Мудрый Юрист

К вопросу о принципах организации и функционирования исполнительной власти *

<*> Kalinina L.A. On the issue of principles of organization and functioning of executive power.

Калинина Л.А., судья Верховного Суда Российской Федерации, доцент кафедры административного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент.

В статье проводится идея о том, что принципы организации и функционирования исполнительной власти являются правовой основой установления пределов должного и дозволенного поведения субъектов, осуществляющих исполнительную власть, позволяют с той или иной точностью прогнозировать развитие событий в обществе и государстве; показан генезис научного знания о принципах исполнительной власти в России.

Ключевые слова: исполнительная власть, принцип организации и функционирования, должное и дозволенное поведение, прогнозирование, государственно-управленческий процесс.

The article presents the idea that the principles of organization and functioning of executive power are a legal basis of establishment of limits of due and allowed behavior of subjects executing executive power; allow with this and that accuracy to forecast development of events in the society and state; show genesis of scientific knowledge about principles of executive power in Russia.

Key words: executive power, principle of organization and functioning, due and allowed behavior, forecasting, state-management procedure.

Задача теоретического осмысления организации и функционирования исполнительной власти на современном этапе в значительной мере сводится к выделению исходных утверждений, идеальной системы координат, в рамках которых она осуществляется. Роль таких установок выполняют принципы организации и функционирования исполнительной власти, заключающие в себе идею о том, что исполнительная власть реализуется не по инерции, а на основе научного знания, позволяющего с той или иной степенью точности прогнозировать развитие событий в обществе.

Обзор литературы по данному вопросу приводит к выводу о том, что, несмотря на имеющиеся различия в подходах к исследованию принципов исполнительной власти, обусловленных методическими установками, заложенными в предмет исследования, всеми исследователями акцентируется внимание на следующих требованиях, которым должна соответствовать система принципов организации и функционирования исполнительной власти.

Во-первых, к принципам организации и осуществления исполнительной власти следует относить те положения, которые имеют обобщающий характер и сводятся к указанию того, что в общем случае можно и чего нельзя делать в процессе осуществления исполнительной власти. Отсюда неизбежно вытекают взаимосвязь и взаимообусловленность и политических, и организационных принципов осуществления исполнительной власти.

Во-вторых, признаком, позволяющим отличить принцип организации и функционирования исполнительной власти от простой регистрации большей или меньшей совокупности установленных фактов, является наличие в нем критерия выбора. Включение этого элемента в понятие принципа обусловливается необходимостью ориентированного выбора вариантов решений в процессе осуществления и реализации исполнительной власти, какими бы отвлеченными на первый взгляд они ни казались. Критерии выбора позволяют проследить сущностную повторяемость событий, поддающуюся типологическому обобщению.

В-третьих, аналитически выделяя единую систему принципов организации и функционирования исполнительной власти, уместно особо подчеркнуть их роль в качестве правообразующего фактора. С этой точки зрения и политические, и организационные принципы осуществления исполнительной власти носят общеобязательный характер, влияют на правоисполнительную и правоприменительную практику. Признание принципов организации и функционирования исполнительной власти как правообразующего фактора содержит в себе возможность формального закрепления требований в административно-правовых нормах. Как правило, они получают свое закрепление на законодательном уровне. Такой подход вносит устойчивость и стабильность в управленческие отношения, позволяет бесспорнее и точнее судить о том, кто и что конкретно должен делать для реализации принципов в сфере исполнительной власти, гарантирует строгое соблюдение этих принципов. Иными словами, принципы организации и функционирования исполнительной власти являются правовой основой установления пределов должного и дозволенного поведения всех субъектов, осуществляющих полномочия в сфере осуществления исполнительной власти.

Как показывает история, развитие знания по вопросу о принципах в сфере осуществления исполнительной власти (от простых представлений о природе государственно-управленческих процессов к более сложным) в России оформилось в научных работах по административному праву советского периода.

Уже в 20-е годы А.И. Елистратов утверждал, что задачей науки советского административного права должно стать изучение общих проблем государственного управления, которые можно правильно охватить лишь при подходе к ним не со стороны той или иной отдельной отрасли управления, а со стороны всего управления в целом <1>.

<1> Елистратов А.И. Административное право. М., 1920. С. 34.

Однако в 20-е и 30-е годы подход к решению проблемы принципов государственно-управленческой деятельности был связан преимущественно с аспектами организационного, но отнюдь не правового характера, что было обусловлено сложившимся негативным отношением в юридической науке к административному праву и обозначившимся на тот период попятным движением в отношении связанности государственного управления и административного права. Некоторые ученые полагали, что связи, складывающиеся в процессе государственного управления, являются не правовыми, а техническими, а правовые формы и методы вообще отмирают по мере развития социалистического государства <2>. Отсюда все исследования проводились с точки зрения научной организации труда. Правда, объемы работ по проблематике государственного управления в общем потоке нотовской литературы занимали незначительное место. НОТ был рожден в промышленности, и необходимо было какое-то время для переноса и использования в организацию деятельности государственного аппарата результатов, полученных усилиями промышленных администраторов. Развивая конструктивные идеи теоретиков промышленного управления применительно к органам государственного управления, ученые (Э. Дрезен, Р.С. Майзельс, Е.Ф. Розмирович и др.) указывали на необходимость четкой дифференциации функций, фиксирования разделения функций в структуре учреждений, справедливо усматривая причину несовершенства государственного управления в России в невыполнении или же непоследовательном выполнении элементарных требований организационного характера. Так, Э. Дрезен отмечал, что работа и функции учреждения (предприятия) должны быть точно выявлены в структуре учреждения и в правилах, определяющих порядок выполнения той или другой работы. Выполнению каждой работы должно соответствовать в структуре каждого учреждения или предприятия только одно место. Смешение функций всегда разлагает работу и делает ее неясной и путаной <3>. Здесь следует отметить, что в этот период в числе актуальных указывается и проблема единства отраслевого и территориального управления в специфических условиях развития экономики нашей страны.

<2> См., напр.: Берцинский С.М. Административное право. М., 1931.
<3> Дрезен Э. Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений. НК РКИ, 1927. С. 36.

Несколько особняком, вне нотовского движения, в этот период развивалась теоретическая деятельность А. Богданова, которая в той или иной мере влияла на разработку проблем НОТ и НОУТ. Автор полагал, что пункты наименьших сопротивлений всякой организационной системы определяют судьбу этой системы как организованной совокупности, что целостность системы определяется ее слабейшим звеном и, следовательно, в целом система лимитируется своими слабейшими звеньями: где тонко, там и рвется <4>. Надо сказать, что идея А. Богданова о наиболее слабом звене системы была реализована как за рубежом, так и в России. За рубежом данная доктрина легла в основу широко распространенного в своих модификациях метода сетевого планирования и управления (PERT). Сущностью данного метода является идея о том, что успешное осуществление той или иной программы, то есть выполнение намеченных работ и получение в установленный срок планируемого результата, определяется "слабейшим звеном" - наиболее напряженной последовательной целью "событий", которая имеет наибольшую продолжительность, наибольшую сумму временных оценок из всех возможных последовательностей "работ" в конкретном сетевом графике. В свою очередь, метод сетевого управления нашел широкое применение в советский период развития российской государственности при осуществлении государственного планирования во всех сферах экономики, обороны, в социально-культурной сфере.

<4> Богданов А. Всеобщая организационная наука (тектология). 3-е изд. Ч. 1. М.; Л., 1925. С. 213 - 214.

Дальнейшее развитие идей принципов государственного управления уже связывается с работами ученых-юристов, прежде всего специалистов в области административного права. К проблеме принципов обращались И.Н. Ананов, В.А. Власов, М.И. Еропкин, М.Г. Кириченко, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Г.И. Петров, П.И. Романов, Г.С. Яковлев, Ц.А. Ямпольская и др. <5>. Несомненным достижением в этом направлении было выделение и рассмотрение принципов государственного управления как внутренне непротиворечивой совокупности взаимосвязанных положений, определяющих организацию и деятельность исполнительно-распорядительных органов управления в рамках учебника по административному праву. В учебник, изданный в 1959 г., включена самостоятельная глава, в которой акцентируется внимание на принципах участия народных масс в государственном управлении, равноправии, демократическом централизме, законности, планировании и учете <6>.

<5> См., напр.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959; Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Изд. ЛГУ, 1960; Козлов Ю.М. Соотношение коллегиальности и единоначалия в советском государственном управлении // Советское государство и право. 1964. N 2; Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974; Лазарев Б.М., Яковлев Г.С. и др. Аппарат управления социалистического государства. Ч. 1. М., 1976; Романов П.И. Принципы советского государственного управления и система его органов. М., 1966; Салищева Н.Г. Ленинский принцип демократического централизма в советском государственном управлении; Ямпольская Ц.А. О принципах государственного управления // Советское государство и право. 1967. N 4.
<6> Студеникин С.С., Власов В.А., Евтихиев И.И. Советское административное право. М., 1959. С. 58 - 76.

Формирование такого подхода явилось методологическим достижением теории административного права, поскольку ученые были нацелены не только на решение дескриптивной задачи и сопоставление различных нормативных актов (сосредотачиваясь при этом на фиксировании сущего и останавливаясь на стадии констатации), но и на рассмотрение тех или иных политико-юридических институтов сквозь призму общих положений, придающих всей системе права и существующему правопорядку системность, взаимосвязанность, непротиворечивость, действенность.

К середине 60-х годов практически определились два направления в развитии идей о принципах государственно-управленческой деятельности. Одно, значительно преобладавшее, основывалось на недифференцированном представлении о природе реализуемых в процессе управления функций, как бы останавливаясь на стадии констатации явления. Другое, потенциально развивавшееся в рамках первого, интуитивно стремилось выйти за пределы устоявшихся представлений и эмпирических констатаций. Возникли предпосылки для нового подхода к общему решению проблемы принципов на основе дихотомии политических и организационных функций. Первая попытка преодоления односторонности концепции принципов, в рамках которой их система рассматривалась как недифференцированное единство, была предпринята П.И. Романовым в выдвинутой им систематике принципов советского государственного управления и организации деятельности осуществляющего его аппарата. Все принципы автором были разделены на политические, экономические, организационно-правовые и технические в зависимости от того, какую сторону деятельности органов управления они определяют <7>. В системе принципов, предложенной вскоре Ц.А. Ямпольской, различались три самостоятельные группы принципов государственно-управленческой деятельности - организационно-политические, организационно-технические принципы построения аппарата, организационно-технические принципы деятельности аппарата управления <8>.

<7> Романов П.Р. Принципы советского государственного управления и система его органов. М., 1966.
<8> Ямпольская Ц.А. Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука, 1968.

Позднее Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Г.С. Яковлев различают политические и организационные принципы. Деление принципов на две указанные группы авторы последней точки зрения объясняли двойственной природой государственного управления: политической и организационной, полагая, что в государственном управлении имеется тесная связь политического и правового начала и вместе с тем относительная самостоятельность организационных отношений, а следовательно, только одновременный учет этих факторов способен дать верное представление о государственном управлении <9>.

<9> Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: Наука, 1974; Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. М., 1974; Лазарев Б.М., Яковлев Г.С. в научн. сб.: Аппарат управления социалистического государства. М., 1976.

Резюмируя, подчеркну, что в современный период в науке административного права деление принципов исполнительной власти на какие-либо группы не проводится. Однако, развивая положения о двойственной природе государственно-управленческой деятельности, можно проследить как организационную, так и политическую направленность того или иного принципа исполнительной власти. К примеру, согласно интерпретации идеи разделения властей как технического приема, способствующего полезному, деловому разделению труда, получается, что разделение властей раскрывает организационную суть функционирования исполнительной власти. Если это так, то принцип разделения властей не должен иметь никакого отношения к политике. Однако в рамках концепции правового государства разделение властей также необходимо для предотвращения произвола власти, для защиты свободы и прав граждан, а потому в этой идее важное место занимает политическая направленность, которая проявляется в системе сдержек и противовесов, с тем чтобы каждая из них могла остановить другую, если она попытается превысить свои полномочия, выйти за их пределы.

Следовательно, только одновременный учет и организационного, и политического начала принципов исполнительной власти способен дать комплексное представление об этой ветви государственной власти.