Мудрый Юрист

Надлежащее извещение юридических лиц по нормам коап России: теория и практика *

<*> Kuzneczov A.A. Due notification of juridical persons in accordance with norms of the Code of Administrative Violations of Russian: theory and practice.

Кузнецов А.А., специалист юридического отдела Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Юго-Восточном регионе (РО ФСФР России в ЮВР).

Воплощением принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях является обязанность административных органов извещать лицо, привлекаемое к административной ответственности, а также иных участников производства по делам об административных правонарушениях о рассмотрении дела об административном правонарушении.

Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, надлежащее извещение, установленный порядок, рассмотрение дела об административном правонарушении, сроки рассмотрения материалов дела.

The embodiment of the principle of legitimacy in proceeding on cases of administrative violations is the obligation of administrative agencies to notify the person brought to administrative responsibility and also other participants of proceeding on the case of administrative violation about consideration of the case on administrative violation.

Key words: proceeding on the cases of administrative violations, due notification, established procedure, consideration of the case of administrative violation, periods of consideration of materials of the case.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ в порядке подготовки административного дела к рассмотрению выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Следует отметить, что КоАП РФ не содержит правовых норм, регламентирующих порядок извещения участников производства по делу, т.е. отсылки на "установленный порядок" и "надлежащее извещение" в данном случае никуда не ведут. Подобное положение дел нельзя признать удовлетворительным хотя бы потому, что правовая регламентация деятельности административных органов исходит (должна исходить) из принципа "Все, что не разрешено, запрещено".

Важный аспект в понимании надлежащего извещения был сформулирован Пленумом Верховного Суда РФ в п. 6 Постановления от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <1> (далее - Постановление ВС РФ N 5), где говорится, что, поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

<1> Российская газета. 19.04.2005.

Необходимо обратить внимание на то, что надлежащим извещение будет являться только в том случае, если отправлено с помощью средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено. Иными словами, на административный орган возложена обязанность не только произвести отправку сообщения, но и убедиться в его получении.

В извещении должна быть указана не только дата составления протокола или рассмотрения дела, но и конкретное время явки. Отсутствие уведомления общества о конкретном времени составления протокола об административном правонарушении свидетельствует о нарушении административным органом порядка привлечения общества к административной ответственности (Постановление ФАС Поволжского округа от 06.12.2007 по делу N А49-4390/2007).

Извещение юридического лица о составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении административного дела осуществляется с учетом того, что защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ).

В Постановлении Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" <2> (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 10) были даны весьма спорные разъяснения, касающиеся порядка извещения юридических лиц о составлении протокола об административном правонарушении. Анализ судебно-арбитражной практики позволяет сделать вывод, что единообразного понимания надлежащего извещения судами до сих пор не выработано.

<2> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. N 8.

Извещение представителя по доверенности

Согласно абзацу 3 п. 24 Постановления Пленума ВАС РФ N 10 представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Данный вывод ВАС РФ без преувеличения ставит под сомнение законность работы большинства административных органов. И в самом деле, вряд ли найдется много организаций, в которых прием почтовой корреспонденции (телеграмм, факсограмм и т.д.) осуществляет непосредственно законный представитель, более того, наверное, не будет ошибкой сказать, что таких организаций меньшинство.

К сожалению, в подавляющем большинстве постановлений окружных судов распространена позиция, заключающаяся в том, что вручение копии протокола и извещения о времени и месте рассмотрения административного дела лицу, не являющемуся законным представителем юридического лица и не имеющему доверенности на участие в конкретном административном деле, не является надлежащим извещением юридического лица <3>. Обратим внимание: суды считают, что вручение извещений представителям по доверенности на участие в конкретном административном деле не нарушает порядок производства по делам об административных правонарушениях <4>.

<3> См., напр.: Постановления ФАС Поволжского округа от 24.04.2008 по делу N А57-24099/07-142, от 20.11.2008 по делу N А57-9699/08-132, от 14.08.2008 по делу N А12-4172/08-С19; ФАС Центрального округа от 30.06.2008 по делу N А09-374/2008-24, от 11.02.2008 по делу N А23-2274/07А-12-140; ФАС Уральского округа от 20.11.2008 N Ф09-8627/08-С1 по делу N А47-5007/08, от 10.09.2008 N Ф09-6567/08-С1 по делу N А76-4038/08; ФАС Северо-Западного округа от 20.02.2008 по делу N А56-17323/2007 и др.
<4> О заблуждениях, связанных с обязательностью наличия у защитника доверенности на участие в конкретном административном деле, мы поговорим чуть позже.

Прямо противоположную точку зрения отстаивает ФАС Московского округа, отмечая, что КоАП РФ не содержит обязанности органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, уведомлять о рассмотрении дела именно законного представителя лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Также суд обратил внимание на то, что КоАП РФ не содержит специальных требований к способу извещения участников производства о совершении тех или иных процессуальных действий, в связи с чем извещение заявителя о месте и времени рассмотрения дела путем вручения защитнику повестки и определения является надлежащим, способствует оперативности производства по делу, своевременному разрешению дела (Постановления от 24.04.2009 N КА-А40/3108-09, от 24.04.2009 N КА-А40/3084-09-2).

Несколько иное понимание норм КоАП РФ предложил ФАС Северо-Кавказского округа в Постановлении от 03.03.2009 по делу N А22-1030/2008/12-93, указав: извещение законного представителя юридического лица о времени и месте рассмотрения административного дела через работника такого лица не нарушает требований закона в случае достаточного временного промежутка между вручением такого извещения работнику для передачи руководителю и временем, на которое назначено рассмотрение дела <5>.

<5> См. также: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16.04.2009 N А19-2333/09-66-Ф02-1406/09.

Нельзя не сказать о наличии практики, связанной с уведомлением общества посредством направления извещения по факсу. В подобных случаях извещение почти всегда получает работник общества. Так, ФАС Поволжского округа в Постановлении от 11.12.2008 по делу N А55-9818/2008 признал не нарушенной процедуру привлечения к административной ответственности, несмотря на то что извещения были получены работником общества - помощником директора, осуществляющим функции секретаря (схожая позиция изложена в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 02.03.2009 по делу N А43-26193/2008-9-220).

Позиция ВАС РФ о невозможности уведомлять юридическое лицо через представителя по доверенности входит в противоречие с ч. 5 ст. 25.5 КоАП РФ, где указано: защитник и представитель, допущенные к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом. Из смысла и содержания данной нормы следует, что защитник представляет интересы, в самом широком смысле этого слова, юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении. Закон наделяет защитника возможностью осуществлять круг прав, предоставленных лицу, которое привлекается к административной ответственности, либо потерпевшему.

Безусловно, толкование ВАС РФ направлено на расширение правовых гарантий участникам производства по делу об административном правонарушении. И все же позволим себе заметить, что ВАС РФ не доводит этот принцип до логического завершения. Как известно, арбитражные суды наделены компетенцией на рассмотрение некоторых категорий дел об административных правонарушениях (абзац 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <6> (далее - АПК РФ) дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и федеральным законом об административных правонарушениях.

<6> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

Пленум ВАС РФ разъяснил, что в случаях, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности (п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" <7>).

<7> Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.

Соответственно, арбитражные суды руководствуются правилами извещения, установленными АПК РФ, которые не требуют уведомления непосредственно законного представителя, т.е. по сравнению с предложенным ВАС РФ толкованием норм КоАП РФ лица, в отношении которых дело об административном правонарушении рассматривает арбитражный суд, находятся в худшем положении, чем если бы рассмотрение дела осуществлял административный орган.

Двойственная позиция ВАС РФ противоречит конституционному принципу равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ).

Наличие сведений о надлежащем извещении в момент рассмотрения дела

Из содержания п. 4 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ следует, что необходимым условием рассмотрения дела об административном правонарушении является наличие данных о надлежащем извещении участника производства по делу.

Буквальное понимание этой нормы означает, что даже при наличии данных о получении извещения участниками производства по делу, но без документального подтверждения дело не может быть рассмотрено. Именно такую консервативную позицию зачастую поддерживают суды, обращая внимание на то, что административный орган должен располагать информацией о надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности именно в момент составления протокола об административном правонарушении, рассмотрения дела об административном правонарушении <8>.

<8> См.: Постановления ФАС Поволжского округа от 19.05.2009 по делу N А55-574/2009, от 09.08.2007 по делу N А49-2308/2007-113ОП/21; ФАС Уральского округа от 23.10.2008 N Ф09-7782/08-С1 по делу N А60-7530/08.

Сокращенные сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях становятся причиной того, что данные о получении извещения не успевают возвращаться в административный орган. В этой ситуации важно соблюсти границу между формальным соблюдением закона и реальным соблюдением прав участников производства. Ведь отложение рассмотрения дела, затягивание производства по делу также способны нарушить права лица, привлекаемого к административной ответственности, например в случае, когда применялись меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Кроме того, в п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 указано: нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Позиция Пленума ВАС РФ свидетельствует в пользу недопустимости формального подхода при разрешении данной категории дел.

В этой связи следует согласиться с позицией ФАС Северо-Западного округа, признавшего, что отсутствие у административного органа данных о надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, о месте и времени рассмотрения дела, не влечет нарушения прав этого лица, в случае если оно фактически располагало информацией о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении и имело возможность реализовать права, предоставленные ему КоАП РФ (Постановление от 28.08.2008 по делу N А05-2118/2008).

Схожая правовая позиция заключается в том, что надлежащим извещение будет только тогда, когда оно получено лицом, привлекаемым к административной ответственности, до указанного в нем времени составления протокола об административном правонарушении, рассмотрения дела об административном правонарушении и у этого лица было достаточно времени, чтобы принять участие в указанных процессуальных действиях либо обратиться в административный орган с ходатайством об отложении рассмотрения дела (Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 23.07.2008 N Ф08-4125/2008; ФАС Уральского округа от 30.04.2008 N Ф09-1709/08-С1). В данном случае суды акцентируют внимание на моменте получения лицом извещения и наличии фактической возможности воспользоваться процессуальными правами, предоставленными КоАП РФ.

Участие в составлении протокола и рассмотрении административного дела представителя по общей доверенности

Некоторые разночтения в толковании вызвали разъяснения, которые дал Пленум ВАС РФ в абзаце 5 п. 24 Постановления от 02.06.2004 N 10 о том, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

М.А. Павлов истолковал позицию Пленума ВАС РФ в том смысле, что "доверенность должна быть выдана только для одного конкретного административного дела" <9>. Далее автор делает вывод: "...общая доверенность является ненадлежащей" <10>.

<9> Павлов М.А. Проблемы надлежащего извещения законного представителя юридического лица о возбуждении дела об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2009. N 2.
<10> Там же.

На наш взгляд, закон не предусматривает подобных ограничений в возможности пользоваться юридической помощью защитника. Как сказано в п. 8 Постановления Пленума ВС РФ N 5, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, изъявит желание иметь для оказания юридической помощи защитника, то адвокат или иное лицо, приглашенное им для осуществления защиты при рассмотрении дела, должны быть допущены к участию в деле при условии соблюдения требований, перечисленных в ч. 3 ст. 25.5 КоАП РФ.

Суды также поддерживают точку зрения о правомерности участия в составлении протокола и рассмотрении дела представителя по общей доверенности. Так, ФАС Дальневосточного округа, отменяя судебные акты нижестоящих инстанций, посчитавших, что доверенность защитника должна содержать полномочия на представление интересов по конкретному делу, указал на неверное толкование абзаца 5 п. 24 Постановления от 02.06.2004 N 10, поскольку в разъяснениях ВАС РФ речь идет о доказанности надлежащего уведомления законного представителя юридического лица, а не о наделении защитника полномочиями по представлению интересов лица, привлекаемого к административной ответственности (Постановление от 02.02.2009 N Ф03-6110/2008).

В целом суды верно понимают разъяснения Пленума ВАС РФ, придерживаясь позиции о том, что составление протокола, рассмотрение дела об административном правонарушении, с участием представителя, действующего на основании выданной ему общей доверенности, без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле, при условии надлежащего извещения лица, в отношении которого ведется производство об административном правонарушении, само по себе не может нарушать прав этого лица и процедуру привлечения его к административной ответственности <11>.

<11> См.: Постановления ФАС Поволжского округа от 05.06.2008 по делу N А65-26688/07-СА3-38, от 10.07.2008 по делу N А49-1451/2008-68ОП/22, от 10.04.2009 по делу N А57-1288/2009; ФАС Северо-Западного округа от 30.03.2009 по делу N А56-41702/2008; ФАС Дальневосточного округа от 26.09.2008 N Ф03-4164/2008; ФАС Московского округа от 26.05.2008 N КА-А41/4354-08.

Способы извещения

Постановлением Пленума ВАС РФ от 20.11.2008 N 60 "О внесении дополнений в некоторые постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях" <12> в Постановление ВАС РФ N 10 был введен п. 24.1, в котором ВАС РФ разъяснил, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

<12> Вестник ВАС РФ. 2009. N 1.

Возможность направления извещений различными способами способствует скорейшему извещению участников производства в целях оперативного рассмотрения дела об административном правонарушении.

Помимо традиционных способов извещения, таких, как направление заказного письма по почте или телеграммы, распространение получило извещение путем отправки телефонограммы. Данный способ по сравнению с другими позволяет наиболее быстро и, что немаловажно, с минимальными затратами известить о составлении протокола или рассмотрении дела.

Из анализа судебной практики следует, что достаточным основанием для признания телефонограммы надлежащим доказательством извещения лица о времени и месте составления протокола является наличие в тексте телефонограммы данных, указывающих на должность и фамилию лица, принявшего телефонограмму; должности и фамилии лица, передавшего телефонограмму; подписи лица, передавшего телефонограмму. Кроме того, телефонограмма должна быть зарегистрирована в журнале внутренних документов органа, направившего телефонограмму <13>.

<13> См.: Постановления ФАС Поволжского округа от 16.11.2006 по делу N А49-2909/2006-161ОП/8, от 10.03.2009 по делу N А65-16088/2008; ФАС Северо-Кавказского округа от 14.02.2006 по делу N Ф08-344/2006-179А; ФАС Волго-Вятского округа от 22.02.2008 по делу N А43-6241/2007-26-228, от 02.03.2009 по делу N А43-26193/2008-9-220.

Как следует из ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ, в отсутствие законного представителя или защитника юридического лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Пунктом 2 ст. 54 ГК РФ определено: место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации. В свою очередь, государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности.

Сведения о местонахождении юридического лица содержатся в Едином государственном реестре юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ). В случае изменения местонахождения юридического лица последнее обязано зарегистрировать данные изменения в ЕГРЮЛ (ст. 17 ФЗ от 08.08.2001 "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"). При направлении извещений юридического лица о составлении протокола или рассмотрении дела административный орган должен прежде всего исходить из сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ. Между тем если фактическое местонахождение организации не совпадает с данными, указанными в ЕГРЮЛ, процедура привлечения к административной ответственности должна считаться соблюденной.

Именно данную позицию отразил ФАС Восточно-Сибирского округа в Постановлении от 19.03.2008 по делу N А19-11999/07-36-Ф02-937/08, отметив, что составление протокола об административном правонарушении и вынесение постановления по делу в отсутствие законного представителя юридического лица явились следствием неисполнения заявителем обязанности по своевременному извещению о смене фактического места нахождения организации и необеспечения получения корреспонденции по юридическому адресу.

Аналогичные выводы следуют из анализа абзаца 2 п. 6 Постановления Пленума ВС РФ N 5, где указано: лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу. Цель данного разъяснения ВС РФ заключается в пресечении возможности уклонения от административной ответственности путем неполучения корреспонденции и последующей неявки на рассмотрение дела.

Вместе с тем не следует забывать о том, что административный орган должен принимать все необходимые и достаточные меры для извещения участников производства. Направление извещений почтой не является единственным способом уведомления. В этой связи обоснованным является вывод ФАС Поволжского округа о ненадлежащем извещении Общества о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, даже при наличии почтового отправления с отметкой почтовых работников на конверте, указывающих на выбытие организации. Административный орган, располагая достаточным временем до даты рассмотрения дела, должен принимать меры к повторному извещению общества, в том числе при наличии соответствующих сведений, иными способами (телеграмма, факс, телефонограмма и т.д.) (Постановление от 22.01.2008 по делу N А12-10767/07).