Мудрый Юрист

Сущность правового статуса отраслевых органов исполнительной власти города Москвы *

<*> Lapin K.A. Essence of legal status of branch agencies of executive power of the city of Moscow.

Лапин К.А., аспирант Московского городского университета управления Правительства Москвы.

Анализ действующего законодательства Москвы свидетельствует, что однотипные отраслевые органы исполнительной власти имеют различную структуру, отличаются различным объемом и содержанием полномочий, которые зачастую не корреспондируют с полномочиями других, даже смежных по функциям органов исполнительной власти. Это происходит потому, что принятые на основе Устава города Москвы положения о соответствующих отраслевых органах исполнительной власти столицы явно недостаточно учитывают особенности их отношений с другими органами власти как по вертикали, так и по горизонтали. В этих условиях необходима унификация структуры и содержания правового статуса отраслевых органов исполнительной власти.

Ключевые слова: отраслевой орган исполнительной власти, конституционно-правовой статус отраслевого органа исполнительной власти, элемент конституционно-правового статуса отраслевого органа исполнительной власти.

Analysis of current legislation of Moscow proves that uniform branch agencies of executive power have different structure and difference volume and contents of competence which sometimes do not correspond to the competence of other even neighboring agencies of executive power. It happens because the statutes of branch agencies of executive power adopted on the basis of the Charter of the city of Moscow do not take into consideration the peculiarities of their relations with other agencies of power both vertically and horizontally. In these conditions it is necessary to carry out unification of structure and contents of legal status of branch agencies of executive power.

Key words: branch agency of executive power, constitutional-law status of branch agency of executive power.

Важное место в системе разделения властей занимают исполнительные органы государственной власти, обладающие в качестве постоянно действующих органов власти значительными полномочиями по реализации положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.

В интересах более предметного решения задач, связанных с организацией государственного управления на территории города Москвы, нормативно-правовыми актами столицы предусмотрено создание отраслевых органов исполнительной власти, каковыми являются департаменты, комитеты, главные управления и управления Правительства Москвы.

Однако анализ действующего законодательства Москвы свидетельствует, что однотипные отраслевые органы исполнительной власти имеют различную структуру, отличаются различным объемом и содержанием полномочий, которые зачастую не корреспондируют с полномочиями других, даже смежных по функциям органов исполнительной власти. Это происходит потому, что принятые на основе Устава города Москвы положения о соответствующих отраслевых органах исполнительной власти столицы недостаточно учитывают особенности их отношений с другими органами власти. В этих условиях необходима унификация структуры и содержания правового статуса отраслевых органов исполнительной власти.

Но для этого необходимо уяснить понятие и конституционно-правовые признаки органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вообще, а затем - определить содержание и структуру конституционно-правового статуса отраслевых органов исполнительной власти Москвы в частности.

При рассмотрении конституционно-правового статуса отраслевых органов исполнительной власти столицы Российской Федерации необходимо учитывать особенности указанных субъектов, а также выводы конституционно-правовой науки по проблеме статуса субъектов конституционного права и общетеоретические представления о статусе субъектов правоотношений.

Категория "правовой статус" довольно часто встречается в различных конституционно-правовых актах. Так, в Конституции Российской Федерации употребляются понятия: "основы правового статуса личности", "статус субъекта Российской Федерации" и др. Это понятие широко используется и в иных источниках отрасли конституционного права <1>. Оно также весьма популярно и в конституционно-правовой науке <2>, и особенно в учебной литературе по конституционному праву <3>. Однако разными авторами в этот термин вкладывается далеко не одинаковое содержание, подчас без какого-либо теоретического обоснования. В этой связи уместно вспомнить, как эта проблема разрабатывалась в теории права.

<1> См., например: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 28. Ст. 3466.
<2> См.: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.: Юристъ, 2004. С. 63; Бутусова Н.В. Российское государство как субъект конституционно-правовых отношений. М., 2006. С. 30 - 31; Нудненко Л.Л. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004. С. 45 - 60 и др.
<3> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М., 2005; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2005; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2006; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: Учебник. М., 2007.

В общетеоретическом плане проблема правового статуса субъектов права разрабатывалась в основном на примере личности. Сама категория "правовой статус" вошла в юридический лексикон главным образом благодаря авторам, разрабатывавшим проблемы правового положения (статуса) личности. Несмотря на то что семантически понятие "статус" и "положение" (в том числе правовое) не различаются: в переводе с латинского (status) "статус" как раз и означает состояние дел, положение <4>. При определении правового статуса еще тогда наметились и до сих пор существуют два основных подхода. Одни авторы рассматривают понятие "правовой статус" и "правовое положение" как синонимы <5>. Другие авторы разграничивают эти понятия, причем, как правило, первое рассматривается частью (ядром) второго, более того, этими понятиями нередко определяются различные по содержанию явления: правовой статус представляется как некая модель поведения, а правовое положение - как реальные общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации норм права в конкретных правоотношениях <6>.

<4> См.: Большой юридический словарь. М.: Изд-во МЮИ, 2007. С. 392.
<5> См.: Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1974. С. 6 - 7; Он же. Юридический статус личности в России: Учеб. пособие. М., 1997. С. 27 - 29; Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 45 - 71; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2005. С. 231 - 234; Чхиквадзе В.М. Социалистический гуманизм и права человека. М., 1976. С. 149 и др.
<6> См.: Миронов О.О. Статус депутата российского парламента // Вестник Сарат. гос. академии права. 1995. N 2. С. 4; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 29; Ливеровский А.А. Актуальные проблемы федеративного устройства России. СПб., 2002. С. 142.

Для определения конституционно-правового статуса отраслевых органов исполнительной власти Москвы и выявления его особенностей вторая позиция представляется неприемлемой. Во-первых, она не корректна с точки зрения этимологии анализируемых понятий. Во-вторых, не учитывает специфику конституционных норм и правоотношений, в частности, значения и своеобразия общих правоотношений, позволяющих сделать вывод о том, что конституционные права и обязанности отраслевых органов исполнительной власти не существуют вне состояния реализации, а также их особенностей как субъектов конституционного права и конституционно-правовых отношений <7>.

<7> См.: Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1999. С. 119.

Очевидно, что именно правовой статус и означает некое правовое состояние (правовое положение) того или иного участника правоотношений. Иными словами, правовое положение отраслевых органов исполнительной власти Москвы в соответствии с нормами конституционного права следует признать синонимом их конституционно-правовых статусов.

Категория "конституционно-правовой статус" выполняет интегрирующую функцию, она позволяет объединить набор правовых связей, характерных для отраслевых органов исполнительной власти, в единую систему, единый комплекс. Разные по характеру и целевому назначению правовые связи называются его элементами. Нередко определение правового статуса того или иного субъекта конституционного права выводится путем перечисления основных элементов статуса <8>. Таким образом, можно говорить о различных видах элементов конституционно-правового статуса отраслевых органов исполнительной власти, которые в совокупности составляют его структуру, позволяющую отразить общие черты и особенности статусов различных субъектов.

<8> См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М., 1999. С. 78 - 80; Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 140 - 141.

Рассмотрение структуры конституционно-правового статуса отраслевых органов исполнительной власти предполагает выявление общих (родовых) признаков и черт (присущих элементам статуса различных субъектов), а также индивидуальных особенностей, свойственных структурным элементам статуса субъектов, осуществляющих деятельность публично-властного характера, и отраслевых органов исполнительной власти как одному из этих субъектов. Обосновывая с учетом названных позиций структуру и особенности конституционно-правового статуса отраслевых органов исполнительной власти, отметим роль и значение его правосубъектности. Правосубъектность субъектов правоотношений в общей теории права нередко рассматривается как важнейшая часть их правового статуса. Эту позицию разделяют большинство ученых-конституционалистов, определяющих, в частности, правосубъектность органов государственной власти как элемент их конституционно-правового статуса <9>.

<9> См., например: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД, 2000. С. 89; Писарев А.Н. Система высших органов государственной власти Российской Федерации, наделенных полномочиями в области обороны // Государство и право. 2000. N 5.

Конституционно-правовая правосубъектность отраслевых органов исполнительной власти Москвы - это определенное юридическое качество (свойство), свидетельствующее о наличии у них способности быть участником отношений соответствующей отраслевой принадлежности. Таким образом, обладание отраслевыми органами исполнительной власти конституционно-правовым статусом предполагает прежде всего их способность к самостоятельной реализации комплекса юридических прав, обязанностей и ответственности, т.е. способность быть участником конституционно-правовых отношений. Составными частями конституционно-правовой правосубъектности отраслевых органов исполнительной власти, по нашему мнению, являются конституционная правоспособность, конституционная дееспособность и конституционная деликтоспособность.

По вопросу о выделении правовых предпосылок для участия отраслевых органов исполнительной власти в соответствующих правоотношениях в юридической литературе нет единого мнения. Существует точка зрения, согласно которой "юридическим свойством органов исполнительной власти является не правоспособность, а компетенция, образуемая совокупностью прав и обязанностей, предметов ведения <10>. Фактически эту позицию разделяют авторы, которые "растворяют" правосубъектность государства в его компетенции. Так, по мнению С.С. Алексеева, "правосубъектность органов, выполняющих властные функции государственного руководства, обозначается в юридической науке, законодательстве и на практике специальной категорией - "компетенция" <11>.

<10> См.: Миронов О.О. Субъекты советского государственного права. М., 1984. С. 16 - 18; Новицкий Л.И. Система субъектов государственного права и правоотношений в социалистических странах. М., 1978.
<11> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1996. С. 35.

Однако правосубъектность отраслевых органов исполнительной власти как способность иметь и осуществлять в результате своей собственной деятельности права и обязанности и сами права и обязанности - далеко не идентичные понятия. Следует полностью разделить позицию правоведов, рассматривающих наличие правосубъектности лишь в качестве необходимого условия для участия в правоотношениях и таких субъектов, как отраслевых органов исполнительной власти <12>.

<12> См.: Ген Н.Л. Специфика конституционных норм и особенности их реализации // Журнал российского права. 2001. N 11. С. 63; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2000. С. 36 - 37.

В юридической литературе нет единства мнений относительно природы и сущности правосубъектности субъектов права. Нередко правосубъектность рассматривают как синоним правового статуса, и содержание правового статуса и правосубъектности отождествляется, но чаще ее рассматривают как один из важнейших элементов правового статуса. Говоря о соотношении понятий "правосубъектность" и "правовой статус", следует отметить, что это, хотя и взаимосвязанные, но все же самостоятельные явления. Представляется убедительным мнение авторов, считающих нелогичным объединять в понятие правового статуса способность обладания правовым статусом и сам правовой статус <13>. Таким образом, правосубъектность отраслевых органов исполнительной власти определяет содержание их конституционно-правового статуса, но не является его самостоятельным элементом.

<13> См., например: Щекочихин П.Г. Конституционные основы гражданского общества в Российской Федерации // Проблемы науки конституционного права. Екатеринбург, 2004. С. 29.

Сущность правосубъектности как правовой предпосылки для участия тех или иных субъектов, в том числе отраслевых органов исполнительной власти, в конституционно-правовых отношениях означает, что она определяет те юридически значимые характеристики, обладание которыми делает их носителем соответствующего правового статуса.

Как уже отмечалось, в юридической литературе понятие "конституционный статус отраслевых органов исполнительной власти" употребляется редко, значительно чаще применительно к ним используется понятие "компетенция", в самом общем виде понимаемое как "возложенный законом на уполномоченного субъекта объем публичных дел" <14>. В литературе подчеркивается связь компетенции и функций органов государственной власти. Так, В.К. Бабаев рассматривает их компетенцию как "совокупность прав и обязанностей, полномочий в целом, предоставленных для осуществления соответствующих функций" <15>.

<14> Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2006. С. 420.
<15> Там же. С. 422.

Ю.А. Тихомиров, рассматривая органы исполнительной власти как субъекты компетенции, собственно к компетенционным элементам относит: нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированную законом меру принятия решений и совершения действий. При этом указанный автор ответственность за их неисполнение определяет в качестве "сопутствующего элемента", без которого "компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств" <16>.

<16> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Юристъ, 2003. С. 55 - 56.

Таким образом, рассматривая понятия конституционно-правового статуса отраслевых органов исполнительной власти и его компетенции в целом как тождественные, с учетом содержания и специфики конституционно-правовых связей этих органов с народом, обществом, человеком и гражданином, а также имея в виду юридическую природу его конституционно-правовой ответственности, понятие "статус" отраслевых органов исполнительной власти представляется более приемлемым, чем "компетенция".

Определяя элементы правового статуса отраслевых органов исполнительной власти, прежде всего нужно назвать полномочия (права и обязанности). Публичная сфера, к которой относятся и в рамках которой действуют отраслевые органы исполнительной власти, предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу "полномочия", т.е. в своего рода правообязанность, которую необходимо реализовывать в публичных интересах. Кроме того, есть все основания для выделения ответственности этих органов по отношению к обществу, народу, человеку и гражданину в качестве самостоятельного элемента его конституционно-правового статуса. Конституционные полномочия и ответственность отраслевых органов исполнительной власти реализуются в полном соответствии с закрепленными конституционно-правовыми нормами целями деятельности государства, которые также следует рассматривать в качестве обособленного элемента их статуса. В свою очередь, содержание последних зависит от конституционно закрепленных сфер и объектов воздействия со стороны государства, т.е. предметов ведения.

Закрепленные в Уставе города Москвы предметы ведения отраслевых органов исполнительной власти представляют собой легализацию понимаемых в широком смысле слова предметов ведения Российского государства в связи с их разграничением между различными уровнями государственной власти - федеральным и субъектов Федерации. Речь идет о разделении государственной компетенции между уровнями власти внутри столицы Российской Федерации. Но это лишь один из аспектов возможного рассмотрения предметов ведения отраслевых органов исполнительной власти как элемента их конституционно-правового статуса, призванного обеспечить воздействие на вполне определенную систему общественных отношений в сфере управления мегаполисом. С другой стороны, закрепление и реализация конституционно-правового статуса указанных органов должна осуществляться на объективной основе, в качестве которой выступают объективные законы развития города Москвы и закономерности управленческой деятельности.

Таким образом, конституционно-правовой статус отраслевых органов исполнительной власти города Москвы - это правовое положение (правовое состояние) этих субъектов, которое представляет собой научно обоснованную и нормативно закрепленную систему их организации, целей, прав и обязанностей (полномочий), а также ответственности по отношению к обществу, государству, соответствующим органам государственной власти, их должностным лицам и жителям столицы.