Мудрый Юрист

Проблемы правового регулирования проведения экологической экспертизы при осуществлении деятельности во внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе и в прилежащей зоне Российской Федерации

Строкова К.К., главный юрисконсульт Астраханского филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт".

Экологическая экспертиза является одной из важнейших превентивных мер для обеспечения выполнения экологических требований и аккумулирует в себе возникновение первичного инструмента для реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим ее проведение, является Федеральный закон "Об экологической экспертизе". Во исполнение данного Закона приняты такие акты, как Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698, Приказ Минприроды России от 30 октября 2008 г. N 283 "Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня".

В соответствии с законодательством возможно проведение государственной и общественной экологической экспертизы. Государственную экологическую экспертизу проводит экспертная комиссия, формируемая в зависимости от объекта экспертизы. Общественную экспертизу вправе проводить общественные организации, основным направлением деятельности которых является охрана окружающей среды.

Обоснование эффективности и важности механизма экологической экспертизы определено в принципах, на которых основано ее проведение:

Объекты экологической экспертизы установлены в ст. ст. 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе". Государственную экологическую экспертизу проводят на федеральном и региональном уровнях. Критериями отнесения объекта экспертизы к группе объектов федерального либо регионального уровня служат: возможное воздействие на окружающую среду в пределах территории одного субъекта либо двух и более субъектов РФ; утверждение документации и проектов федеральными органами государственной власти либо органами государственной власти субъектов РФ; федеральный либо региональный статус территории.

В п. 7 ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" названы объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", которые и будут являть предметом рассмотрения в данной работе.

Вышеуказанный пункт ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" содержит отсылочную норму права, конкретизированные положения которой излагаются в федеральных законах, устанавливающих статус и правовой режим внутренних морских вод, территориального моря, прилежащей зоны, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Статья 34 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", ст. 31 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации" и ст. 27 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" содержат абсолютно идентичные нормы, гласящие, что государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой по охране окружающей среды, в том числе защите морской среды и сохранению природных ресурсов.

Государственной экологической экспертизе согласно вышеуказанным законодательным актам подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающие планируемую хозяйственную и иную деятельность. Все виды хозяйственной и иной деятельности в исключительной экономической зоне могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Остановимся подробнее на предписанной в законах необходимости получения экологической экспертизы для любой хозяйственной и иной деятельности. Неоправданно объемная формулировка, включающая в себя "любую хозяйственную" и, кроме того, неопределенную "иную деятельность", порождает ряд вопросов к механизму исполнения данной нормы. В частности, учитывая тот факт, что во внутренних морских водах и территориальном море могут осуществляться любые виды деятельности, такие как судоходство, судоремонт, перевалка грузов, рыбоводство, рыболовство, недропользование, производство дноуглубительных работ, морские научные исследования и прочее, ставит под сомнение саму возможность существования столь всеобъемлющей формулировки. Проблема усугубляется еще и тем, что такие виды хозяйственной деятельности, как судоходство, характеризуются высокой степенью лабильности, что подразумевает под собой возможность нахождения судна в нескольких морских портах в течение одного календарного года. Возникает вопрос, каким образом должно оформляться получение государственной экологической экспертизы хозяйствующим субъектам, осуществляющим названную деятельность.

Однако, как свидетельствует сложившаяся судебная практика, судебные органы идут по пути безоговорочного признания нарушением осуществление любой деятельности во внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Так, в частности Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа установил, что в действиях заявителя имеется наличие состава правонарушения, предусмотренного ст. 8.4 КоАП РФ, предусматривающего привлечение к административной ответственности за невыполнение требований законодательства об экологической экспертизе (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа по делу N А32-24497/2008-58/443-174-АЖ-29/450-180АЖ от 10 августа 2009 г.). При том, что речь шла о единичном случае бункеровки предприятием собственного судна, судом был сделан вывод том, что предприятие в нарушение указанных норм осуществляло бункеровку судна во внутренних морских водах при отсутствии положительного заключения государственной экологической экспертизы, поскольку "иное толкование позволило бы уклоняться от выполнения требований экологического законодательства и осуществлять деятельность, способную нанести вред окружающей среде".

В другом деле Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа по делу N А53-12789/2009-С4-7 от 3 декабря 2009 г.) рассматривал спор об отсутствии положительного заключения государственной экологической экспертизы при производстве дноуглубительных работ. Суд установил, что общество было обязано провести государственную экологическую экспертизу до начала производства дноуглубительных работ, при том что, как обоснованно указывалось обществом, процесс разработки проектной документации, проведение экологической экспертизы дноуглубления в один навигационный период осуществить невозможно. В среднем нормативный срок проведения государственной экологической экспертизы, с учетом получения всех необходимых согласований с органами федерального надзора и контроля, местного самоуправления, органами исполнительной власти и проведения общественных слушаний, составляет около восьми месяцев. Как показывает практика, в течение одного навигационного периода, с учетом географических особенностей расположения большинства морских портов России, невозможно произвести изыскательные работы, необходимые для представления на государственную экологическую экспертизу, получить положительное заключение государственной экологической экспертизы и провести сами работы по дноуглублению, которые еще при этом ограничиваются нерестовым периодом рыб.

Как указывает в своей работе Д.С. Велиева, "...примеры из судебной практики лишь подтверждают обязательность наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы, которое является обязательной мерой по защите морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря" <1>. Приведенная точка зрения представляется весьма спорной исходя из общей концепции развития права в Российской Федерации, поскольку, в общем, система юридических норм не может существовать без ее реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях, т.е. без возможности наполнения существующих норм права практическим содержанием не может быть правового регулирования общественных отношений, являющегося функцией права.

<1> Велиева Д.С. Комментарий к Федеральному закону от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

Для устранения противоречий, возникающих в правоприменительной практике в связи со столь широкой сферой действия существующей формулировки, для обеспечения законных прав всех участников данных отношений, полагаю возможным конкретизировать существующие в законах нормы о необходимости получения экологической экспертизы для любой хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой во внутренних морских водах, территориальном море, прилежащей зоне, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне РФ.

Во-первых, представляется целесообразным оговорить в ст. 34 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", ст. 31 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации" и ст. 27 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" необходимость получения положительного заключения государственной экологической экспертизы для следующих видов деятельности:

Во-вторых, необходимо сделать оговорку о моментах, когда получение государственной экологической экспертизы не требуется:

Предложенный механизм позволит обеспечить выполнение экологических требований, тем самым укрепив реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.