Мудрый Юрист

Развитие законодательства о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации *

<*> Nesterova T.Y. Development of legislation on authorization of the highest official of the subject of the Russian Federation.

Нестерова Т.Ю., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Читинского государственного университета (ЧитГУ).

В данной статье прослеживается развитие норм о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Автор характеризует произошедшие в законодательстве изменения.

Ключевые слова: политическая партия, высшее должностное лицо субъекта РФ, депутат, наделение полномочиями.

The present article follows the development of norms on authorization of the highest official of the subject of the RF. The author characterizes the changes which have taken place in the legislation.

Key words: political party, highest official of the subject of the RF, deputy, authorization.

Тема наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ вызвала большой интерес в 2004 г., когда коренным образом был изменен существовавший до того порядок избрания главы субъекта РФ. В конце 2009 г. в законодательство вновь были внесены изменения.

Раскрытие обозначенной темы нужно, на наш взгляд, начать с Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" <1>. В соответствии с данным Законом глава администрации избирался населением края, области на пять лет путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании.

<1> Российская газета. 1992. 20 марта.

Однако п. 2 ст. 36 Закона, в котором содержалось данное положение, был признан утратившим силу Указом Президента РФ <2>.

<2> Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2266 "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" // Российская газета. 1994. 5 января.

Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4733-1 "О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации" <3> был прописан следующий порядок наделения полномочиями. Президент Российской Федерации вносит на согласование Совета народных депутатов субъекта Федерации одну или несколько кандидатур на должность главы соответствующей администрации.

<3> ВСНД РФ и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 16. Ст. 56.

Совет народных депутатов в месячный срок со дня внесения представления Президента Российской Федерации о согласовании кандидатур должен был рассмотреть их.

Аналогичное положение содержалось и в ранее действовавшем законодательстве, например в соответствии с Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. N 1830-1 "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы" <4>. Такой порядок в условиях политической, социальной и экономической нестабильности, которая сложилась на тот момент в Российской Федерации, был, как представляется, вполне оправдан.

<4> ВВСР. 1991. N 44.

В 1999 г. был принят и вступил в действие Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" <5>. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избиралось на срок не более пяти лет и более двух сроков подряд.

<5> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.

Определенный интерес представляло в этом плане Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)" от 9 июля 2002 г. N 12-П, согласно которому для субъектов России, законодательство которых на момент вступления в силу рассматриваемого Федерального закона не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта РФ, первым сроком из числа двух возможных для любого лица является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 г. Субъекты РФ, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки - продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом РФ, либо оно начинается после вступления в силу Федерального закона <6>.

<6> Российская газета. 2002. 16 июля.

Такой порядок существовал до тех пор, пока этот Федеральный закон не подвергся существенным корректировкам.

Суть внесенных 12 декабря 2004 г. в указанный Закон поправок заключалась в замене всенародных выборов губернаторов на их избрание региональными парламентами по представлению Президента.

Об этих изменениях говорили еще в 2002 г., в основном указывая на их негативную сторону. И вот 13 сентября 2004 г. действовавший в тот период Президент России В.В. Путин выступил на заседании Правительства РФ с предложением отменить общенародное голосование на выборах глав российских регионов: "В целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти на территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства" <7>.

<7> Российская газета. 2004. 14 сентября.

К концу октября президентский законопроект не только поступил в Государственную Думу, но и прошел первое чтение, причем был принят большинством голосов.

Данные изменения вызвали большой резонанс. Ряд авторов обращали на то, что это противоречит Конституции РФ. Например, Л.Ю. Грудцына считает, что положения ст. 10 Конституции РФ относятся к организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и что Президент РФ ограничивает высшее и непосредственное выражение власти народа - его право на свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), а по сути - фактически "отбирает" часть суверенитета <8>.

<8> Грудцына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов // Законодательство и экономика. 2004. N 11.

И в тот период можно было встретить высказывания о том, что данное предложение несет в себе угрозу федерализму, бюрократизацию аппарата исполнительной власти, даже усиление авторитарной власти. Так, в Заявлении Федерального политического совета "Союз правых сил" говорится: "Отказ от прямых выборов губернаторов не только приведет к усилению коррупции, но и, возлагая всю ответственность за положение в регионах на одного человека и лишая граждан возможности самим принимать решение, к дальнейшему углублению той пропасти, которая разделяет сегодня народ и власть. Кроме того, эти предложения противоречат смыслу Конституции России как федеративного демократического государства".

Однако многочисленные сторонники поправок видят в избрании руководителя субъекта РФ представительной властью предпосылку усиления единства власти в регионе. Кроме того, в выборах региональных руководителей в последние годы, по их мнению, выявилось несколько тревожных тенденций. Первая из них заключается в том, что именно "капитал" определяет, кому занимать "государственные кресла". Вторая - во главе субъектов стоят зачастую мало приспособленные для хозяйственного руководства люди. Кроме того, можно говорить о том, что прямые выборы стали одной из причин регионального сепаратизма.

Во избежание этих и других опасностей появляется необходимость усиления влияния центра на формирование власти в субъектах РФ.

Нужно сказать, что опыт избрания главы субъекта РФ представительным органом субъекта уже был опробован в отдельных регионах. Так, в Уставе Алтайского края, который был принят в 1996 г., было предусмотрено, что глава краевой администрации избирается органом законодательной власти края. Это решение было оспорено главой исполнительной власти края в Конституционном Суде, который своим решением счел вариант прямых выборов более предпочтительным. Доводы председателя краевого парламента, что такое избрание не противоречит принципу разделения властей, Конституционным Судом услышаны не были.

Об этом решении Президент не мог не знать, внося подобное предложение.

Одна из причин такой непоследовательности в толковании норм Конституции может заключаться, в частности, в возможности их интерпретации в различных направлениях, и при принятии конкретного решения одни могут учитываться, а другие нет.

Однако реформирование законодательства о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ на этом не завершилось. 5 апреля 2009 г. в рассматриваемый Федеральный закон, а также в Федеральный закон о политических партиях были внесены изменения следующего содержания <9>. Президент Российской Федерации вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации представление о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) из числа кандидатур, предложенных политической партией, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на основании официально опубликованных ближайших ко дню внесения предложений результатов выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и был допущен к распределению депутатских мандатов.

<9> Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 41-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "О политических партиях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 14. Ст. 1576.

Несмотря на то что окончательное решение остается за Президентом РФ, многие аналитики отмечают, что новый порядок не только активизирует борьбу политических партий за ключевые посты в регионах, но и существенно повысит ответственность последних перед населением за предвыборные обещания.

Огромным минусом стали сроки. Сто дней уходило на предварительные консультации партии с Президентом. Еще 90 давалось партиям на внесение кандидатур. А тот срок, в течение которого Президент должен рассмотреть эти кандидатуры, составлял 30 дней.

Именно поэтому вновь появилась необходимость внесения изменений в законодательство <10>. В настоящее время сократился консультационный этап более чем в два раза - до 45 дней. На внесение кандидатур партии отводится 40 дней. Срок рассмотрения партийных предложений главой государства предлагается сократить в 3 раза - до 10 дней. Быстрее должен принять решение по наделению полномочий губернатора и законодательный орган субъекта Федерации - не за 14 дней, а за 10.

<10> Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. N 319-ФЗ "О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 26.1 Федерального закона "О политических партиях" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 51. Ст. 6156.

Еще одно нововведение: дополнен список оснований для назначения Президентом России в регион временно исполняющего обязанности высшего должностного лица. Теперь Президент должен будет это сделать и в случае планового, а не только досрочного окончания срока полномочий руководителя региона.

Первый вице-спикер Госдумы Олег Морозов ("Единая Россия") президентскую инициативу об ускорении процедуры считает очень правильной: "Теперь вся процедура будет занимать небольшое время, станет максимально прозрачной. А значит, сократятся возможности как-то интриговать по поводу рассмотрения кандидатов. И решения будут приниматься энергично" <11>.

<11> Российская газета. 2009. 27 октября.

Хотелось бы несколько слов сказать о мировой практике по данному вопросу. Для формирования органов исполнительной власти в субъектах зарубежных федераций используются пять способов: 1) наследование поста правителя субъекта федерации (в некоторых монархических федерациях); 2) назначение главой государства по его усмотрению; 3) утверждение главой государства по представлению органов субъекта федерации (обычно по представлению местного правительства, но оно обсуждается, как правило, в местном парламенте); такое утверждение имеет формальный характер: в нем не принято отказывать; 4) главу коллегиального исполнительного органа (правительства субъекта федерации), т.е. обычно премьер-министра, избирает парламент; им является лидер партии, имеющий большинство мандатов в местном парламенте; 5) глава субъекта федерации (единоличный) избирается населением, т.е. гражданами-избирателями.

Как мы видим, аналогов в зарубежной практике рассмотренному порядку наделения полномочиями глав субъектов РФ нет. Из сказанного следует, что в различных странах мира существуют различные способы наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта федерации. Народ каждой страны выбирает такой способ, который, по его мнению, в наибольшей степени отвечает его интересам, при этом учитываются конкретные исторические обстоятельства. Вполне естественно, что эти способы не являются статичными; с развитием тех или иных отношений, с ростом самосознания населения страны вполне возможно изменение способа наделения полномочиями главы исполнительной власти субъекта федерации. И то, что подобного российской модели наделения полномочиями не знает ни одна страна мира, не говорит о невозможности ее появления и дальнейшего существования.

Можно предположить, что именно таким образом сближается представительная и исполнительная власть на местах для более эффективного решения проблем населения и территории. Ведь народ избирает представительный орган, так почему же нельзя делегировать этому органу и полномочия по формированию исполнительных органов власти субъекта.