Мудрый Юрист

Понятие "муниципальное хозяйство" в современном российском законодательстве

Помещикова С.А., начальник Правового управления Администрации города Обнинска Калужской области, кандидат юридических наук.

Понятие "муниципальное хозяйство" в российском законодательстве в настоящее время не используется. Однако все еще встречаются такие понятия, как "городское хозяйство", "жилищно-коммунальное хозяйство".

Например, в п. 3 ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон о МСУ) содержится текст: "...исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства". В Федеральном законе от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" <2> "жилищно-коммунальное хозяйство" упоминается в названии Закона и в ст. 1.

<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.

Ранее в ст. 87 Бюджетного кодекса РФ <3> ("Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов") отмечалось, что исключительно из местных бюджетов финансируются организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства.

<3> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 28.11.2009) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Федеральный законодатель переносит бремя ответственности в обозначенной области на плечи населения и местного самоуправления, и, как следствие, из понятийного аппарата уходит понятие хозяйства, в том числе муниципального. Остались в нормативных актах такие понятия, как дорожное, сельское, лесное и иные виды хозяйств, которые обусловлены особенностями словарного запаса русского языка и в настоящее время не нашедшими другого словарного замещения.

Вместе с тем на местном уровне согласно действующей редакции ст. 87 БК РФ ("Реестры расходных обязательств") органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования. То есть упоминания о муниципальном жилищно-коммунальном хозяйстве уже нет.

Таким образом, в муниципальном образовании в формате муниципальных правовых актов осуществляется регулирование отношений, связанных с управлением муниципальным хозяйством.

Сложившаяся ситуация направляет местное самоуправление к обращению к способам регулирования отношений по аналогии закона и к истории вопроса по существу.

Поэтому параллельно с процессом решения вопросов муниципального хозяйства (городского хозяйства) в существующих условиях имеет смысл продолжить научные исследования обозначенного аспекта местного самоуправления, который, по мнению Л.А. Велихова, наследника солидной петербургской юридической школы, человека чрезвычайно внимательного к практике, составляет предмет особой научной дисциплины <4>.

<4> Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 1999. С. 42.

Тема муниципального хозяйства в разное время исследовалась экономистами, политологами, социологами, специалистами в области гражданского, государственного права, но с целью выявления и обоснования правовых основ муниципального хозяйства и перспектив совершенствования управления им в настоящее время необходимо продолжить научно-исследовательскую работу на базе конституционного и муниципального права России.

По мнению Л.А. Велихова, учение о городском хозяйстве естественно распадается на три главных раздела. Всякое хозяйство, в том числе и хозяйство городское, логически содержит в себе три элемента: 1) субъект, 2) средства и 3) объект хозяйства. Упомянутые три элемента целиком соответствуют трем важнейшим сторонам городского хозяйства: правовой, финансовой и технической <5>.

<5> Там же. С. 55.

В настоящее время в соответствии со ст. 130 Конституции России местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции России).

А органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции России).

Если рассмотреть положения Конституции России в плане муниципального хозяйства с учетом предложений Л.А. Велихова, то в узком смысле в формате перечня признаков муниципального хозяйства можно вывести его определение.

Более того, принимая во внимание норму ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления <6> о том, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом, для уточнения содержания этого понятия необходимо использовать Закон о МСУ.

<6> Европейская хартия местного самоуправления ETSN 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Согласно этому Закону вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (ст. 2 Закона о МСУ), и органы территориального общественного самоуправления, например, могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (п. 8 ст. 27 Закона о МСУ).

Для осуществления возложенных на местное самоуправление функций муниципальным образованиям необходимо активно участвовать в гражданском обороте. Функция (от латинского слова functio - исполнение) - обязанность, круг деятельности, назначение <7>, роль, т.е. вопросы ведения и полномочия.

<7> Словарь иностранных слов. М.: Рус. яз., 1989. С. 556.

Таким образом, понятие муниципального хозяйства усматривается в российских законодательных актах, может иметь различные варианты раскрытия содержания, но, безусловно, подразумевает под собой деятельность по изданию нормативных актов, обеспечивающих деятельность местного самоуправления и его органов по обеспечению жизнедеятельности населения, управлению муниципальной собственностью в пределах бюджетных средств и собственной компетенции. В более широком смысле содержание понятия предполагает координацию осуществления хозяйственной деятельности субъектами предпринимательской деятельности, развитие договорного способа регулирования отношений между муниципальными образованиями, а также муниципальными образованиями и субъектами предпринимательской деятельности в области ведения местного хозяйства. Таким образом, перспективное экономическое и социальное развитие муниципального образования обосновывает потребность использования понятия "муниципальное хозяйство" в современных правовых научных исследованиях, учебных дисциплинах.