Мудрый Юрист

Об ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Конюхова Таисия Владимировна - старший научный сотрудник ИЗиСП, заслуженный юрист Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации обязывает все органы государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и граждан, проживающих на территории Российской Федерации, соблюдать Конституцию, что обеспечивает законность, стабильность и правопорядок в государстве.

В условиях становления рыночных отношений ответственность за нарушение бюджетного законодательства устанавливалась в различных законодательных актах, в том числе и в федеральном законе о бюджете на соответствующий финансовый год, других федеральных законах, указах Президента РФ.

Бюджетный кодекс РФ впервые систематизировал конкретные нормы об ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. В его преамбуле, в частности, указывается, что Кодекс определяет порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. отмечается необходимость шире применять административную преюдицию, т.е. привлекать к уголовной ответственности только в случае неоднократного совершения административного правонарушения, и применять наказание в виде административного штрафа за совершение малозначительных преступлений и преступлений средней тяжести, не связанных с насилием, а также ввести как самостоятельный вид наказания принудительные работы.

Известно, что юридическая ответственность - это государственное принуждение к исполнению требований права, правоотношение, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной, государством и обществом.

Юридическая ответственность является одной из острейших проблем современной юридической науки, ибо, по образному выражению О.Э. Лейста, без юридической ответственности право становится бессильным, ненадежным <1>.

<1> См.: Лейст О.Э. Методологические проблемы юридической ответственности // Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. С. 626.

Следует отметить, что в доктрине имеется ряд определений юридической ответственности, в частности, А.Ф. Черданцев определяет ее как обязанность лица, совершившего правонарушение, претерпевать неблагоприятные последствия, лишения <2>.

<2> См.: Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2002. С. 281.

Юридическая ответственность имеет карательную, превентивную и восстановительную функции, при этом привлечение к данному виду ответственности основывается на принципах законности, неотвратимости, недопустимости повторного привлечения, справедливости и целесообразности.

Законодательного определения понятия финансово-правовой ответственности не установлено, поэтому в доктрине имеются различные толкования финансовой ответственности. Термин финансово-правовой ответственности применяется как в научных работах, так и в учебно-правовой литературе.

Исходя из определения юридической ответственности, по мнению автора, можно дать краткое определение финансово-правовой ответственности за нарушение финансового законодательства, а именно финансово-правовая ответственность - это государственное принуждение сторон финансово-правового отношения к соблюдению норм финансового законодательства.

Вопрос о финансовой ответственности очень сложный и спорный. Одни ученые, в основном теоретики (Н.А. Власенко и др.), считают, что самостоятельного вида финансово-правовой ответственности не существует <3>, другие ученые, главным образом специалисты по финансовому праву (Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.А. Мусаткина и др.), придерживаются противоположного мнения <4>.

<3> См.: Власенко Н.А. Теория государства и права. М., 2009. С. 215 - 233.
<4> См.: Химичева Н.И. Финансово-правовая ответственность // Финансовое право: Учебник. М., 2009. С. 173; Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Гл. 3. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения, их особенности и виды // Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 31; Карасева М.В. Финансовое право. М., 1999. С. 190; Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М., 2008. С. 160 - 197.

Однако и среди последней группы ученых нет единого мнения. Одни специалисты считают, что имеется только финансовая ответственность <5>, другие допускают также наличие отраслевой - налоговой - ответственности <6>. Д. Винницкий, кроме налоговой ответственности, предусматривает возможность существования ответственности за нарушение налогового законодательства <7>. Он различает налоговую ответственность, регулируемую налоговым деликтным правом, и ответственность за нарушение налогового законодательства, которую считает комплексной, поскольку она регламентируется нормами не только налогового, но и административного, уголовного и гражданского права.

<5> См.: Мусаткина А.А. Соотношение финансовой ответственности с иными видами юридической ответственности // Право и политика. 2005. N 8. С. 43 - 52; Сердюкова Н.В. Финансово-правовая ответственность по бюджетному законодательству // Финансовое право. 2004. N 5. С. 9 - 13.
<6> См., например: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М., 2004. С. 152 - 191.
<7> См.: Винницкий Д. Проблемы разграничения налоговой и административной ответственности // Хозяйство и право. 2003. N 5. С. 111 - 114.

Большинство ученых-финансистов признают наличие ответственности за нарушение бюджетного законодательства как вида самостоятельной финансовой ответственности. О.М. Гейхман предлагает ввести понятие бюджетной ответственности <8>.

<8> См.: Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 2004. С. 98.

По его мнению, в России сформировался институт бюджетно-правовой ответственности как нормативная, формально-определенная, гарантированная и обеспеченная финансово-правовым принуждением, убеждением или поощрением юридическая обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний норм бюджетного права, реализующаяся в правомерном поведении, влекущем государственное одобрение или поощрение, а в случае совершения бюджетного правонарушения - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение и ограничения имущественного или личного неимущественного характера, реализующуюся в охранительном правоотношении бюджетной ответственности <9>.

<9> См.: Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. N 5. С. 13 - 17.

Таким образом, термин "бюджетная ответственность" применяется О.М. Гейхманом аналогично понятию налоговой ответственности (т.е. налоговой ответственности юридических и физических лиц перед бюджетом). Такой термин обычно раскрывается как обязанность бюджета в отношении солидарной ответственности при выдаче гарантий, возмещении вреда гражданам в связи с незаконными действиями должностных лиц. Поэтому возникает большое сомнение в возможности применения термина "бюджетная ответственность" к правоотношениям, связанным с нарушением юридическими и физическими лицами бюджетного законодательства и их обязанностью возместить вред именно бюджету.

В.А. Парыгина, А.А. Тедеев под юридической ответственностью за нарушение бюджетного законодательства понимают "особый вид государственного принуждения, состоящий в претерпевании субъектом бюджетных правоотношений невыгодных последствий, предусмотренных санкцией нарушенной нормы бюджетного права и осуществляемой в форме охранительного правоотношения" <10>.

<10> Парыгина В.А., Тедеев А.А. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. М., 2006. С. 531.

Существует точка зрения, согласно которой в зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в содержании этой ответственности выделяются три вида: публичная (бюджетная), персонально-публичная (административная) и персональная (уголовная) ответственность <11>.

<11> См.: Макарова Н.С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9.

Научное сообщество признает наличие бюджетно-правового института. Автор настоящей статьи попыталась определить бюджетно-правовой институт как обособленную внутри бюджетного права (подотрасли финансового права) группу юридических норм, объединенных определенной общностью признаков, регулируемой ими однородностью общественных отношений, связанных с формированием бюджета или государственных внебюджетных фондов <12>.

<12> См.: Конюхова Т.В. Система бюджетного права // Институты финансового права / Под ред. Н.М. Казанцева. М., 2009. С. 190.

Исходя из этого, автор статьи считает ответственность за нарушение бюджетного законодательства институтом бюджетного права и полагает, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства - это государственное принуждение сторон бюджетных правоотношений к соблюдению норм бюджетного законодательства, имеющее комплексный характер.

Таким образом, по мнению автора настоящей статьи, ответственность за нарушение финансового законодательства (финансово-правовая ответственность) является самостоятельным видом юридической ответственности, в которой могут быть выделены ее подвиды: налоговая ответственность (отраслевой подвид), ответственность за нарушение налогового законодательства (комплексный подвид <13>), ответственность за нарушение бюджетного законодательства и бюджетная ответственность (в части ответственности за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц, или солидарной ответственности по гарантиям государства).

<13> См.: Винницкий Д. Указ. соч. С. 114.

В БК РФ термин "ответственность за нарушение бюджетного законодательства" применяется совершенно обоснованно. При этом следует учитывать, что со времени принятия БК РФ в его ч. IV "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" (ст. 281 - 306) неоднократно вносились поправки <14>.

<14> См.: Федеральные законы от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3339), от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ (СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3535), от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ (СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 8), от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ (СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 8), от 3 января 2006 г. N 6-ФЗ (СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 171), от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ (СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 636), от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ (СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117).

Бюджетный кодекс РФ (ст. 281) сформулировал понятие нарушения бюджетного законодательства. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения <15>.

<15> Согласно ч. 2 ст. 281 БК РФ меры принуждения к нарушителю бюджетного законодательства, в отношении которого арбитражным судом возбуждено дело о банкротстве, применяются постольку, поскольку они не противоречат Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)".

Однако это определение не полностью отражает положений ответственности за нарушение бюджетного законодательства, поскольку бюджетные отношения регулируются не только БК РФ, но и другими правовыми актами, в частности федеральными законами, указами Президента РФ <16>.

<16> См. об этом: Козырин А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс".

В теории права объектами правонарушения признаются объекты, которым причиняется вред в результате противоправного посягательства. Объектами нарушений бюджетного законодательства являются: бюджетная система Российской Федерации; перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня; бюджетный процесс в Российской Федерации <17>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Т.В. Конюховой "Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства" включена в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2003, N 2.

<17> См.: Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой. СПб., 2003. С. 338 - 373.

Согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (мера административной ответственности);

блокировка расходов (мера финансовой ответственности, т.е. невозможность использовать выделенные бюджетные средства на всех этапах исполнения бюджета) <18>;

<18> См.: Приказ Минфина России от 8 февраля 2005 г. N 16н // РГ. 2005. 19 марта.

изъятие бюджетных средств (мера финансовой ответственности, т.е. бесспорность взыскания);

приостановление операций по счетам в кредитных организациях (мера финансовой ответственности) <19>;

<19> См.: Приказ Минфина России от 11 декабря 2006 г. N 171н // РГ. 2007. 2 февр.

наложение штрафа (мера административной и уголовной ответственности);

начисление пени (мера гражданско-правовой ответственности за просрочку исполнения обязательств с учетом норм БК РФ) <20>;

<20> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.

В отличие от пени как санкции в налоговом праве пеня как санкция в бюджетном праве не определяется (см.: Саттарова Н.А. Комментарий к ст. 284 БК РФ // Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Крохиной. М., 2010. С. 985).

иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Эти меры содержат черты финансовой (бюджетной), административной, гражданской и уголовной ответственности. Таким образом, сформировался комплексный институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства, служащий согласованию норм указанных отраслей российского права.

Комплексный институт представляет собой часть отрасли права, которая содержит отдельные элементы метода правового регулирования иной отрасли права. Это институт права, ибо данная совокупность норм является неотъемлемой частью определенной отрасли права, и вместе с тем он комплексный, поэтому в него входят элементы другой отрасли права, - так охарактеризовал комплексный институт С.С. Алексеев <21>. Следует иметь в виду, что член-корреспондент РАН, профессор Т.Я. Хабриева указала на двойную природу комплексных институтов, считая, что комплексные институты относятся к базовым отраслям права, но имеют свою "двойную природу" <22>.

<21> См.: Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961. С. 83.
<22> См.: Хабриева Т.Я. Миграционное право России. М., 2008. С. 9.

В настоящее время в доктрине существуют две точки зрения по вопросу о том, к какой отрасли права следует относить комплексный институт ответственности. Согласно одной позиции необходимо сохранять в отраслевых кодексах нормы административной ответственности, согласно другой следует сохранить верховенство КоАП в этом вопросе <23>.

<23> См., например: Щегунина А. Понятие должностного преступления в бюджетной сфере // Юридический мир. 2005. N 9. С. 52 - 58.

Автор полагает правильным включение в БК РФ мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Статьей 46 БК РФ определен порядок зачисления сумм всех административных штрафов <24> и штрафов, применяемых в УК РФ <25>, на различные уровни бюджетной системы Российской Федерации. Все они являются источниками доходов бюджетов.

<24> О понятии административного штрафа см. ст. 3.5 КоАП РФ.
<25> О понятии штрафа как мере уголовного наказания см. ст. 46 УК РФ.

Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение, в частности, бюджетного законодательства Российской Федерации подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в следующем порядке:

в бюджет Пенсионного фонда РФ - по нормативу 83%;

в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования - по нормативу 7%;

в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования - по нормативу 10%;

Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (в части бюджетов субъектов Российской Федерации), а также денежных взысканий (штрафов), установленных законами субъектов Российской Федерации, подлежат зачислению в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации по нормативу 100%.

Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (в части бюджетов поселений, бюджетов муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), а также денежных взысканий (штрафов), установленных правовыми актами органов местного самоуправления, поселений, муниципальных районов, городских округов, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты по нормативу 100%.

Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации определены ст. 283 БК РФ. Нарушения бюджетного законодательства весьма разнообразны и многочисленны, и в 2003 г. автором был выделен ряд групп правонарушений, наиболее тесно связанных по своему содержанию <26>. В настоящее время расширенный перечень оснований применения мер принуждения следующий:

<26> См.: Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. N 2. Ст. 20 - 30.
  1. правонарушения против порядка функционирования бюджетной системы: неисполнение закона (решения) о бюджете, нецелевое использование бюджетных средств;
  2. правонарушения против законных прав и интересов получателей бюджетных средств: неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств, несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях, несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
  3. правонарушения против доходной части бюджетов: несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;
  4. правонарушения против расходной части бюджетов: финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленного БК РФ;
  5. правонарушения против гарантий выполнения бюджетных обязательств: отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств и несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федерации, срока направления в Министерство финансов РФ информации о результатах рассмотрения дела в судах, установленного в п. 2 ст. 242.2 БК РФ;
  6. правонарушения против порядка выделения бюджетных средств: несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации;
  7. правонарушения против порядка составления проектов бюджетов, ведения бюджетной отчетности и счетов: несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.

БК РФ, определяя перечень оснований применения мер за нарушение бюджетного законодательства, указывает в ст. 283 и на иные основания в соответствии с БК РФ и федеральными законами, т.е. указанный перечень является неполным, открытым и фактически за любое нарушение норм бюджетного законодательства может быть применена ответственность. При этом следует учитывать, что бюджетное законодательство регулирует не только организационные отношения - бюджетный процесс, но и отношения, имеющие материальный характер.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации определены в ст. 284 БК РФ. Согласно данной статье (в соответствии с договорами-соглашениями о предоставлении средств из федерального бюджета) руководителям различных федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов (включая руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов), в определенных случаях дано право бесспорного взыскания, а руководителям Федерального казначейства и его территориальных органов <27> - право приостанавливать операции по лицевым счетам в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством РФ, а также осуществлять другие полномочия.

<27> См.: Административный регламент исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, утвержденный Приказом Минфина России от 22 сентября 2008 г. N 99н (БНА. 2009. N 9).

Должностные лица федеральных органов исполнительной власти, указанных в п. 1 - 3 ст. 284 БК РФ, при неправомерном применении мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации несут установленную законом уголовную, административную, дисциплинарную ответственность.

Согласно вступившему в силу с 1 января 2010 г. Федеральному закону от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды осуществляют Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы в отношении страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, уплачиваемых в Пенсионный фонд РФ, и страховых взносов на обязательное медицинское страхование, уплачиваемых в фонды обязательного медицинского страхования, и Фонд социального страхования РФ и его территориальные органы в отношении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, уплачиваемых в Фонд социального страхования РФ.

Фонд социального страхования РФ и его территориальные органы в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" <28> осуществляют контроль за правильностью выплаты обязательного страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

<28> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 18.

Взыскание недоимки по страховым взносам, а также пеней и штрафов производится на основании поручения органа контроля за уплатой страховых взносов на списание и перечисление в бюджеты соответствующих государственных внебюджетных фондов необходимых денежных средств со счетов плательщика страховых взносов - организации или индивидуального предпринимателя.

До принятия решения о взыскании орган контроля за уплатой страховых взносов направляет плательщику страховых взносов требование об уплате недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов в соответствии со ст. 22 названного Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ. Взыскание недоимки страховых взносов с физического лица, не являющегося предпринимателем, производится в судебном порядке.

Таким образом, бесспорный порядок взыскания несколько изменен, и это правомерно в нынешних условиях.

Полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты в области применения мер принуждения (если эти бюджеты исполняются не органами федерального казначейства), определены ст. 284.1 БК РФ. Так, руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) имеют право: списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств; выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов; взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки и др.

Действия органов, исполняющих бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, и должностных лиц, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, могут быть обжалованы в установленном порядке. При этом в ст. 284.1 БК РФ отсутствует упоминание об уголовной, административной, дисциплинарной ответственности должностных лиц указанных органов за незаконное применение мер принуждения.

В то же время в БК РФ установлены ответственность Министерства финансов РФ и Федерального казначейства за осуществление бюджетных полномочий, определенных БК РФ (п. 1 ст. 167 БК РФ), персональная ответственность Министра финансов за осуществление полномочий, установленных ст. 166 БК РФ (п. 2 ст. 167 БК РФ), а также ответственность иных участников бюджетных правоотношений (ст. 289 - 306 БК РФ).

Составы нарушений бюджетного законодательства, влекущих применение мер принуждения. Часть 1 ст. 1.1 КоАП РФ ограничивает круг источников административного деликтного права указанным Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1 КоАП РФ) <29>.

<29> Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями разд. II КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В КоАП РФ не включены статьи, корреспондирующие со ст. 293 - 303, 306 БК РФ. Поэтому, по мнению Н.А. Саттаровой, применять меры административной ответственности к должностным лицам на основании КоАП РФ возможно только в случаях ненадлежащего исполнения бюджетного процесса и наложения штрафа <30>. В остальных случаях, по мнению автора настоящей статьи, может применяться дисциплинарная ответственность (о чем нелишне указать в БК РФ), если в действиях нарушителя не будет содержаться признаков состава преступления, предусмотренного УК РФ.

<30> См.: Саттарова Н А. Указ. соч. С. 993.

В ст. 289 - 306 БК РФ, определяющих конкретные составы нарушений бюджетного законодательства, содержатся нормы об административной ответственности, однако если в ст. 289 - 291 БК РФ дана ссылка на действующий КоАП РФ, в ст. 301 - на законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях, то в остальных статьях - на ранее действовавший Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

В ст. 289, 293, 296 - 303 БК РФ имеются нормы о привлечении к уголовной ответственности за нарушение бюджетного законодательства <31>. В доктрине осуществлена попытка дать определение понятию должностного преступления в бюджетной сфере в отношении противоправного поведения, выразившегося в расходовании средств на другие цели, не предусмотренные законодательством.

<31> См.: Щегунина А. Указ. соч. С. 52 - 58.

Однако уголовная ответственность может наступить и в случае нарушения норм, регулирующих бюджетный процесс.

В УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Соответствующие статьи содержатся в основном в гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" (ст. 285.1, 285.2, 286 - 288, 292, 293), а также в других главах УК РФ, в частности в гл. 22 "Преступления в сфере экономической деятельности" (ст. 176, 177, 185, 185.1 и др.). При этом многие составы нарушений, содержащиеся в ч. IV БК РФ, не имеют корреспондирующих норм в уголовном законодательстве и законодательстве об административных правонарушениях <32>.

<32> См.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Указ. соч. С. 531 - 553.

Ряд статей БК РФ оказались бланкетными. Кроме того, в БК РФ не содержится норм об ответственности по внешнему долгу, хотя отношения, возникающие в связи с внутренним и внешним государственным долгом, регулируются БК РФ.

Как отмечено доктором юридических наук, профессором Ю.А. Крохиной, охранительные институты финансового (бюджетного), дисциплинарного, административного и уголовного права имеют сходство. Их особенность проявляется в функциональной сфере - охране общественных отношений, регулируемых бюджетным правом. Юридические конструкции этих правовых институтов совпадают - отражают состав правонарушений: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону <33>.

<33> См.: Крохина Ю.А. Ответственность за нарушение налогового законодательства: понятие, стадии и механизм реализации // Хозяйство и право. 2003. N 5. С. 102 - 111.

В юридической литературе отмечается стремление законодателя к систематизации норм, предусматривающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства <34>. Практика применения норм БК РФ показала, что в ряде случаев меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства не полностью соответствуют значимости правонарушения для государства, общества и бюджета.

<34> См.: Конюхова Т.В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 48; Она же. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Право и финансовый контроль. М., 2009. С. 144 - 151.

По мнению автора настоящей статьи, требуется дальнейшее совершенствование бюджетного, административного и уголовного законодательства, в связи с чем им вносятся следующие предложения.

  1. В законодательном порядке внести в БК РФ следующие изменения:

определить понятие ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

отграничить административный проступок от уголовного преступления, указав, что любое малозначительное нарушение бюджетного законодательства является проступком;

ввести положения об административной преюдиции: после неоднократного применения мер административной ответственности должна наступать уголовная ответственность;

установить в части возмещения материального ущерба бюджетам бюджетной системы Российской Федерации конкретный предел (сумму), по уровням бюджетов в зависимости от которого наступает административная или уголовная ответственность;

в отдельных статьях предусмотреть ответственность в кратном размере, исходя из ущерба, нанесенного бюджетам всех уровней, включая местный бюджет;

предусмотреть повышенную ответственность за неисполнение обязательств по внешнему долгу.

  1. Согласовать нормы КоАП РФ об административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства с нормами УК РФ, предусматривающими уголовную ответственность за аналогичные нарушения, что особенно важно для преюдиции.

Совершенствование положений об ответственности за нарушения в бюджетной сфере будет способствовать ясности законодательства, четкости соблюдения норм бюджетного законодательства в правоприменительной практике.

Библиографический список

Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961.

Винницкий Д. Проблемы разграничения налоговой и административной ответственности // Хозяйство и право. 2003. N 5.

Власенко Н.А. Теория государства и права. М., 2009.

Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Гл. 3. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения, их особенности и виды // Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003.

Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. N 5.

Карасева М.В. Финансовое право. М., 1999.

Козырин А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс".

Конюхова Т.В. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Право и финансовый контроль. М., 2009.

Конюхова Т.В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле // Журнал российского права. 2008. N 2.

Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. N 2.

Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой. СПб., 2003.

Конюхова Т.В. Система бюджетного права // Институты финансового права / Под ред. Н.М. Казанцева. М., 2009.

Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М., 2004.

Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М., 2008.

Крохина Ю.А. Ответственность за нарушение налогового законодательства: понятие, стадии и механизм реализации // Хозяйство и право. 2003. N 5.

Лейст О.Э. Методологические проблемы юридической ответственности // Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002.

Макарова Н.С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Мусаткина А.А. Соотношение финансовой ответственности с иными видами юридической ответственности // Право и политика. 2005. N 8.

Парыгина В.А., Тедеев А.А. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. М., 2006.

Саттарова Н.А. Комментарий к ст. 284 БК РФ // Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Крохиной. М., 2010.

Сердюкова Н.В. Финансово-правовая ответственность по бюджетному законодательству // Финансовое право. 2004. N 5.

Хабриева Т.Я. Миграционное право России. М., 2008.

Химичева Н.И. Финансово-правовая ответственность // Финансовое право: Учебник. М., 2009.

Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2002.

Щегунина А. Понятие должностного преступления в бюджетной сфере // Юридический мир. 2005. N 9. С. 52 - 58.