Мудрый Юрист

О создании и прекращении существования особых экономических зон в Российской Федерации

Лисица В.Н., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой правоведения экономического факультета Новосибирского государственного университета, старший научный сотрудник сектора гражданского права и процесса Института философии и права СО РАН.

Действующее законодательство Российской Федерации об особых экономических зонах (ОЭЗ) предусматривает четыре типа таких зон: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые ОЭЗ, а также ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях. При этом Федеральные законы от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <1>, от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ "Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <2> и от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ "Об особой экономической зоне в Магаданской области" <3> предусматривают различный порядок создания и прекращения существования ОЭЗ.

<1> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3127.
<2> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 280.
<3> СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2807.

Так, создание промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ согласно Закону N 116-ФЗ происходит в четыре этапа:

  1. Подача заявки на создание ОЭЗ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство РФ заявку на создание ОЭЗ с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения (ч. 2 ст. 6). Для этого в экономической литературе указанным органам власти предлагалось создавать СЭЗ на небольшой территории, зачастую близи транспортных узлов (в отношении торгово-производственных зон), не включать в зону объекты оборонного и стратегического назначения, а также учитывать такие факторы, как выгодное географическое положение, наличие транспортных путей, принадлежность к району сосредоточения крупных производственных предприятий, научных и учебных центров, наличие сравнительно дешевой высококвалифицированной рабочей силы, природно-климатические условия, возможность ориентации на международный рынок и иные экономико-географические факторы <4>.
<4> См., например: Павлов П.В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики. Таганрог: ТИУиЭ, 2005. С. 73 - 76.

Правила оформления и подачи заявки на создание ОЭЗ утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 564 <5>. В соответствии с ними для участия в конкурсе претендент представляет следующие документы:

<5> СЗ РФ. 2005. N 38. Ст. 3822.
  1. сопроводительное письмо к заявке;
  2. заявку, которая должна содержать, в частности, следующие сведения:
  1. прилагаемые к заявке сопроводительные документы, в том числе:

II. Конкурсный отбор заявок на создание ОЭЗ. Согласно части 3 ст. 6 Закона N 116-ФЗ отбор заявок на создание ОЭЗ одного типа осуществляется на основе конкурсного отбора. Исключение из этого правила предусмотрено в части 1.1 ст. 6. В исключительных случаях на основании решения Правительства РФ допускается создание ОЭЗ без проведения конкурса по отбору заявок.

Положение о проведении этого конкурса утверждено Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 563 <6>. В соответствии с ним Министерство экономического развития РФ (организатор конкурса) принимает решение о его проведении, утверждает конкурсную документацию <7>, организует конкурс по каждому типу ОЭЗ отдельно, а также утверждает его результаты (п. 2), а именно:

<6> СЗ РФ. 2005. N 38. Ст. 3821.
<7> См., например: Приказ Минэкономразвития России от 31 января 2008 г. N 19 "Об утверждении конкурсной документации на участие в открытом конкурсе по отбору заявок на создание портовых особых экономических зон".

Федеральное агентство по управлению ОЭЗ проводит в установленном порядке отбор заявок на создание ОЭЗ одного типа (п. 3). При этом оно:

Кроме того, для осуществления конкурсных процедур образуются комиссии по отбору заявок на создание ОЭЗ различных типов, число членов каждой из них должно быть нечетным и составлять не менее девяти человек. Комиссии осуществляют следующие функции:

III. Принятие решения о создании ОЭЗ. Решение о создании ОЭЗ на территории субъекта Федерации и муниципального образования принимается Правительством РФ и оформляется постановлением Правительства РФ (ч. 1 ст. 6 Закона N 116-ФЗ).

В законодательстве стран СНГ также обычно предусматривается принятие отдельного акта о создании той или иной СЭЗ, но в отличие от Российской Федерации, например, в Республиках Кыргызстан, Молдова, Узбекистан, Украина <8> такой акт имеет форму закона и принимается высшим законодательным органом (парламентом) или президентом государства (в республиках Беларусь и Казахстан <9>). Так, в соответствии с пунктом 1 ст. 4 Закона Республики Молдова от 27 июля 2001 г. N 440-XV "О зонах свободного предпринимательства" <10> свободная зона создается законом, принимаемым парламентом по предложению Правительства в соответствии с данным законом. Лишь в Республике Таджикистан СЭЗ создаются и ликвидируются решением Правительства в соответствии с государственной программой создания и развития СЭЗ на территории Республики Таджикистан и законом о СЭЗ, однако территориальные границы СЭЗ утверждаются Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан по представлению Правительства (ст. 5 Закона Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. N 24 "О свободных экономических зонах в Республике Таджикистан" <11>).

<8> См. статью 13 Закона Республики Кыргызстан от 16 декабря 1992 г. N 1076-XII "О свободных экономических зонах в Республике Кыргызстан" // Ведомости Верховного Совета Республики Кыргызстан. 1993. N 3. Ст. 90; статью 3 Закона Республики Узбекистан от 25 апреля 1996 г. N 220-I "О свободных экономических зонах" // Ведомости Олий Межлиса Республики Узбекистан. 1996. N 5/6. С. 58; статью 5 Закона Украины от 13 октября 1992 г. "Об общих началах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон" // Ведомости Верховного Совета Украины. 1992. N 50. Ст. 677.
<9> См. статью 9 Закона Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г. N 213-З "О свободных экономических зонах" // Ведомости Национального Собрания Республики Белоруссия. 1999. N 1. Ст. 2; пункт 1 ст. 4 Закона Республики Казахстан от 6 июля 2007 г. N 274-З "О специальных экономических зонах в Республике Казахстан" // Казахстанская правда. 2007. 17 июля.
<10> Мониторул Офичиал ал Р. Молдова. 2001. N 108/109.
<11> http://www.bei-ca.net/documents/

IV. Заключение соглашения о создании ОЭЗ. В соответствии с частью 4 ст. 6 Закона N 116-ФЗ Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается ОЭЗ, в течение 30 дней с даты принятия Правительством РФ решения о создании ОЭЗ заключают соглашение <12>.

<12> См., например, Соглашение о создании на территории Санкт-Петербурга ОЭЗ технико-внедренческого типа от 8 января 2006 г.

В силу Соглашения о создании ОЭЗ Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования обязуются действовать совместно для создания и обеспечения функционирования ОЭЗ на согласованной ими территории.

Сторонами соглашения о создании ОЭЗ являются Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается ОЭЗ.

Предмет соглашения - совместная деятельность органов исполнительной власти с целью создания и обеспечения функционирования той или иной ОЭЗ на конкретной территории. Например, согласно абзацу второму п. 1.2 Соглашения о создании на территории Санкт-Петербурга ОЭЗ технико-внедренческого типа от 8 января 2006 г. ОЭЗ создается на двух участках территории: в районе территории "Нойдорф" (пос. Стрельна) Петродворцового района Санкт-Петербурга и в районе севернее лесопарка "Ново-Орловский" Приморского района Санкт-Петербурга, границы которых определяются дополнительным соглашением сторон.

В соглашении о создании ОЭЗ устанавливаются:

По своей правовой природе соглашение о создании ОЭЗ, на наш взгляд, не является гражданско-правовым договором, но содержит элементы частно- и публично-правового характера и, как следствие, носит комплексный характер. В частности, условия, предусмотренные в пунктах 1 - 6 ч. 4 ст. 6 Закона N 116-ФЗ, направлены на регулирование гражданских правоотношений и касаются определения:

Публично-правовой характер носят условия, установленные в пунктах 7 - 10 ч. 4 ст. 6 данного Закона:

План обустройства и соответствующего материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей к ней территории, комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития ОЭЗ и порядок их финансирования, предусмотренные пунктами 2 и 3 ч. 4 ст. 6 Закона N 116-ФЗ, следует отнести к условиям организационного характера.

Содержание соглашения о создании ОЭЗ составляют права и обязанности сторон:

Стороны вправе предусмотреть и иные права и обязанности, прямо не предусмотренные Законом N 116-ФЗ (например, о представлении в Федеральное агентство по управлению ОЭЗ проектов планировки территории, утвержденных в установленном порядке в соответствии с Градостроительным кодексом РФ <13>).

<13> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.

Срок действия ОЭЗ зависит от ее типа (вида). Так, в соответствии с частью 6 ст. 6 Закона N 116-ФЗ промышленно-производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные ОЭЗ создаются на 20 лет, а портовые - на 49 лет. При этом срок существования ОЭЗ продлению не подлежит.

Часть 7 ст. 6 рассматриваемого Закона предусматривает возможность досрочного прекращения существования ОЭЗ. Оно допускается только в случае, если:

Решение о досрочном прекращении существования ОЭЗ принимается Правительством РФ. С этого момента действие соглашений об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности и (или) деятельности в портовой ОЭЗ прекращается, резиденты ОЭЗ теряют предусмотренные законодательством налоговые и иные льготы, а созданное за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и местного бюджета и расположенное в границах ОЭЗ имущество распределяется между Российской Федерацией, субъектом Федерации и муниципальным образованием в соответствии с условиями соглашения о создании ОЭЗ.

Иные правила действуют в отношении ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях. Так, срок действия режима ОЭЗ в Калининградской области составляет 25 лет (ст. 21 Федерального закона от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"). При этом согласно статье 22 данного Закона прекращение действия режима ОЭЗ осуществляется на основании федерального закона, принятого по истечении указанного 25-летнего срока. Федеральный закон о прекращении действия режима ОЭЗ не может вступить в силу ранее чем через год со дня его официального опубликования. Подобная противоречивая формулировка, на наш взгляд, не позволяет однозначно ответить на вопрос, будет ли действовать режим ОЭЗ в Калининградской области с момента истечения 25-летнего срока, т.е. с 1 апреля 2031 г., до момента вступления в силу федерального закона о прекращении действия режима ОЭЗ в этой области? Кроме того, может быть принят федеральный закон о досрочном прекращении действия режима ОЭЗ по следующим двум основаниям:

Согласно статье 7 Федерального закона от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" ОЭЗ в Магаданской области действует до 31 декабря 2014 г. За девять месяцев до истечения указанного срока Правительство Российской Федерации и администрация Магаданской области создают ликвидационную комиссию, которая осуществляет все необходимые действия, связанные с прекращением существования ОЭЗ. В этом плане порядок прекращения ОЭЗ в Магаданской области более понятен по сравнению с ОЭЗ в Калининградской области. Возможна также и досрочная ликвидация ОЭЗ в Магаданской области. Она осуществляется на основании федерального закона. В случае его принятия Правительство РФ устанавливает порядок и сроки ликвидации ОЭЗ. При этом Правительство РФ и администрация Магаданской области тоже создают ликвидационную комиссию, полномочную решать вопросы, связанные с ликвидацией ОЭЗ (ст. 8 Закона N 104-ФЗ).

Таким образом, порядок создания и прекращения действия промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ и ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях существенным образом отличается друг от друга. В первом случае он определяется Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", а в другом - Федеральными законами "Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и "Об Особой экономической зоне в Магаданской области". Соглашение о создании промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ не является гражданско-правовым договором, но содержит элементы частно- и публично-правового характера и, как следствие, носит комплексный характер.

Библиография

Павлов П.В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики. Таганрог: ТИУиЭ, 2005. С. 73 - 76.