Мудрый Юрист

О судебной карьере в рамках квалификационной аттестации судей: проблемы теории и практики *

<*> Ermoshin G.T. On judicial carrier within the frames of qualification assessment of judges: problems of theory and practice.

Ермошин Г.Т., профессор кафедры конституционного права Российской академии правосудия, действительный государственный советник юстиции Российской Федерации 3-го класса.

Старейший судья в процессе изучения теоретических и законодательных актов обеспечения квалификационного статуса судьи приходит к выводу о том, что данная процедура должна быть более законодательно обеспеченной, статутной и способствовать карьерному росту судейского корпуса.

Ключевые слова: судья, судейские полномочия, член президиума суда, председатель судебного состава, заместитель председателя суда, председатель суда.

In the process of study of theoretical and legislative acts of support of qualification status of a judge the oldest judge comes to a conclusion that this procedure shall be more legislatively guaranteed and promote carrier development of judicial corpus.

Key words: judicial powers, member of presidium of the court, chairman of judicial panel, deputy chairman of the court, chairman of the court.

Наделение гражданина судейскими полномочиями - это не просто назначение на должность, а определение фактически пожизненного направления его профессиональной деятельности, выбор жизненного пути.

Порядок назначения судей без ограничения срока их полномочий, кроме как возрастом, подразумевает весьма медленное обновление судейского корпуса. Стабильность судейского корпуса как каждого конкретного суда, так и всего судейского корпуса страны весьма ограничивает и движение по лестнице служебной судейской карьеры.

В то же время в силу ограниченности и определенной "дефицитности" направлений служебной судейской карьеры представляется небезосновательной разработка принципов создания концепции служебной судейской карьеры.

В этой связи приобретает огромное значение дальнейшая мотивация деятельности судьи после того, как пройдет "вхождение в профессию".

На практике и в юридической литературе принято считать судейской карьерой движение судьи по служебной лестнице судейских должностей (судья - член президиума суда - председатель судебного состава - заместитель председателя суда - председатель суда).

Однако, как показывают исследования, с точки зрения основной функции судьи - осуществление правосудия, т.е. с процессуальной точки зрения, - объем процессуальных прав и обязанностей (объем профессиональных судейских полномочий по осуществлению правосудия) практически неизменен по разным судейским должностям <1>.

<1> См. подробнее: Ермошин Г.Т. Судейские должности: структура, объем полномочий, порядок замещения // Российское правосудие. 2009. N 5(37). С. 74 - 86.

Этот факт дает нам основания утверждать, что уровень судейской должности в иерархии административных должностей в судейском корпусе суда не может являться основным показателем уровня профессионализма судьи, следовательно, продвижение по иерархии судейских должностей, строго говоря, не может рассматриваться в качестве основного пути карьерного роста судьи.

Особенность правового статуса судьи на любой судейской должности в структуре судейского корпуса в суде заключается в том, что при осуществлении правосудия нахождение судьи на той или иной судейской должности ни в коей мере не связано с какой-либо субординацией объема его процессуальных полномочий при рассмотрении конкретных дел.

Судейские должности, содержательно не отличаясь объемом судебных процессуальных полномочий судьи как носителя судебной власти, отличаются только объемом административных прав и обязанностей в рамках организации судейского корпуса данного суда. И с этой точки зрения движение судьи по судейским должностям, занимаемая им судейская должность не могут являться единственным направлением судейской карьеры.

Сложившаяся практика назначения на судейские должности также подтверждает данный вывод.

Для того чтобы занять любую судейскую должность, законодатель не выдвигает никаких ограничений, кроме общих требований к кандидату в судьи.

Примеры, когда на руководящую судейскую должность (председатель суда или заместитель председателя суда) назначается лицо, впервые назначаемое на должность судьи, не единичны. Чтобы убедиться в этом, в период с 2002 г. до внесения в Закон о статусе судей изменения в части отмены первичного трехлетнего срока назначения на должность судьи достаточно было взять указы Президента Российской Федерации о назначении председателей судов и их заместителей на 3-летний срок полномочий. Сейчас совмещение первичного назначения судьей и на должность председателя (заместителя председателя) суда по указам Президента РФ выявить практически невозможно.

Практика знает случаи, когда даже на руководящие должности в высший судебный орган были назначены лица, не наделенные до этого судейскими полномочиями.

Представляется, что такое положение связано с уже отмеченным выше равным процессуальным положением лица, занимающего любую судейскую должность по отношению к основной функции судьи - осуществлению им правосудия.

Порядок продвижения судьи по карьерной служебной административной лестнице также никак не регламентирован. Нет никаких качественных или количественных критериев, определяющих право и последовательность занятия того или иного положения в иерархии судейских должностей.

Можно рассматривать показателем профессионального роста перемещение судьи из суда низшей инстанции в суд более высокой судебной инстанции. Однако в силу отсутствия законодательно закрепленных процедур, квалификационных требований, требуемого стажа работы и т.д. такой переход судьи ничем не отличается от первичного назначения на судейскую должность в другой суд.

Более того, как показывает изучение практики назначения судей апелляционной, кассационной и надзорной инстанций в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, назначение в суд более высокой инстанции при современной процедуре совершенно не предполагает обязательного пребывания на судейской должности в суде низшей инстанции.

Что же тогда можно рассматривать в качестве профессионального и служебного роста судьи? Однозначного ответа на этот вопрос ни практика, ни тем более теория не знает. Исходя из обывательских представлений о служебной карьере, движение по служебной лестнице должно быть связано с некоей оценкой деятельности "карьериста" на предыдущих ее ступенях, с оценкой его профессионального уровня.

На первый взгляд законодательство о судебной власти предусматривает порядок проверки и фиксации профессионального уровня судьи, его квалификации.

В настоящий момент вопросы квалификационной аттестации судей регламентируются двумя актами - Положением о квалификационной аттестации судей (далее - Положение об аттестации) <2> и Положением о порядке работы квалификационных коллегий судей <3>.

<2> Положение о квалификационной аттестации судей. Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 мая 1993 г. N 4960-1.
<3> Утверждено Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации 22 марта 2007 г. на основании ст. 14 ФЗ об органах судейского сообщества.

Положение об аттестации определяет порядок проведения квалификационной аттестации судей общих, арбитражных и военных судов, присвоения квалификационных классов, а также сроки пребывания в каждом из классов (см. схему).

Анализируя нормативно-правовую базу квалификационной аттестации судей, нельзя не заметить, что она явно устарела и не вполне соответствует современным условиям работы судей.

Во-первых, Положение о квалификационной аттестации судей утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 мая 1993 г., т.е. почти двадцать лет назад, когда судебная система новой России еще только создавалась. В силу этого в нем не нашли, да и не могли найти своего отражения современные реалии судебной власти. В частности, наличие в судебной системе мировых судей, судей арбитражных апелляционных судов. Единственное правовое основание для квалификационной аттестации мировых судей содержится в ч. 4 ст. 25 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей <4>.

<4> Утверждено Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации 22 марта 2007 г. на основании ст. 14 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации".

Данным Положением установлено, что квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации проводят квалификационную аттестацию, в том числе мировых судей, при представлении к присвоению квалификационного класса (за исключением первого и высшего) на основании представления председателя соответствующего верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, арбитражного суда. Однако утверждать, что акт органа судейского сообщества по своей правовой природе равен акту Верховного Совета Российской Федерации, пока не решился ни один правовед. А вот правоприменители признают это в реальной жизни, ничем не смущаясь.

Во-вторых, Положение о квалификационной аттестации судей жестко связывает возможность присвоения квалификационного класса не столько с уровнем квалификации судьи, сколько с уровнем суда, в котором он осуществляет правосудие, хотя в соответствии с п. 2 этого же правового акта "квалификационной аттестацией судьи признается оценка уровня его профессиональных знаний и умения применять их при осуществлении правосудия, деловых качеств судьи и соответствия его требованиям, предъявляемым к судьям Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" <5> (выделено авт. - Г.Е.). Именно судьи как носителя судебной власти, а не положением должностного лица администрации судейского корпуса в иерархии судейских административных должностей.

<5> Положение о квалификационной аттестации судей. Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 мая 1993 г. N 4960-1. Пункт 2.

Отсутствие, во-первых, в законодательстве требований к последовательности занятия судейских должностей, сложившаяся практика назначения на руководящие судейские должности граждан, ранее не работавших в судебной системе, во-вторых, и жесткая привязка квалификационных классов к судейским должностям, в-третьих, привели к тому, что на вышестоящих судейских должностях более высокие квалификационные классы присваиваются судьям, явно имеющим опыт и судейскую квалификацию ниже, чем у судей со стажем и опытом работы, что само по себе дискредитирует саму идею и цели квалификационной аттестации судей.

В-третьих, Положение о квалификационной аттестации судей предусматривает предельные сроки пребывания в каждом квалификационном классе, что не соотносится со сроками пребывания гражданина в статусе судьи, в частности, при назначении его на период до достижения предельного возраста.

Схема. Квалификационные классы судей и сроки пребывания в них

                   Квалификационная аттестация судей
Квалификационные классы Присваивается
-----------------------------¬ ------------------------------¬
¦ Высший ¦ ¦Председателям ВС РФ, ВАС РФ, ¦
¦квалификационный класс ¦----------> ¦КС РФ, из заместителям и ¦
¦Срок пребывания не ограничен¦ ----> --> ¦судьям ¦
L----------------------------- ¦ ¦ L------------------------------
-----------------------------¬ ¦ ¦
¦ 1-ый ¦ ¦ ¦
¦квалификационный класс +--- ¦
¦Срок пребывания не ограничен¦-------¬¦
L----------------------------- ¦¦
-----------------------------¬ ¦¦ -----------------------------¬
¦ 2-ой ¦-------+- ¦Председателям судов общей ¦
¦квалификационный класс ¦-----¬ L--->¦юрисдикции субъектов РФ, ¦
¦Срок пребывания - 5 лет ¦-----+----->¦окружных (флотских) военных ¦
L----------------------------- ¦ -> ¦судов, арбитражных судов ¦
-----------------------------¬ ¦ ¦ ¦всех уровней, кроме ВАС РФ, ¦
¦ 3-ий ¦-----+---- ¦их заместителям и судьям ¦
¦квалификационный класс ¦ ¦ L-----------------------------
¦Срок пребывания - 4 года ¦-----+---¬ ------------------------------¬
L----------------------------- ¦ ¦ ¦ ¦
-----------------------------¬ ¦ L> ¦Председателям районных, воен-¦
¦ 4-ый ¦ L----> ¦ных, гарнизонных судов, ¦
¦квалификационный класс ¦----------> ¦их заместителям и судьям ¦
¦Срок пребывания - 3 года ¦ ¦ ¦
L----------------------------- ¦ ¦
-----------------------------¬ ¦ ¦
¦ 5-ый ¦----------> ¦ ¦
¦квалификационный класс ¦ ¦ ¦
¦Срок пребывания - 2 года ¦ ¦ ¦
L----------------------------- L------------------------------

В-четвертых, формально потолок, которого может достигнуть судья районного суда, - это второй квалификационный класс, а судья арбитражного суда субъекта Российской Федерации - первый квалификационный класс, хотя в соответствии со ст. 4 Закона о статусе судей стартовые требования к судье районного суда и судье арбитражного суда субъекта Российской Федерации по возрасту и по стажу работы по юридической профессии равны (соответственно возраст 25 лет и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет).

В-пятых, одним из основных показателей профессиональной квалификации судьи является стаж работы судьей. В то же время действующее Положение о квалификационной аттестации судей данный показатель не учитывает вообще.

Совершенно очевидно, что пришла пора внести соответствующие изменения в законодательное регулирование квалификационной аттестации судей.

На это было обращено внимание на VII Всероссийском съезде судей, где прозвучало предложение о необходимости увеличения доплат за квалификационный класс. Оно было воспринято Президентом Российской Федерации, поручившим подготовить совершенствование процедуры присвоения квалификационных классов судьям и увеличение количества квалификационных классов судей с существенной дифференциацией оплаты за каждый квалификационный класс.

Президиум Совета судей Российской Федерации своим Постановлением от 18 февраля 2010 г. N 207 согласился с предложенным Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации проектом федерального закона о внесении изменений в Закон о статусе судей в части присвоения квалификационных классов.

С точки зрения судейской карьеры среди предлагаемых новелл обращают на себя внимание две.

Во-первых, законопроектом предлагается изменение определения квалификационной аттестации судьи (следовательно, и содержание процедуры аттестации).

Упомянутый выше законопроект существенно расширяет содержание квалификационной аттестации судьи: "Квалификационной аттестацией судьи признается оценка уровня его профессиональных знаний и умения применять их при осуществлении правосудия, деловых нравственных качеств судьи и соответствия его требованиям, предъявляемым настоящим Законом и Кодексом судейской этики". Тем самым в содержание процедуры квалификационной аттестации судьи в дополнение к оценке уровня его профессиональных знаний и умения применять их при осуществлении правосудия, результатов судебной деятельности, деловых качеств судьи вводится еще и оценка нравственных качеств судьи. При этом оценка и того и другого должна осуществляться не только на соответствие требованиям, предъявляемым Законом о статусе судей, но и на соответствие Кодексу судейской этики. Предлагаемое изменение содержания квалификационной аттестации судьи введением в него, с одной стороны, оценки нравственных качеств судьи, а с другой - дополнение оценки соответствия судьи требованиям, предъявляемым Законом о статусе судей, а также требованиям, предъявляемым Кодексом судейской этики, на наш взгляд, существенно размывает правовую основу объективной оценки профессионализма судьи. Представляется также, что происходит некое смешение понятий "оценка профессионализма судьи в интересах его служебной карьеры" и "оценка личных качеств судьи на соответствие своей должности", что, конечно, не одно и то же.

Вторая предлагаемая новелла - увеличение количества квалификационных классов судей с существенной дифференциацией оплаты за каждый квалификационный класс. На первый взгляд эта новелла полностью соответствует поручению Президента РФ. Однако представляется, что чисто арифметический подход к решению задачи, поставленной Президентом РФ, не решает основной задачи - объективной оценки профессионализма судьи на основе совершенствования процедуры присвоения квалификационных классов судьям. Представляется, что в развитии науки о судебной власти мы пришли к моменту, когда назрела необходимость научной разработки категории "квалификационная аттестация судьи", "судейская карьера", "ступени судейской карьеры", принципов прохождения судьей судейской карьеры.

Как отмечает проф. Т.Н. Нешатаева, законодательный пробел в правовом регулировании оценки компетенции и карьерного продвижения судьи в конечном счете разрушает независимость суда и проявляется чаще всего в следующих четырех типах негативных последствий: дискреционности (административное воздействие); корпоративизме (воздействие связей внутри группы); фаворитивизме (воздействие личных связей); коррупции (воздействие материальных средств и благ).

Излишне упоминать, что судья, компенсировавший квалифицирующие его требования или условия карьерного роста любым из названных видов воздействия, не сможет вести себя по отношению к источнику такого воздействия независимо, а в условиях развитых средств коммуникаций и публичных судебных разбирательств его зависимость имеет все шансы стать достоянием широких слоев общественности. Отсюда - постепенно нарастающее недоверие общества к судебной системе и к государственной власти в целом <6>.

<6> Нешатаева Т.Н. Оценка профессиональной деятельности судьи: проблемы правового регулирования // Российское правосудие. 2008. N 11 (31).

Следует отметить, что практика государств в вопросах продвижения судей по карьерной лестнице значительно разнится. На основе анализа материалов IX Конгресса Международной ассоциации высших административных судов (22 - 24 ноября 2007 г., Бангкок, Таиланд) проф. Нешатаева выделяет две тенденции.

В странах, где нахождение в должности судьи - карьера, правило продвижения по старшинству считается гарантией независимости и несменяемости, но при этом такое правило дополняется сопутствующими критериями. В некоторых странах продвижение основано исключительно на старшинстве. Это, например, имеет место в Государственном совете Люксембурга и Франции, где продвижение по службе происходит согласно "ранжиру" (или "таблице"), движение для большинства судей происходит автоматически лишь на уровне заработной платы: при повышении класса (ранга) судьи по результатам оценки его деятельности повышается его денежное довольствие.

Занятие административных или специальных должностей происходит также на основе оценки, но в ином порядке. Здесь карьерный рост происходит согласно двум различным схемам: либо на усмотрение нанимающего органа после регистрации списка лиц на повышение, подготовленного по результатам оценки деятельности судьи, либо на основе индивидуального заявления судьи на вакансию, выставленную на открытый конкурс согласно публичному объявлению.

Последний способ является наиболее широко практикуемым, поскольку позволяет найти кандидата на соответствующую должность среди лиц, проявивших желание занять такую должность и прошедших необходимые процедуры оценки их предыдущей деятельности. Например, в Германии критерии для карьерного повышения судьи установлены Конституцией, а именно: пригодность к судебной работе, способности и исполнительность. В тех случаях, когда в законе существуют подробные критерии карьерного продвижения по заслугам, критерий старшинства (судебной выслуги лет) играет лишь вспомогательную роль. Он действует, если оценка индивидуальных качеств различных кандидатов не дает однозначного выбора. Такой подход распространен не только в Европе, но характеризует также систему карьерного продвижения судей Юго-Восточной Азии и Африки (например, в Таиланде и Мали).

Таким образом, критерий выслуги лет используется лишь в некоторых странах и принимается во внимание лишь после оценки претендента по иным критериям, связанным с его личной деятельностью.

Завершая анализ зарубежной практики применения оценки деятельности судьи в целях его карьерного продвижения (по заработной плате, административному положению и специальному, в том числе инстанционному, статусу), Т.Н. Нешатаева приходит к выводу, что несмотря на определенные различия в национальном законодательстве современных государств в качестве ключевых выделяются вопросы, решение которых позволяет сбалансированно разрешать названную проблему без нарушения принципов о независимом и несменяемом судье: создание специального органа, проводящего оценку деятельности судьи, введение периодичности проведения оценки, формирование конкретных требований к деятельности судьи, регламентация процедур проверки и оформление ее результатов, а также связанность этих результатов с любой из форм карьерного продвижения судьи. При этом закладывается возможность отрицания карьерного продвижения судьи, не имеющего достаточных результатов его аттестации, что препятствует его карьерному продвижению на определенном этапе деятельности.

Следует отметить, что если национальное законодательство четко регламентирует все названные параметры, закрепляя на конституционном уровне наиболее важные из них (Германия), а практика применения таких законов не искажает их затем в сторону нарушения независимости или имеет страховочную сетку от таких искажений в виде конституционного правосудия (Словения), то угроза появления таких уродливых черт судоустройства, как дискреционность, корпоративизм, фаворитизм и коррупция, значительно сокращается <7>.

<7> Там же.

Возвращаясь к законопроекту Судебного департамента, следует отметить, что в нем сохраняется жесткая связь квалификационных классов с судейской должностью в структуре судейского корпуса суда.

Представляется, что ориентация в государевой службе на судейском поприще только на движение по административной лестнице не охватывает всего круга возможностей профессионального роста судьи. Трудно не согласиться с председателем Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации В.В. Кузнецовым, что преобладающий вектор судейских мнений на этот счет таков: надо четче увязывать аттестацию с реальным уровнем профессионализма судьи, точнее выявлять этот уровень, совершенствовать аттестацию и расширять ее арсенал, чтобы эффективнее использовать в том числе и воспитательный потенциал аттестации <8>.

<8> Кузнецов В.В. Стремление к совершенству // ЭЖ-Юрист. 2005. N 9.

Сложившаяся российская практика "государевой службы на судейском поприще" позволяет выделить несколько направлений карьерного роста судьи в течение его жизнедеятельности: административная карьера, профессиональная карьера, инстанционная карьера, зарплатная карьера. При всей условности этих названий они дают представление о том, что для объективизации соответствия судьи той или иной ступени соответствующей разновидности судейской карьеры должны быть совершенно различные критерии оценки.

Административная карьера - движение по иерархии судейских должностей. Служебная лестница, по которой может продвигаться судья федерального суда, имеет очень мало ступенек: рядовой судья - член президиума суда - председатель судебного состава - заместитель председателя суда - председатель суда.

Судейские должности, содержательно не отличаясь объемом судебных процессуальных полномочий, отличаются только объемом административных прав и обязанностей. С точки зрения основной функции судьи - осуществление правосудия, т.е. с процессуальной точки зрения, объем прав и обязанностей по разным судейским должностям практически неизменен. Как видно из предыдущего, особенность профессионального статуса судьи на любой судейской должности в структуре судейского корпуса в суде заключается в том, что при осуществлении правосудия нахождение судьи на той или иной судейской должности ни в коей мере не связано с какой-либо субординацией объема его процессуальных полномочий при рассмотрении конкретных дел. Здесь в большей степени имеет значение наличие административных задатков и умение управлять судейским коллективом, специфика которого заключается в независимости судьи в его непосредственной профессиональной деятельности по осуществлению правосудия. И с этой точки зрения движение судьи по судейским должностям, занимаемая им судейская должность не могут являться единственным направлением судейской карьеры. Соответственно этому должны быть выработаны и критерии требований и оценки деятельности лица, занимающего ту или иную административную должность в судейском корпусе, о чем неоднократно высказывался в своих работах член-корреспондент РАН, проф. М.И. Клеандров, имея в виду, в частности, квалификационный экзамен на должность судьи.

Профессиональная карьера - расширение спектра видов судебных дел, которые может рассматривать судья на должном профессиональном уровне. В системе судов общей юрисдикции это: уголовные дела - гражданские дела - административные дела с возможностью более глубокой специализации внутри каждой указанной градации; специализации. В системе арбитражных судов: гражданские дела - административные дела - банкротство - налоговые дела - споры по интеллектуальной собственности и т.д. с возможностью более глубокой специализации внутри каждой указанной градации.

Инстанционная карьера судьи - движение по иерархии судейских инстанций (судья в суде 1-й судебной инстанции - в суде 2-й судебной инстанции - в суде 3-й судебной инстанции - в суде надзорной инстанции).

Вместе с тем не подлежит сомнению, что уровень требований к квалификации, профессионализму судьи, осуществляющего судейские полномочия по первой инстанции, в апелляционной, кассационной и надзорной инстанции, совершенно различен. Различие это в определенной степени отражается и на уровне его денежного содержания.

В то же время российское законодательство и акты, регламентирующие порядок занятия должности судьи в судебных инстанциях, не позволяют однозначно связывать занятие судейских должностей в различного уровня судебных инстанциях с движением по служебной карьерной лестнице. Казалось бы, само по себе очевидное заключение о том, что судья в более высокой в процессуальном значении судебной инстанции занимает более высокое служебной положение, является не более чем умозрительным, никак не подтвержденным какими бы то ни было регулятивными нормами, определяющими движение по этому направлению служебной карьеры.

Действующий порядок наделения гражданина судейскими полномочиями не подразумевает никакой последовательности при назначении на любую судейскую должность в ту или иную судебную инстанцию. Представляется, что настало время определить такой порядок, установив ориентиры и критерии, определяющие движение судьи по этому направлению служебной судейской карьеры.

Зарплатная карьера судьи - движение по уровню заработной платы в пределах одной судейской должности в рамках одного суда. Совершенно очевидно, что судья, успешно и без судебных ошибок работающий в рамках одного суда продолжительное время, является самодостаточной ценностью судебной власти. В то же время объективная оценка его деятельности не всегда может быть отражена и связана с движением по административной судейской карьере в силу дефицита судейских должностей либо личных качеств; с расширением профессионального спектра; переходом в вышестоящую судебную инстанцию. Тем не менее оценка его успешной деятельности должна находить свое адекватное отражение, приносящее ему определенное моральное и материальное удовлетворение, без которого теряется смысл самой жизнедеятельности.

Соответственно каждому направлению служебной судейской карьеры должны быть разработаны и законодательно закреплены критерии квалификационной аттестации судей.