морских объектов издан целый ряд нормативных правовых актов. К ним относятся: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 324 "Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания"; Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" <3>; Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2007 г. N 746 "О реализации положений главы XI-2 Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года и Международного кодекса по охране судов и портовых средств" <4>; Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1997 г. N 813 "О создании и функционировании Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности" <5> и др.

<3> См.: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 7. Ст. 837.
<4> См.: Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2007 г. N 746 "О реализации положений главы XI-2 Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года и Международного кодекса по охране судов и портовых средств" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 46. Ст. 5585.
<5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1997 г. N 813 "О создании и функционировании Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 27. Ст. 3247.

В соответствии с требованиями норм указанных выше международных и национальных правовых актов для достижения эффективности обеспечения безопасности морских объектов должен быть выполнен большой объем работ, включающих оснащение и дооснащение транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры необходимым оборудованием. Но в первую очередь должны быть выработаны необходимые организационные меры.

Таким образом, особую актуальность сегодня приобретают вопросы совершенствования организации охраны морских объектов. Одним из этапов этого процесса, как известно, является завершение внедрения Международного кодекса по охране судов и портовых средств от 12 декабря 2002 г. (далее - МК ОСПС). Отработка процедур и разработка соответствующих инструкций по действиям федеральных органов исполнительной власти при поступлении сигналов судовой системы охранного оповещения (далее - ССОО) является одним из наиболее важных вопросов, требующих немедленного решения. Причем взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, указанных в ст. 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 324 "Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания", должно предусматривать комплекс действий, реализуемых не только при совершении незаконных актов в отношении судов под флагом Российской Федерации во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации, но и в других морских пространствах, включая территориальное море других государств. В настоящее время, как показывает международный опыт, проблема взаимодействия различных органов власти при поступлении сигналов ССОО возникает в различных странах.

Как справедливо отмечали И.В. Горюнов и С.А. Новиков <6>, необходимо использовать и распространить опыт внедрения МК ОСПС на конвенционных судах и портовых средствах, для разработки планов охраны или систем организации охраны на других транспортных средствах и объектах транспортной инфраструктуры, в том числе:

<6> См.: Горюнов И.В., Новиков С.А. Кодекс безопасности // Морской бизнес Северо-Запада. 2006. N 4.

Изучение концептуальных основ многоуровневой интегрированной системы обеспечения комплексной безопасности объектов и территорий, реализуемых после внедрения МК ОСПС, позволит субъектам охраны подойти к выработке важных методологических принципов в решении проблем безопасности на морских направлениях.

Существенной проблемой в настоящее время является вопрос неопределенности статуса стационарных и подвижных буровых установок. На необходимость решения данного вопроса указывалось в рекомендациях "круглого стола" временной комиссии Совета Федерации по национальной морской политике на тему "Законодательное обеспечение создания и деятельности морских буровых платформ и других сооружений, связанных с добычей углеводородного сырья в территориальном море и прилежащей зоне, на континентальном шельфе, а также в исключительной экономической зоне Российской Федерации, безопасности их функционирования и транспортировки углеводородного сырья" от 18 октября 2005 г. <7>, а также в решении совета Федерального агентства морского и речного транспорта от 1 марта 2006 г. Актуальность данной проблемы проявляется при определении правовых основ обеспечения безопасности указанных объектов.

<7> URL: http: //www.100rm.ru/ sf/ docs/ docs_ 18.10.05_1. html.

Морские передвижные буровые установки (далее - МПБУ) подпадают под действие МК ОСПС только во время движения. То есть на ходу МПБУ должны иметь план охраны и выполнять предписанные им меры, а на стоянке в точке бурения - нет. Такой подход не является логичным. Указанную парадоксальную ситуацию ранее отмечали И.В. Горюнов и Г.И. Горюнов <8>. С точки зрения обеспечения эффективной охраны принципы, заложенные в МК ОСПС, должны применяться и к морским передвижным буровым установкам в точке бурения, так как, разрабатывая планы охраны конвенционных судов, всегда предлагаются различные меры по охране и на ходу, и на стоянке. Таким же образом должны разрабатываться и соответствующие организационные меры для МПБУ. Планы охраны должны включать меры по охране МПБУ во время движения и в точке бурения. Стационарные буровые установки под действие МК ОСПС не подпадают вообще.

<8> См.: Горюнов И.В., Горюнов Г.И. Совершенствование мер охраны стационарных платформ и плавучих буровых установок в Арктике // Специальная техника. 2008. N 3 - 4.

Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 324 "Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания" действует в отношении российских, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, и иностранных судов в пределах внутренних вод и территориального моря Российской Федерации и за их пределами в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, а также в отношении морских портов Российской Федерации и закрепленных за ними территорий и расположенных на них сооружений, т.е. также не распространяется на стационарные и подвижные буровые установки.

Возвращаясь к истории решения вопросов безопасности на морских направлениях, следует отметить, что 10 марта 1988 г. в Риме была подписана Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства <9>. Конвенция применяется для любого судна, не закрепленного постоянно на морском дне, включая суда с динамическим принципом поддержания, подводные аппараты или любые другие плавучие средства. В дополнение к этой Конвенции тогда же, 10 марта 1988 г., в Риме был принят Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе <10>.

<9> См.: Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, Рим, 10 марта 1988 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 48. Ст. 4469.
<10> См.: Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе. Рим, 10 марта 1988 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 48. Ст. 4470.

В Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства и Протоколе о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ (далее - СП), расположенных на континентальном шельфе, отмечена обязанность государств-участников выполнять необходимые действия, в том числе:

Конвенция и Протокол вступили в силу для Российской Федерации 2 августа 2001 г.

5 июня 2003 г. Постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации N 56 утверждены Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности <11>. В соответствии с п. 3.1.8 указанного Постановления: "На опасных производственных объектах (а к ним относятся МПБУ и СП) должны быть обеспечены охрана и контрольно-пропускной режим, исключающие проникновение на территорию посторонних лиц". Но механизм реализации данной нормы в отношении МПБУ и СП в настоящее время не установлен.

<11> См.: Постановление Госгортехнадзора РФ от 5 июня 2003 г. N 56 "Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности" // Российская газета (специальный выпуск). 2003. 21 июня. N 120/1.

3 ноября 2007 г. вышло Постановление Правительства Российской Федерации N 746 "О реализации положений главы XI-2 Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года и Международного кодекса по охране судов и портовых средств". В соответствии с п. 2 "б" названного Постановления Министерство транспорта Российской Федерации "определяет применение положений Конвенции и Кодекса в отношении стационарных и плавучих платформ, морских передвижных буровых установок, которые находятся на месте разработки континентального шельфа Российской Федерации". Однако в настоящее время о наличии какого-либо разъяснения со стороны Министерства транспорта Российской Федерации по применению упомянутых выше положений автору неизвестно.

Очевидно, что предупреждение незаконных актов на СП и МПБУ является важным условием обеспечения их безопасности. То, что указанные объекты не подпадают под действие МК ОСПС, не лишает права на обеспечение безопасности технологического комплекса и людей. Поэтому одной из действенных мер предупреждения незаконных актов является разработка и внедрение на этих объектах планов их охраны, включающих как организационные, так и технические меры.

На практике в районе месторождения (или группы месторождений) имеется большое количество различных и взаимодействующих между собой объектов, часть из которых обязана иметь планы охраны в соответствии с МК ОСПС (суда, перевозящие нефть, и портовые средства, откуда отходят эти суда), другая часть (суда снабжения и некоторые объекты береговой транспортной инфраструктуры) должна иметь планы обеспечения транспортной безопасности в соответствии с Федеральным законом "О транспортной безопасности", а остальные объекты, в том числе СП и МПБУ на месте бурения, не должны иметь никаких планов охраны или обеспечения транспортной безопасности.

В связи с чем нельзя не согласиться с мнением И.В. Горюнова и Г.И. Горюнова, что вопросы защиты объектов, находящихся в районе месторождения (или группы месторождений), от незаконных актов нужно рассматривать комплексно для всех этих объектов, включая СП и МПБУ. Указанные объекты взаимодействуют между собой, и отсутствие или невыполнение необходимых мер охраны на одном из объектов ставит под угрозу безопасность всего комплекса. При этом, учитывая, что МПБУ во время движения подпадают под действие МК ОСПС и рассматриваются этим Кодексом как суда, целесообразно рассматривать эти объекты на месте бурения в качестве судов, находящихся на стоянке. Стационарные платформы, с которых производится отгрузка углеводородов на суда, можно рассматривать в соответствии с Федеральным законом "О транспортной безопасности" в качестве объектов транспортной инфраструктуры, а именно как "иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса сооружения", и разрабатывать для них соответствующие планы обеспечения транспортной безопасности.

Таким образом, транспортная безопасность, а именно защита морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, является элементом безопасности государства. В связи с чем существует необходимость выстраивания единой системы современных организационных и технических мер, совершенствования системы предупреждения актов незаконного вмешательства на объектах транспортного комплекса, определения статуса стационарных и подвижных морских объектов.

Морские объекты взаимодействуют между собой, и отсутствие или невыполнение необходимых мер охраны на одном из объектов может привести к проблемам у других. Поэтому разработка планов охраны или систем организации охраны на всех морских объектах, подвижных и стационарных, является обязательной.